用PPP激活民間投資

趙方忠++王漪++何佳艷

在當前財稅改革持續推進的背景下，政府與社會資本合作的PPP模式被認為是激發民間投資的重要模式。面對民間資本投資十年來首次增速下滑的困境，探索中的PPP模式還需要進一步倒逼政府部門改革財稅制度，在形式上和實質上使項目中的政府付款責任得到預算管理制度的保障。在制度改革提振民資信心的同時，如何重新定位政府、國資和民資在PPP項目中的位置，找準民資切入點和路徑，也考驗著各方的商業智慧。

為民間投資點一把火

民間資本投資下滑不容忽視。北京市統計局發布的數據顯示，從今年3月開始，民間投資增速放緩，并開始低于全市投資增速，且迅速拉開差距。數據顯示，今年1-7月全市完成全社會固定資產投資4071.4億元，比上年同期增長6%。其中民間投資完成1309.6億元，比上年同期下降9.7%，與全國其他省市相比，降幅位居前列。當然，全國的數據也不容樂觀。

北京民間投資增速下滑的趨勢，與前幾年形成鮮明對比。近幾年，伴隨北京市不斷加大改革創新力度，充分調動社會資本積極性，民間投資的規模也在不斷擴大，質量效益顯著提升，成為拉動北京市投資增長的主要力量。2012年至2015年，北京市民間投資從2087.1億元增長到3296.2億元，增長了近六成，占全市投資比重也從32.3%提高到了41.2%，提高了近9個百分點。其中2013年到2015年，民間投資的增速高于全市投資增速，去年民間投資增長速度則比全市投資增速高出了20多個百分點。

北京民間投資比重和增速出現明顯下降態勢的原因，除了經濟下行壓力下民間投資意愿不強、“融資難、融資貴”等全國普遍性問題外，還存在一些特殊因素。

首先是由于北京城市功能定位的調整，使得房地產業、工業領域等民間投資減少。自《北京市新增產業的禁止和限制目（2015年版）》實施以來，全市受到禁限的行業比例達到了55%，城六區的受限比例甚至高達79%。制造業、建筑業、批發和零售業等新設市場主體數量同比下降64%、25%和24%。這也直接導致今年上半年19個行業中有16個行業民間投資下降。

其中的房地產行業一直是支撐民間投資增長的主力，但在城市土地供應量不斷減少的情況下，必然受到影響。但由于長期以來該行業投資占比過大，導致全市民間投資的結構和方向比較單一，一旦行業投資疲軟，便會帶動全市投資下滑。

作為一座擁有2000多萬人口的特大城市，北京的資源環境矛盾已成為制約可持續發展的主要問題，由于城市規模過大造成的規模效益遞減，導致生產綜合成本過高、勞動成本上升明顯快于技術進步、生產效率提升、產品附加值增加等都加重了民營企業的負擔，也成為了制約民間投資的原因之一。同時，對于多數民營企業來說，在資金規模、人才儲備等方面的優勢也并不明顯，抬高了部分領域民間投資的準入門檻。此外，隨著50個重點村建設任務全面完成，部分區域集體企業投資也呈下降趨勢。諸多因素疊加在一起，影響了北京民間資本的活躍度。

為了扭轉民間投資連續下降的態勢，今年7月北京市發布《關于推進供給側結構性改革進一步做好民間投資工作的措施》（簡稱《措施》），重點從放寬市場準入、拓展投資領域、深化審批改革、加強金融服務、加大政策扶持等5個方面、27條具體措施制定出促進民間投資的工作方案，為溫度正在下降的民間投資點燃了一把火。

“北京目前正在著力構建‘高精尖經濟結構，提高生活性服務業品質，構建國際一流的和諧宜居之都，這都為民間投資提供了廣闊的發展空間。” 市委常委、常務副市長李士祥在推進供給側結構性改革，促進本市民間投資健康發展工作會上曾表示，要主動服務適合首都功能定位、多重所有制并存的企業發展需求，簡化審批事項，加強融資服務，引導民間資本參與經濟社會發展。

“在吸引民間投資上，北京擁有巨大空間。”不少專家學者表示，僅從民間資本創業創新的活力來看，北京立足全國科技創新中心的戰略定位，不斷推出“眾創、眾包、眾扶、眾籌”等孵化模式，打造眾創空間、創新工場等多種形態的創業創新載體，其中85.7%為民營機構，具備很強的投資潛能。

