基于創新公共財政管理視角下高校與地方資源共享發展的探索

李建林+++黃蕾+陳劍

摘要：我國是一個幅員遼闊、資源豐富的國家，但同時國家的資源也是有限的，尤其是公共資源的取得更是來之不易。因此，政府在配置高校與地方共享項目時就必須深入研究如何最優分配、如何以最少投入獲最大產出和如何有效的實施管理等問題。在經濟發展和教育改革新常態下，建設節約型社會和建設低碳校園，探索高校與地方資源共享發展有著重要意義。

關鍵詞：公共財政管理 高校與地方資源共享 建設節約型社會和低碳校園

基金項目：桂林旅游學院教改項目《“系處共建”、資源共享型會計實訓模式構建與研究》，編號JG16B103，階段性研究成果

一、公共財政部門在資源共享分配、管理和資產歸屬中存在的突出問題及主要原因

（一）存在的主要問題

事業行政單位肩負著行使國家權力、管理國家事務的重任，而作為對事業行政單位的資金籌集、分配和使用實施、組織、調控等則是做好事業行政業務工作的重要物質保障。高校與地方資源共享是事業行政支出的一個組成部分。雖然在財政預算體制下已有一些經驗可以借鑒，但仍然存在一些問題：

（二）誰投資的問題

高校與地方資源共享項目建設首先涉及到資金保障的問題。按照預算法一級財政一級事權的規定，財政撥款是按照財務管理體制進行經費劃撥的。由于高校的體制各異，有的高校是部屬高校，有的是省部共建高校，有的是省（區）直屬高校，有的是省（區）市共建高校，體制不同其財政撥款渠道也不同。對于同級財政的高校來說，投入不存在爭議。但對于與所在地的地方政府不同級別的高校來說，雖然共享項目的資產均為國有資產屬于國家所有，但由于不屬于其支持范圍，因此地方政府一般不會考慮將共享項目需要的資金納入預算盤子。因此，如何明確高校與地方資源共享項目的投入關系，這是財政分配面臨的一大難題。

（三）誰負責的問題

實施高校與地方資源共享的目的實際上就是要少花錢多辦事、辦好事辦實事。但由于體制上的原因，這樣的好事由誰來牽頭，由誰來執行，由誰來貫徹落實是決策部門面臨的又一大難題。從整體來看，高校與地方資源共享項目建設是一個系統工程，也是一個持續改進的過程，不但涉及規劃如何布局、共享領域如何確定，而且還涉及到由誰申報、由誰審批、由誰使用、由誰管護、產權歸誰的問題。而我國目前在實施高校與地方資源共享方面仍然未有完善制度和操作規程。政府、高校之間對資源共享項目缺乏規劃措施、財政措施、投資措施、管護措施和監管制度。責任主體不明確，很大程序上制約了此項工作的推進。

（四）誰考核的問題

按照國有資產保值增值以及資本收益最大化和可持續發展的要求，高校與地方政府資源共享項目必須實施財政支出績效評價。而目前，由于隸屬關系不同，財政投入資金建設后，其很少會有部門對項目的預期產出、預期效果進行評價。考核主體不明確，管理成效難以體現。

（五）主要影響因素

實現高校與地方資源共享，無論是投入主體、責任主體、還是評價主體問題，歸根到底受以下主要因素影響：

1、地方財力影響

高校的類型十分復雜，不同類型的高校其財務管理體制不同。教育部直屬高校由財政部與教育部直接撥款，省部共建高校部分經費由財政部與教育部直接撥款、部分由省級財政和省教育廳撥款；省（區）本級高校由財政廳與教育廳直接撥款；省（區）市共建以市為主的高校主要由市財政撥款，省（區）部分通過追加的形式將款項下達到地方財政；而民辦類高校主要通過收取學費籌集資金，國家給予部分學費補償。越基層高校，辦學經費越少，辦學條件越差。因此，實施高校與地方資源共享，歸根到底還要看地方的經濟實力。

