提升新城公共服務(wù)能力的思考

劉作麗

北京市“十三五”規(guī)劃建議提出，“推動(dòng)城市發(fā)展建設(shè)重心向‘多點(diǎn)一城轉(zhuǎn)移，形成城市功能由中心城和新城共同支撐的格局”；市“十三五”規(guī)劃綱要提出，“把新城作為城市發(fā)展的重點(diǎn)”。新城作為優(yōu)化北京市域空間的重要節(jié)點(diǎn)，受到越來(lái)越多的關(guān)注，并在疏解非首都功能中開始發(fā)揮作用。2015年新城地區(qū)887.7萬(wàn)人，占全市的40.9%，比2014年提高0.6%，常住人口分布呈現(xiàn)向新城地區(qū)特別是城市發(fā)展新區(qū)聚集的趨勢(shì)。但公共服務(wù)能力不足是新城發(fā)展中應(yīng)當(dāng)關(guān)注的一個(gè)問題。

新城公共服務(wù)設(shè)施

水平偏低

新城大多是在衛(wèi)星城基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，經(jīng)歷了從工業(yè)生產(chǎn)單一功能向生產(chǎn)、生活綜合功能的演化過程，先天不足導(dǎo)致公共服務(wù)設(shè)施普遍較為缺乏，與中心城區(qū)有較大落差，在很大程度上影響了新城的吸引力，“反磁力”作用未體現(xiàn)。雖然大部分新城規(guī)劃中都表明該項(xiàng)內(nèi)容很重要，但教育等公共服務(wù)在公共財(cái)政預(yù)算支出中的比例要明顯低于中心城，致使新城公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)水平始終較低，最初規(guī)劃的公共服務(wù)設(shè)施難以實(shí)現(xiàn)。即使為確保街區(qū)級(jí)、社區(qū)級(jí)居住公共服務(wù)設(shè)施與住宅建設(shè)同步實(shí)施，《北京市居住公共服務(wù)設(shè)施配置指標(biāo)實(shí)施意見》做出了明確規(guī)定，“社區(qū)綜合管理服務(wù)類、教育類、醫(yī)療衛(wèi)生類公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)在住宅總規(guī)模完成50%前，其他公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)在住宅總規(guī)模完成80%前完成建設(shè)，并同步驗(yàn)收、同步交付使用”，但由于城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等環(huán)節(jié)的協(xié)同程度不高，末端環(huán)節(jié)（管理）缺乏針對(duì)前端環(huán)節(jié)（規(guī)劃、建設(shè)）的參與機(jī)制，規(guī)劃漏項(xiàng)及不合理、開發(fā)甩項(xiàng)及建設(shè)質(zhì)量不高等問題普遍存在。

公共服務(wù)設(shè)施的結(jié)構(gòu)不合理，也是導(dǎo)致新城公共服務(wù)設(shè)施不能配套完善的重要原因。北京新城均面臨城市人口迅速聚集和增加、社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生急劇轉(zhuǎn)變的發(fā)展階段，需要對(duì)社會(huì)群體的需求分異及其空間分布進(jìn)行更為深入的研究和合理預(yù)測(cè)，針對(duì)不同群體需求差異化配置公共設(shè)施，實(shí)現(xiàn)多元分異供給。現(xiàn)今新建采用的是2015年頒布的《北京市居住公共服務(wù)設(shè)施配置指標(biāo)》，“集約用地、規(guī)模合理、均等布局”是其堅(jiān)持的基本原則，這種“保基本、兜底線”傳統(tǒng)的公共設(shè)施配置方式在一定程度上導(dǎo)致公共服務(wù)供給難以滿足當(dāng)?shù)毓ぷ鳌⒕幼∪巳旱男枨螅行Ч卜?wù)供給不足。

公共服務(wù)設(shè)施需要多樣化、

層次分明

倫敦、東京、新加坡等很多國(guó)際大都市新城建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)表明，公共服務(wù)設(shè)施水平在某種意義上決定了新城能吸引到什么樣的人群。多樣化和層次分明的公共服務(wù)設(shè)施容易吸引多元化的人群，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)平衡。例如倫敦新城，在設(shè)施配套上提倡要有各種水平的生活服務(wù)、文體、教育、醫(yī)療、游憩等設(shè)施，供不同收入水平和不同年齡階段人群自由選擇，避免成為單一階層的集居之地，從而促進(jìn)社會(huì)平衡。在Milton Keynes新城中，既有面向年輕人的露天音樂廳、影劇院、購(gòu)物中心等，也有面向老年人的博物館、藝術(shù)中心等，還有各類教育機(jī)構(gòu)，多所初高中和小學(xué)等，也有醫(yī)院、購(gòu)物中心、教堂、公園綠地等，豐富多樣的公共服務(wù)設(shè)施帶動(dòng)了新城人口的增長(zhǎng)和多元化。

