新疆棉花目標價格改革試點政策研究

唐敏李向天

新疆棉花目標價格改革試點政策研究

唐敏李向天

棉花目標價格政策的實施，使棉農基本收益得到保障、棉花市場機制得以形成、棉花質量得以改善、棉花生產布局結構得以調整、紡織企業競爭力得以提高。

2014年9月，國家實行棉花目標價格補貼政策，在新疆地區進行試點。在棉花目標價格補貼政策實施之前，中國實行的是棉花臨時收儲制度，臨時收儲政策旨在保障棉農的棉花有出路，以保證棉農的基本收益。在實施臨時收儲政策后，中國棉花的價格不再由市場供求決定，而是直接由國家規定的收儲價來決定。由于棉農生產的棉花基本上都由國家棉花儲備庫收購，因此，臨時收儲政策穩定了棉花市場價格，在保障棉農收益的同時，棉花銷售的市場風險大大降低，棉花加工企業也能得到穩定的收益。

近年來，新疆地區的植棉面積不斷增加，棉花產量在全國棉產量中所占的比重也越來越高。2015年新疆農作物播種面積9189.09萬畝，其中棉花3409.67萬畝，棉花是新疆主要農作物之一。棉花產業的快速發展也拉動了新疆農村經濟的發展，全疆從事棉花生產人口達700多萬，農戶現金收入的35%來自棉花，部分棉區棉農收入的60%—70%來自棉花。

按照市場決定價格、保障植棉者基本收益、統籌兼顧和保持政策平穩過渡原則，2014年國家發改委、財政部正式下發執行的《新疆棉花目標價格改革試點工作實施方案》，標志棉花目標價格改革正式啟動。2015年9月24日，經國家批準，新疆下發了《關于印發新疆維吾爾自治區棉花目標價格改革試點工作實施方案的通知》。與2014年相比，新的棉花目標價格工作實施方案變更了補貼資金分配和補貼方式，強化了棉加工企業的資格認定和退出機制，更新了其他政策支持的監督檢查等方面。

取得的成效

棉農基本收益得到保障。按照《新疆棉花目標價格改革試點補貼資金使用管理暫行辦法》，當棉花的市場價格低于目標價格時，由中央財政對新疆棉花種植者進行資金補貼，補貼資金實行“一次預撥、一次清算”，明確了補貼標準與依據。棉花目標價格政策的實施，國家由之前的“暗補”變為與市場聯系更緊密的“明補”，讓棉花生產者得到中央財政的補貼，與臨時收儲政策相比，這減少了中間環節，提高了補貼效率，提升了棉農應對市場變化的能力。

調查數據顯示，2015年新疆棉花平均畝產量108.21公斤，與上年相比下降14.13公斤，降幅11.55%；棉花畝均成本2119.55元，與上年相比增加8.33元，增幅0.39%；平均每公斤皮棉出售價格為11.18元，與上年相比下降1.55元，降幅12.18%；每畝棉花產值1468.92元，與上年相比減少382.26元，降幅20.65%；每畝棉花凈利潤較上年相比減少357.73元，降幅150.39%。因此，新疆棉花生產成本高，收益少，沒有目標價格補貼收入，棉農生產難以為繼。

棉花市場機制已經形成。棉花目標價格補貼試點改革的目的就是，在保障農民基本利益的前提下，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，棉價由市場供求雙方共同決定。臨時收儲階段，棉加工企業的棉花可以直接賣給國家，由國家承擔市場風險，這不僅導致國內外棉花差價增大，紡織企業買不起國產棉花，而且導致棉加工企業與紡織企業脫節，不利于流通企業的市場接軌能力。實施目標價格改革后，國內棉花價格指數與國際棉花指數差價已從2014年的4744元/噸縮小至2016年的2349元/噸，國家棉花價格B指數由2014年度17040元/噸回歸到2016年度12240元/噸的市場水平，大幅度降低國內紡織企業用棉成本，棉花市場價格形成機制已經顯現。