2、垂直管理影響

由于垂直管理行政體制的影響，高校與地方政府在行政事務上基本上沒有溝通或很少溝通。加上傳統觀念上的領導與被領導的關系，導致長期以來高校與地方政府各自為政，各司其責。在“不越權、不越位”的觀念影響下，實施高校與地方資源共享恐怕沒有那么容易。

二、公共財政管理下高校與地方共享有效需求的資源契合度

任何管理活動都是以提高效率為宗旨的，財政管理也是如此，其目的是提高財政效率。要實現高校與地方資源共享的有效需求，必須要研究雙方的契合度。本文從投資項目的性質和規模角度建議作如下思考：

（一）科學謀劃，協調平衡

資源配置上，一方面，政府在選擇公共產品投入預算時，應引入成本核算原則，期望以最少的支出取得最大的效果，使其能夠在總量財力資源的范圍內，靈活地調度和使用財力資源；另一方面在項目實施建設和管理上，要加強內部控制，通過對資源的集約利用，最大限度地發揮政府的調控職能；同時地方發展改革委員會要在考慮制定各時段發展規劃時，綜合考慮高校醫療、衛生、體育和教育資源的設置。做到科學謀劃，協調平衡，因地制宜、合理布局，共同推動地方與高校的發展。

（二）共性項目，重點傾斜

在資源分配機制上，要努力找到地方與高校資源共享的契合度，要對共性項目重點傾斜，做到有可為有可不為。地方政府在分配資源時要在文體會展設施建設、公共衛生與醫療建設等共性項目（包括：體育館、音樂廳、大劇院等大型文體設施建設、會展中心建設、公共體育活動設施建設、學校衛生所（室）、園林綠化等）做優先考慮。同時明確地方職能部門和高校的責任，要求文體會展設施建設的建筑方案包括外形設計、功能性質、維護成本、造價等由建設主管部門負責；征地工作由國土部門和土地交易中心負責；地上附屬物的拆遷由項目所在的高校負責；投資建設資金的籌集由地方財政負責。學校衛生所（室）建設要逐步納入地方醫療機構設置規劃。地方政府要結合城市創建國家森林城市綠化實施工作，將高校園林綠化建設項目納入創森范圍，多渠道籌集資金。

（三）健全制度，規范管理

學校在國有資產管理和使用上，要進一步健全制度、規范管理，科學統籌教育資源，特別要在大型設備、圖書文獻、后勤服務、技術服務等領域實現對國有資產的共享共用，避免教育資源的浪費和重復投入，確保國有資產不浪費、不流失；同時要積極利用高校資源開展校校合作、校企合作、校所合作和校地合作等，實現對資產的有效管理，為高校跨越發展發揮更多的作用。

三、創新高校與地方政府資源共享的長效機制，使公共財政管理下的資源在高校與地方使用者之間達到相互利用，以提高財政資金的使用效果，實現公共資源節約

共財政管理下高校與地方資源共享是財政體制改革的一個重要方面。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對深化財稅體制改革提出了明確要求，財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保證。必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率、建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。

（一）創新財政管理理念，改革原有的財政分配方式，提高財政對資源高校與地方資源運作的效率

資源如何共享才算科學，以什么樣的方式共享既能節省投資又節約管護費用，還能使其持續性地發揮作用，而決策的關鍵必須堅持效率優先的原則。要實現效率優先的原則，首先要做好以下幾個方面的工作：一要確定項目建設目標。政府部門要根據資源分配的職能定位科學篩選和確定共享項目的建設目標，并在確定共享項目建設目標的基礎上制定出科學的資源共享規劃、實施方案。二要做好成本效益分析。財政部門要在安排支出之前預測和比較各個支出方案可能產生的社會效益和可能發生的社會成本，并在成本效益分析的基礎上作出合理的選擇和安排。特別要針對政府確定的建設目標，按照“成本—效益”分析法的思路，提出若干實現建設目標的方案，詳細列出各種方案的全部預期成本和全部預期收益，通過分析比較各自個方案的凈社會效益，選擇出最優的政府投資項目方案。