而此次拓展的投資領域，既包含傳統的科技創新創業、生活性服務業、生態環境建設、交通基礎設施等，還鼓勵民間資本參與國家重大工程建設，包括“圍繞北京城市副中心、2022年冬奧會、2019年北京世園會、北京新機場等重點領域和重大項目，加強主體工程、商業服務設施、基礎設施、公共服務設施以及延伸產業項目的遴選包裝，建立合理的投資回報機制，分批推出吸引民間投資的項目清單?！?/p>

由此不難看出，在宏觀經濟下行、新舊動能轉換銜接的這一階段，北京市希望在調整發展格局、優化經濟結構、疏解非首都功能的同時，引領民間投資走出一條減量提質的新路。

“目前，民間資本已成為投資市場中‘挑大梁的角色，政府力所不能及的領域，均需依靠民資支撐?！敝袊鴩H經濟交流中心經濟研究部部長徐洪才表示，對民間資本最有利的支持，就是將PPP模式真正貫徹落地，既有利于轉換政府職能，又能促進投資主體的多元化。

在《措施》中，“加大政策扶持”中的重要一條便是“加大政府和社會資本合作（PPP）力度”，包括規范統一政府和社會資本合作（PPP）項目審批程序；建立投資、價格、補貼協同機制，對價格未調整到位的，經營性項目補貼由財政部門承擔，轉化為政府購買服務；非經營性項目還本付息根據項目發起約定由發展改革部門或財政部門承擔，運營成本由財政部門全額承擔等內容。

據了解，目前北京市納入財政部PPP管理系統項目已達89個，總投資額2487.36億元。市財政局相關負責人介紹，2016年安排預算支出274.03億元，并采取財政補助、融資擔保、特許經營、PPP以獎代補等措施的同時，減免企業稅費，通過一加一減的資金供給，降低民間投資成本，吸引社會資本進入政府民生項目或新興產業。

但有專家也提到，吸引民資并非降低準入門檻那么簡單，能否在公平透明的競爭秩序中獲得平等的競爭地位，以及在可預見的投資損益和風險管控等方面獲得相應保證，對于鼓勵和引導民資進入健康發展軌道同樣重要。

厘清本質 提升PPP信任度

在當前財稅改革持續推進的背景下，政府與社會資本合作的PPP模式被認為是激發民間投資的重要模式。今年國家發展改革委從七個方面穩定民間投資，其中一個方面就是推廣PPP模式。

然而全國PPP綜合信息平臺項目庫季報第3期顯示，目前，105個落地示范項目中，82個已錄入簽約社會資本信息，包括54個單家社會資本參與項目和28個聯合體（多家社會資本聯合參與）項目，簽約社會資本共119家，其中民企43家、混合所有制8家、外企3家、國企（國有獨資和控股企業，含海外上市國企）65家，民企占比36%，前三類非國企合計占比45%。

僅從示范項目及錄入的簽約社會資本信息，可以看到民企參與PPP，在項目數量上占比36%，在項目投資總額上占比12%。這當然不是民間資本參與PPP項目的精確估計，但足以映出PPP項目中，“國資熱、民資冷”的現實。

為何政府大力提倡，在國外行之有效的PPP模式，卻普遍遭遇民間資本的觀望和猶豫？

清華大學建設管理系王守清教授稱，90%的企業家、70%的民企最大的顧慮是政府不講信用。這是在中央和地方政府力推的背景下，PPP簽約率卻很低的主要原因。在以往實施的PPP失敗案例中，也有很多是由于政府過于強勢，缺乏契約精神，單方面違約而導致社會資本利益受損。

要避免上述“悲劇”的發生，就需要認識到PPP問題的本質不在于表面上的模式設計，不在于地方政府財政預算的硬約束，甚至不在于物有所值評價體系（Value For Money）的建立，而在于提升政府的管理能力和履約能力，包括對傳統管理財政預算體系進行改革，在形式上和實質上使項目中的政府付款責任得到預算管理制度的保障。

在我國，PPP以項目為基礎，可以改變政府的收入支出現金流，緩解當期支出壓力。按現在的政府會計準則，公共投資必須納入政府預算和資產負債表。PPP作為一種創新型政企合作模式，傳統的政府會計準則難以對其進行清晰準確的統計處理，導致PPP項目相關的債務可以從政府的表內剝離到表外，轉化為隱性債務。因此對于政府部門來說，PPP的核心功能就是政府資產負債表的改善，這也成為政府部門推動PPP的動力源。