棉花質量得以改善。國家實行臨時收儲政策期間，采取敞開收購，導致棉農只重視產量不重視品質，國儲棉雜質高，長度短。實行目標價格改革后，棉農依據籽棉交售量和棉花種植面積得到補貼，如果棉農種的棉花質量好、衣分高，則棉花賣出的價格高于市場平均價，棉農賣棉花加上補貼的收入就會多一些。同時，目標價格改革中，實行“一線一證”，即一條棉花加工生產線須具有一個《棉花加工資格認定證書》，這強化了棉加工企業加工資格認定，同時，棉加工企業需要自己尋找產業鏈下游企業并承擔市場價格波動以及棉花銷售的風險，因此棉加工企業不僅增強了自主決策能力，質量意識也明顯增強。因此，目標價格改革后，棉農、棉加工銷售企業開始注重棉花的質量，從長期來看，這會促進棉花質量改善。

棉花生產布局結構調整效果顯現。據國家棉花市場監測系統2016年3月中旬全國范圍棉花種植意向調查顯示，2016年全國植棉意向面積4462.7萬畝，同比減少656.1萬畝，降幅12.8%。其中，黃河流域植棉意向面積為865.8萬畝，同比下降21.8%；長江中下游棉區植棉意向面積654.0萬畝，同比下降17.7%；西北內陸地區植棉意向面積同比下降8.3%，其中新疆下降8.0%。三大主產棉區在政策實施前后的植棉面積變化如下圖所示。

三大產棉區政策前后植棉面積變化

在目標價格補貼政策實施后，市場競爭加劇，競爭力較弱的植棉區將被淘汰，棉花的生產布局結構得到優化。國家棉花市場監測系統檢測到2016年6月全國范圍棉花實播面積數據，全國棉花種植面積有進一步下降的趨勢，尤其是黃河流域和長江流域。而相對來說，新疆棉花的種植面積則趨于穩定。數據充分表明，棉花價格回歸市場，形成的市場機制正在逐步淘汰沒有競爭力的棉花種植區，棉花種植逐步向優勢棉區新疆靠攏，棉花生產布局結構在不斷優化。

紡織企業競爭力提高。新棉上市后，市場競爭使內外棉價接軌，國產棉價格下降，目前（2016年）維持在12300元/噸左右，降幅約4700元/噸，大幅降低了中國紡織企業的用棉成本，購買新疆棉花的意愿增強（目前新疆棉花銷售已超過60%）。目標價格政策實施后，棉花價格回歸市場，國內外棉花價格倒掛的現象逐步減弱，目前國內外棉價基本上能維持同步，這樣使得紡織企業的競爭力加強，呈現穩步向上的勢頭，企業運行質量總體平穩，效益穩定增長。棉花目標價格改革政策吸引眾多紡織服裝企業落戶新疆，創造了大量的就業機會。2015年新疆紡織服裝產業固定資產投資達317.9億元，較2014年增長231%，2016年上半年，全區紡織類工業完成投資又較上年同期增加38億元。

存在的主要問題

棉花目標價格改革試點工作是一項新政策，在實施過程中沒有現成的模式和方案可循，因此不可避免地會存在一些問題。

一是政策實施細則復雜，操作難度較大。新疆目標價格補貼工作環節多，包括：棉花種植面積核實、種植證明發放、測產、實際產量統計、基礎數據錄入、棉花公檢、資金發放等諸多環節。據統計，完成補貼兌付工作至少需要14個環節，耗時達7個月，給縣、鄉、村基層工作人員增大了核實面積和產量，工作難度大。其中，對新疆棉花實行入庫公檢，既可以確定新疆棉花產量、掌握新疆棉花質量，也可以檢驗收購棉花的加工企業是否如實開具籽棉收購票據，防止“轉圈棉”套取補貼資金，還可以保障棉花補貼順利發放到棉農手中。但據企業反映，入庫公檢也給企業帶來不便，包括增加流通環節、提高銷售成本；申請預約入庫周期長，增加經營時間風險；不利按質量組批，難以滿足客戶需求；重量檢驗與品質檢驗結果無法及時合并，影響棉花銷售造成。

二是數據統計差距大，補貼資金被攤薄。按照政策設定，目標價格補貼總額依據產量核定，按照生產者種植面積與產量分別補貼。按照國家統計局統計，2015年新疆植棉面積為2856萬畝，而自治區核定的數據為2488萬畝，相差368萬畝。由于新疆自治區核定的數據與國家統計部門測定的數據差距較大，導致新疆部分面積、產量沒有納入補貼范圍，致使發放到棉農手中的補貼金額被攤薄，基本農戶實際收入低于政策標準。