（二）積極探索建立共享項目運行管護長效機制，保證政府與高校共享項目工程長久發揮效益

如何實現政府性資金與職能部門資產、資本和資源的統籌和融合，使公共產品的產出最大化，必須建立共享項目運行管護長效機制。要鼓勵通過多形式、多渠道籌集共享項目建設和管護資金，建立多元化投入機制。一要明確籌資渠道。在項目建設的前期，將出資比例進行明確，同時管護費用列入項目預算計劃，充分運用市場機制，按照“誰受益、誰管護”的原則落實相應資金。二要嚴格驗收程序。共享項目工程的實施或完工，在驗收環節上要嚴格履行和程序規范，不能在某個環節中或有關人員中因關系而“放行通過”。三要規范移交手續。共享項目工程的前期、實施或完工，各種手續的出具、移交要規范，即手續齊全，不能隱瞞或者遺漏。

（三）通過建立共享共用平臺、創新管理體制等一系列措施，促進系統內部各單位的資源整合，提高存量資產利用率

一要充分利用推進“金財工程”的契機，積極推動事業單位國有資產管理信息化，努力實現財政部門與主管部門、資產占有單位對國有資產的動態監管，從而使資產管理部門和使用部門能及時、有效、全面地獲取資產的相關信息。二要充分挖掘資源，創新營運理念，實現多方共贏。在促進部門、系統內部的資源共享共用的同時，深入挖掘現有存量資產的價值，特別是要注重高校與政府各職能部門之間的資源整合，因地制宜采取多種手段，充分發揮資產的自身優勢，從而有效地盤活了大量閑置資產，提高資產的利用率。

（四）開展高校與地方資源共享項目績效評價，確保財政管理有效實現

績效是效率和效能的總和。其中效率是對投入與產出比率的測量，而效能則是將實際成果與原定的預期成果之間的比較。開展高校與地方資源共享項目績效評價是促進提高資產回報水平的重要環節。其評價指標主要包括：項目實施的戰略性評價；資源配置的合理性評價；項目成本效益評價；項目建成的社會影響及貢獻等四個方面的指標。

一是項目實施的戰略管理評價主要包括：資源共享規劃是否具有科學性，市民對資源共享規劃的認知度，實施規劃的保障措施、執行力實施效果等方面的情況。

二是資源配置的合理性評價主要包括：政府財政投入支持的項目是否屬于國家公共產品的性質，是否符合國家的發展政策和優先發展的重點，項目的產出是否與當前地方與高校發展需求相符，有無違犯國家規定的現象。

三是項目成本效益評價主要包括：共享項目責任單位是否按照計劃時間開工，項目實際與預期的實施周期相符程度怎樣；是否按照計劃的資金預算實施，有無超預算的現象；項目是否按照規定進行使用、保養和維護，利用的情況如何，有無重大決策失誤；項目是否實現了所有的預期產出，項目完工后是否達到了預期的經濟收益等方面的措施和成效。

四是社會影響和貢獻評價主要反映政府在實施高校與地方資源共享項目所采取的各項管理措施和管理成效。主要包括：政府實施高校與地方資源共享后對高校服務地方經濟發展的影響和帶動力如何，社會公眾的認可度怎樣，是否持續發揮作用，是否具有借鑒和指導意義；共享項目中在資源節約、環境保護以及和諧社會建設等方面的貢獻程度和社會責任的履行情況。

四、結束語

高校與地方政府資源共享在實踐上是可行的，在制度上有可以有借鑒的先例的。高校與地方政府資源共享的推行將有利于實現高校國有資產的層次化和集中化管理，簡化國有資產共建共享管理工作流程，有效提高國有資產管理效率，同時大大降低管理成本，減少財政開支；有利于有效降低或消除高校國有資產管理共建共享過程中的非客觀因素影響，保證國有資產管理共建共享的流程化、科學化、規范化；有利于加強國有資產共建共享的管理和監控，及時發現閑置或浪費國有資產，促進國有資產共建共享的重組或調配，優化國有資產共建共享配置和分布，保證國有資產共建共享的保值增值。

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