但在政府履約責任方面，現存的制度及法律、政策體系卻遠遠不能給民間資本提供信心保障。

為將PPP項目中的政府支付義務納入我國現有公共財政管理制度進行管理，《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）第25條規定：“項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行”?！敦斦筷P于印發<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》（財金[2015]21號）（以下稱“21號文”）第5條規定：通過財政承受能力論證的項目，“各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排”；該文件第25條規定：“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%”；第28條規定：“‘通過論證且經同級人民政府審核同意實施的PPP項目，各級財政部門應當將其列入PPP項目目錄，并在編制中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排”。根據上述規定，PPP項目中，涉及政府支付義務的，應納入政府預算進行管理，這一方面是對PPP項目中的政府支付義務的約束和管理，同時也通常被社會資本和金融機構認為是PPP項目中對政府支付義務的主要保障。

據錦天城律師事務所合伙人律師劉飛介紹，在PPP項目實操過程中，社會資本和金融機構等參與主體通常認為只要當地人大或政府出具了關于將PPP項目中的政府支出義務列入預算的決議或決定便可視作滿足了該PPP項目的政府支出義務已列入當地政府預算管理的條件，但實事上根據PPP相關法律政策，將PPP項目中的政府支出義務合法納入政府預算還需滿足一系列的前提條件：

根據《財政部關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》（財金[2015]166號）（以下稱“166號文”）的規定，未納入綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過財政預算安排支出責任。166號文將PPP綜合信息平臺的項目庫分為儲備庫、執行庫與示范庫，“經省級財政部門審核滿足上報要求的，由省級財政部門提交，列為儲備項目；編制項目實施方案，通過物有所值評價、財政承受能力論證，并經本級政府審核同意的，列為執行項目；通過中央或省級財政部門評審并列為中央或省級示范的項目，列為示范項目”。也就是說，將PPP項目中的政府支出義務納入政府預算前需滿足三個前提條件：一是通過財政可承受能力評價且經同級人民政府審核同意實施；二是列入地方PPP項目目錄；三是納入PPP綜合信息平臺。

上述前提條件是財政部門為了實現規范化管理PPP項目及控制PPP項目總體支出責任而提出的，因此如上述前提條件未能滿足，即使當地人大或政府出具了關于將PPP項目中的政府支出義務列入預算的決議或決定，看似滿足了將PPP項目中的政府支出義務列入預算的形式要件，也依然存在決議或決定違反法定要求和程序無效或被撤銷的風險。

劉飛認為，最大的支付風險則是PPP項目期限與政府預算編制期限的不銜接。

我國預算實行每年預算，即以每個公歷年度為一個預算年度。此外，根據《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》（國發[2015]3號）的規定，國家級及省級應編制中期財政規劃（我們預算體系中尚無中長期財政規劃），即三年滾動財政規劃。其中，全國中期財政規劃由財政部牽頭編制報國務院批準后實施，各省、自治區、直轄市及計劃單列市財政部門編制地方中期財政規劃，經同級政府批準后報財政部備案。省級各部門、省級以下地方財政部門可以（并非必須）分別編制省級部門三年滾動財政規劃和當地中期財政規劃。年度預算編制必須在中期財政規劃框架下進行。

PPP項目周期通常為20-30年，而我國預算每年一編，或至多編制3年中期財政規劃，且由于未強制要求編制，省級以下地方政府可能不會編制此中期規劃。因此，對于已落地的PPP項目，獲批的是進入政府的年度預算或三年中期財政規劃，而對于該年度預算或該三年中期財政規劃之后，長達十幾到二十幾年的政府付費則無法得到保證。

當然，即便有了財稅制度等管理體制的保證，政府仍需在意識層面真正做到尊重民資，尊重市場，尊重契約，才能真正提振民間資本的投資信心。

找準激活民資的切入點

盡管民間資本對優質的PPP項目屢屢鎩羽，但采訪中多位投資人均向記者表示，“作為一種吸納民營資本和運營經驗的項目合作機制，在國家多個部委力推的政策鼓舞下，PPP確實為投資渠道狹窄的民間資本提供了不錯的投資選擇。