三是缺乏相應的配套政策。棉花目標價格補貼只是在棉花市場化的趨勢下對棉農基本收益的保障，并不是增加棉農收入重要的途徑。由于社會各方對棉花目標價格補貼政策期望過大，以至于很多矛盾都被誤以為是政策導致，在政策執行的過程中存在很大的壓力。因此，對于棉花目標價格補貼，需要配套相應的政策。2015年7月，新疆地區持續近一個月的高溫日照，造成棉花頂桃脫落，產量下降，全疆棉花平均收購價格約為5.4元/公斤，較上年下降15%左右，所以要推廣農業保險政策，以降低因災歉收的風險。銀行等金融機構在設計農業貸款時，需要考慮到棉農售棉的時間和拿到補貼的時間，再根據實際情況進行調整。地方政府應拿出一定的配套資金，幫助棉花專業合作社發展，通過棉花種植技術的改進和合作社規?；洜I，讓棉農實現增收。

四是儀器化公檢有待完善。棉花目標價格改革工作需要棉花儀器化公檢，但在棉花儀器化公證檢驗工作過程中存在某些問題。對于棉花加工企業，有在線測回潮、條碼打印劃道、夾包機夾損、條碼涂墨無法錄入、缺號、漏號、棉花混等混級收購、加工及轉圈棉等現象需要改善。而棉花監管倉庫存在樣品回潮、條碼缺失、取樣、樣品管理、樣品交接，樣品重量上不足等一些問題。所以，纖檢機構需認真履行棉花質量監管職能，棉花加工企業要嚴格按國家標準執行，同時還要加強對棉花監管倉庫的管理。

五是新疆棉花物流體系急需改進。目標價格改革前，新疆棉花每年80%以上都要運到內地，鐵路部門能夠與中國儲備棉管理總公司對接，可以有計劃安排運力；目標價格改革后，棉花加工企業在市場上不定向售棉，鐵路運力組織困難。因此，新疆棉花物流體系組織化程度低，要采取對應的措施提高新疆棉花的運輸與銷售能力。一方面要保證充足的運力，加快鐵路及相應的基礎設施建設，提高新疆棉花對外運輸的組織化程度；另一方面要推動建設新疆棉花供需信息平臺，這樣棉花供需雙方都可以在此平臺進行信息發布，可避免棉花需求企業盲目采購和集中外運，減少棉花需求企業的無序競爭，以改善新疆棉花物流體系。

六是目標價格水平偏高。目前認為棉花目標價格政策偏高，由2014年的19800元/噸已降至2016年的18600元/噸，這種下調只是說明了目標價格的一個傾向，并沒有從根本上解決價格過高的問題。這也給政府財政帶來了一定的壓力，政府支出超出預期，而且面臨“黃箱政策”壓力。但目前價格過高的原因主要是由于棉花的種植成本過高，如果目標價格再下跌，棉農的收益將無法保證。因此，解決這一問題必須從源頭出發，降低棉花的種植成本。

棉花目標價格政策完善思路

完善政策的制定方式，確定合理的目標價格

制定棉花目標價格補貼政策的主要目的是為國家完善農產品價格形成機制摸索經驗，保持新疆棉花種植面積和總產量基本穩定，保障國家棉花安全，促進新疆棉花產業發展。目標價格政策不僅應該能夠應對國際貿易問題，而且也要應該促進棉花產業進步。與目前的市場價格相比，每噸18600元的目標價格依然偏高。國家應充分考慮市場的發展規律、棉花的種植生產規律、如何保障棉農的收益、如何提高中國棉花的競爭力等多方面因素，確定更加合理的目標價格。棉花目標價格政策的制定，與棉花生產者、棉加工銷售企業、棉紡織企業關系密切，直接影響到棉花全產業鏈。因此，中央和地方各級政府渉棉部門需要加強溝通，并積極與研究棉花產業政策的專家會商討論，以提高決策的科學性。

按產量補貼，與質量掛鉤

改進補貼實施方式，按產量補貼（按籽棉交售量補），政策環節少，易于簡化操作程序，棉農售棉方便。與質量掛鉤是因為雖然目標價格補貼政策的實施，讓棉花行業回歸市場機制，企業開始重視棉花質量，質量意識有所增強，對棉花品質的提升產生了一定的有利影響，但補貼政策只與面積和產量掛鉤，沒有與質量掛鉤，農民只重視產量忽視了質量，加工企業則混等混級堆放等。補貼收益與棉花質量掛鉤，可形成綜合補貼與專項補貼相結合的政策體系，推進棉花產業發展。同時，補貼資金可以在年底前進行一次性撥付，這樣可以減少補貼工作環節，減輕工作人員的負擔，還能提高資金發放的準確性。