重視大型公共服務(wù)設(shè)施的

帶動(dòng)作用

國(guó)際化大都市新城發(fā)展的實(shí)踐表明，公共服務(wù)不單是服務(wù)居民、吸引人口的重要條件之一，也是帶動(dòng)新城集聚能力提升、改善新城面貌、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、帶動(dòng)地產(chǎn)升值等的重要手段之一。通過大型公共服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)，新城能夠得到較好的發(fā)展，從而從多方面提升其對(duì)人口、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)等的吸引力。巴黎無(wú)論是傳統(tǒng)城市化地區(qū)（如巴黎）還是新城市化地區(qū)（如新城），建設(shè)資金的使用往往集中在大型公共建設(shè)項(xiàng)目上，如建設(shè)高等院校、科研機(jī)構(gòu)、商業(yè)服務(wù)、文化娛樂等設(shè)施，通過大型公共設(shè)施的集聚形成具有功能多樣性和綜合性的城市中心，改善當(dāng)?shù)氐某鞘忻婷埠臀镔|(zhì)環(huán)境，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，帶動(dòng)地產(chǎn)升值，繼而通過市場(chǎng)運(yùn)作，吸引相關(guān)產(chǎn)業(yè)和職能在此集聚。例如巴黎馬恩拉瓦來(lái)新城中的迪斯卡特科學(xué)城是1983年巴黎區(qū)域開發(fā)的重點(diǎn)，通過在該科學(xué)城內(nèi)建設(shè)一系列的高校和科研機(jī)構(gòu)，提升了新城的人口吸引能力，帶動(dòng)了新城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

立足需求提升新城

公共服務(wù)能力

社會(huì)的多元化是社會(huì)穩(wěn)定、和諧的基本前提，也是新城健康運(yùn)作的基本保障。新城公共服務(wù)配套的首要任務(wù)是明確“新城為誰(shuí)服務(wù)”，明確它們所承載的社會(huì)群體構(gòu)成及其不同的需求，進(jìn)而以人口密度、年齡構(gòu)成、社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位等社會(huì)特征作為配套標(biāo)準(zhǔn)的修正參數(shù)，共同構(gòu)成體現(xiàn)差異化的設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)。以就業(yè)為主的新城，就業(yè)人口中年輕人居多，學(xué)歷及收入水平較高，購(gòu)買力較強(qiáng)，對(duì)高檔服務(wù)業(yè)和休閑娛樂有較高的要求，因此，未來(lái)，大力提升休閑娛樂康體設(shè)施、不斷提升公共服務(wù)精細(xì)化水平，是提高本地居住的吸引力，留住本地就業(yè)人口的關(guān)鍵。新城內(nèi)部不同組團(tuán)之間，也需要考慮到需求的差異，有些比較成熟的組團(tuán)老年人口多，老齡化趨勢(shì)相對(duì)更加明顯，在公共設(shè)施布局中，就應(yīng)適當(dāng)增加養(yǎng)老、福利設(shè)施，同時(shí)注重傳統(tǒng)社區(qū)的設(shè)施更新；而有些新發(fā)展起來(lái)的組團(tuán)人口增長(zhǎng)迅速，則應(yīng)加強(qiáng)幼托機(jī)構(gòu)、中小學(xué)、婦幼保健等設(shè)施建設(shè)。

完善新城公共服務(wù)過程中，要結(jié)合部分教育醫(yī)療服務(wù)資源調(diào)整優(yōu)化的契機(jī)，發(fā)揮大型公共服務(wù)設(shè)施的帶動(dòng)作用，促進(jìn)周邊區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的整體提升。要通過公共政策創(chuàng)新引導(dǎo)本市新城功能完善，堅(jiān)持共享發(fā)展理念，堅(jiān)守底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期，優(yōu)化公共服務(wù)資源布局，增強(qiáng)新城公共服務(wù)有效供給能力，讓生活在新城的市民有更多的獲得感，生活更加幸福。

（作者單位：北京市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究所規(guī)劃研究部）