“中國的民間資本現在仍處于要利潤的發展階段，看重的是短期的投資收益，而發達國家成熟的民間資本已經轉入到要市場的發展階段，看重如何有利于企業的長期持續發展?！敝薪饏R中資本投資管理（北京）有限公司總裁于占匯認為，PPP可以看作是政府利用市場機制引導中國民間資本投資理念轉變的一個重要手段，在這種引導下，民間資本也對PPP表現出了極大的參與熱情，民間投資逐步趨于理性的過程就是在這種政府與市場兩端同時發力中實現的。

但在這一過程中，被快速催熟的PPP確實出現了一些值得關注的現象。“現在民間資本對PPP熱情高漲，但參與程度并不高，的確存在大家所說的門檻問題?！庇谡紖R指出，優質的PPP項目多以聯合體中標為主，而在聯合體的組成中，很少有真正的民間資本身影。

《財政部PPP項目合同指南（試行）》中規定，社會資本方是指與政府方簽署PPP項目合同的社會資本或項目公司。本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業（上市公司除外）不得作為社會資本方參與本級政府轄區內的PPP項目。

對PPP關注多年并參與了多個項目投標的于占匯告訴記者，“盡管財政部的文件有相應的規定，但不容回避的事實是，地方政府的融資平臺也是企業，既能夠更好地體現政府意志，又能在關鍵時刻將政府最關注的社會利益放在前面，因此在參與PPP方面有著天然的優勢，目前這些平臺大多處于脫離政府走向市場化的轉型過程中，雖然政策規定其不得作為社會資本方參與本級政府的PPP項目，可在現實操作中，多數的地方融資平臺均與其他國企為主的社會資本結成了聯合體?！?/p>

事實上，這種組合的出現并非個案，在各個省市中普遍存在。在于占匯看來，政策制定的初衷沒有問題，主要是擔心地方融資平臺的參與會導致裁判員和運動員兼于一身，并不是說這些多數由運動員轉變而來的裁判，不需要具備這方面的能力，之所以出現上述組合，是因為在具體的操作中，大家發現這些特殊的“裁判”反而具備較強的融資和建設能力。既然這種事實普遍存在，現在看也基本上被財政部等相關部門所默許，民間資本要想從中分得一杯羹，就必須基于這樣的事實找到參與PPP的切入點。

包括于占匯在內的多位受訪者向記者表示，以北京為例，首開、首創、京投等從本質上講都是北京在高速公路、垃圾處理、地鐵建設等方面的政府融資平臺，這些企業經過多年的發展，具備了良好的經營能力和融資能力，但由于“重投資、輕管理”的大環境影響、國企管理成本的普遍高企等等因素制約，其運營效率、成本控制等確實存在不如民資的方面。

在這樣的現實條件下，類似北京這樣的城市利用PPP項目激活民間資本，于占匯認為，著眼點不應該是引入前期建設的資本，而是應該盡可能地將民間資本的投入重心后移。

“北京多個公共領域的融資平臺，具有良好的現金流和征信評級，能夠以較低的成本開展建設融資，可能相比以PPP模式引入民資的資金成本還會低，政府可以超前規劃相應的建設項目，交給這些平臺進行融資建設，同時在項目的后期運營管理和價值挖掘等方面，確定收益和回報標準，并利用PPP機制引入民間資本進行合作?！庇谡紖R舉例說，比如養老領域，大家都說北京現在存在幾萬張床位的供給缺口，政府可以結合未來一段時間的市場需求，委托相應的融資平臺以較低的融資成本一次性全面建成，既然市場需求迫切，基礎設施的建成就相當于加快釋放了市場的需求，規模有了產業自然就會形成，民間資本自然也會算清經濟賬，那時選擇的民間資本一定是在市場充分競爭中涌現出的最優合作伙伴。

在于占匯看來，國內的山東、浙江等省PPP項目之所以開展的相對較好，就是因為當地政府基于一些公共領域超前建設的基礎之上引入民資在完善基礎的前提下進行運營合作。“盡管很多區域的PPP項目，仍在重復著資源換資金的老路，但像北京這樣的城市，應該考慮的是資源價值如何最大化?！?/p>

“比如，北京的一些國有平臺由于在某一領域的多年經營，積累了非常龐大的數據，而這些數據幾乎都是在躺著睡覺，但要是交到民營企業手里，在法律允許的范圍內，肯定會挖掘出巨大的經濟價值?！庇谡紖R說。