完善棉花在庫公檢制度，提高流通效率

“入庫公檢”不但延遲皮棉的上市時間，而且還會增加每噸約250元的成本，棉加工和紡織企業會通過壓低籽棉價格，把這個附加成本轉移給棉農，增加國家財政補貼壓力。棉花加工、銷售、紡織企業是市場的主體，在準確核實新疆棉花產量與質量的前提下，積極探索高效率的棉花公檢、入庫方式與監管流程，如優化布局、增加監管庫、完善預約出入庫流程、規范條例碼管理制度，合并重量質量證書等，來提高皮棉流通效率。

完善配套政策體系，建立棉花價格保險制度

棉花目標價格補貼屬于WTO《農業協議》所限制的“黃箱政策”，受總補貼規模的約束，該政策的農業補貼總量不能超過當年農業產值的8.5%，因此中國的棉花目標價格補貼額度有限。國家應增加生產基礎設施的投入建設、科技研發、農業保險等“綠箱”補貼政策。比如，可以推廣機械采棉技術，增加對棉花良種研發的資金支持，提高新疆棉花生產現代化水平；考慮實際生產情況，完善農業保險的制定方式，降低棉花種植風險；完善棉花期貨市場，利用期貨價格發現功能，降低棉花價格風險；提高違法成本，加強執法力度，協調好各項措施，促進政策的目標實現。

探索建立長效合理的收儲機制

中國的棉花生產、流通和紡織工業目前正在進入艱難的轉型時期。如何在新的發展形勢下，保護棉農利益，增加有效供給，維護中國棉花產業健康、可持續發展顯得十分重要。2016年4月15日，國家發展改革委、財政部決定從2016年起逐步有序消化國家儲備棉庫存，將儲備規模調整至合理水平。由于2016年國家限制棉花進口，拋儲時間延遲，全面公檢速度慢，導致國內棉價上漲。棉花不斷漲價，但價格沒有傳遞至產業鏈下游，棉紡織企業無法消化高昂的原料成本，生產經營狀況嚴峻。同時，此次輪出儲備棉致使國內外棉價差擴大，這些都與儲備棉消化總體思路以及棉花目標價格改革目的相違背。所以，要完善棉花收儲機制，穩定市場預期，改進公檢流程，棉花輪出要保持常態化，讓棉花儲備政策與目標價格政策相輔相成，共同促進中國棉花產業發展。

提升棉花產業綜合發展

提高中國棉花的競爭力，不僅需要增加基礎設施建設投入，而且要提高對科技研發的資金支持，還要鼓勵印染、加工等棉紡織產業鏈下游企業在新疆集聚發展，共享從原料生產到紡織成品銷售的產業利潤，降低流通成本。要統籌新疆與內地棉花產業的發展，研究如何建立一個生產、加工、銷售為一體的棉紡產業，優化棉花產業結構，淘汰棉花加工落后產能，按照差異化原則支持新疆棉紡業發展，以防止新疆與內地過度競爭。發展機采棉、推進棉花生產經營方式轉變和完善棉花產銷數據信息系統，這些對充分發揮目標價格政策的市場化倒逼效應、提升新疆棉花產業競爭力具有重要的現實意義。

做好政策宣傳工作

新疆棉花實行目標價格改革，從設定目標價格水平，到出臺新疆棉花目標價格細則，再到明確內地補貼標準，政策制定的每個環節都相當復雜。而新棉上市后，國產棉花市場價格一路下滑，與國際市場棉花價格差距不斷縮小，直接售棉收入減少，棉農對補貼期望過高。因此，要做好政策宣傳工作，要對補貼資金發放的依據、辦法和程序等相關政策對棉農做出合理的解釋，讓棉民了解并且理解補貼政策，同時做好各種應急預案，防止因政策理解問題而出現不穩定因素。

（唐敏系安徽財經大學中國合作社研究院副院長、教授；李向天系安徽財經大學產業經濟學碩士研究生）