提升新城公共服務能力的思考

劉作麗

北京市“十三五”規劃建議提出，“推動城市發展建設重心向‘多點一城轉移，形成城市功能由中心城和新城共同支撐的格局”；市“十三五”規劃綱要提出，“把新城作為城市發展的重點”。新城作為優化北京市域空間的重要節點，受到越來越多的關注，并在疏解非首都功能中開始發揮作用。2015年新城地區887.7萬人，占全市的40.9%，比2014年提高0.6%，常住人口分布呈現向新城地區特別是城市發展新區聚集的趨勢。但公共服務能力不足是新城發展中應當關注的一個問題。

新城公共服務設施

水平偏低

新城大多是在衛星城基礎上發展起來的，經歷了從工業生產單一功能向生產、生活綜合功能的演化過程，先天不足導致公共服務設施普遍較為缺乏，與中心城區有較大落差，在很大程度上影響了新城的吸引力，“反磁力”作用未體現。雖然大部分新城規劃中都表明該項內容很重要，但教育等公共服務在公共財政預算支出中的比例要明顯低于中心城，致使新城公共服務設施建設水平始終較低，最初規劃的公共服務設施難以實現。即使為確保街區級、社區級居住公共服務設施與住宅建設同步實施，《北京市居住公共服務設施配置指標實施意見》做出了明確規定，“社區綜合管理服務類、教育類、醫療衛生類公共服務設施應在住宅總規模完成50%前，其他公共服務設施應在住宅總規模完成80%前完成建設，并同步驗收、同步交付使用”，但由于城市規劃、建設、管理等環節的協同程度不高，末端環節（管理）缺乏針對前端環節（規劃、建設）的參與機制，規劃漏項及不合理、開發甩項及建設質量不高等問題普遍存在。

公共服務設施的結構不合理，也是導致新城公共服務設施不能配套完善的重要原因。北京新城均面臨城市人口迅速聚集和增加、社會結構發生急劇轉變的發展階段，需要對社會群體的需求分異及其空間分布進行更為深入的研究和合理預測，針對不同群體需求差異化配置公共設施，實現多元分異供給。現今新建采用的是2015年頒布的《北京市居住公共服務設施配置指標》，“集約用地、規模合理、均等布局”是其堅持的基本原則，這種“保基本、兜底線”傳統的公共設施配置方式在一定程度上導致公共服務供給難以滿足當地工作、居住人群的需求，有效公共服務供給不足。

公共服務設施需要多樣化、

層次分明

倫敦、東京、新加坡等很多國際大都市新城建設的經驗表明，公共服務設施水平在某種意義上決定了新城能吸引到什么樣的人群。多樣化和層次分明的公共服務設施容易吸引多元化的人群，從而實現社會平衡。例如倫敦新城，在設施配套上提倡要有各種水平的生活服務、文體、教育、醫療、游憩等設施，供不同收入水平和不同年齡階段人群自由選擇，避免成為單一階層的集居之地，從而促進社會平衡。在Milton Keynes新城中，既有面向年輕人的露天音樂廳、影劇院、購物中心等，也有面向老年人的博物館、藝術中心等，還有各類教育機構，多所初高中和小學等，也有醫院、購物中心、教堂、公園綠地等，豐富多樣的公共服務設施帶動了新城人口的增長和多元化。

重視大型公共服務設施的

帶動作用

國際化大都市新城發展的實踐表明，公共服務不單是服務居民、吸引人口的重要條件之一，也是帶動新城集聚能力提升、改善新城面貌、創造就業機會、帶動地產升值等的重要手段之一。通過大型公共服務項目的建設，新城能夠得到較好的發展，從而從多方面提升其對人口、產業、就業等的吸引力。巴黎無論是傳統城市化地區（如巴黎）還是新城市化地區（如新城），建設資金的使用往往集中在大型公共建設項目上，如建設高等院校、科研機構、商業服務、文化娛樂等設施，通過大型公共設施的集聚形成具有功能多樣性和綜合性的城市中心，改善當地的城市面貌和物質環境，創造就業機會，帶動地產升值，繼而通過市場運作，吸引相關產業和職能在此集聚。例如巴黎馬恩拉瓦來新城中的迪斯卡特科學城是1983年巴黎區域開發的重點，通過在該科學城內建設一系列的高校和科研機構，提升了新城的人口吸引能力，帶動了新城的產業發展。

立足需求提升新城

公共服務能力

社會的多元化是社會穩定、和諧的基本前提，也是新城健康運作的基本保障。新城公共服務配套的首要任務是明確“新城為誰服務”，明確它們所承載的社會群體構成及其不同的需求，進而以人口密度、年齡構成、社會經濟地位等社會特征作為配套標準的修正參數，共同構成體現差異化的設施配置標準。以就業為主的新城，就業人口中年輕人居多，學歷及收入水平較高，購買力較強，對高檔服務業和休閑娛樂有較高的要求，因此，未來，大力提升休閑娛樂康體設施、不斷提升公共服務精細化水平，是提高本地居住的吸引力，留住本地就業人口的關鍵。新城內部不同組團之間，也需要考慮到需求的差異，有些比較成熟的組團老年人口多，老齡化趨勢相對更加明顯，在公共設施布局中，就應適當增加養老、福利設施，同時注重傳統社區的設施更新；而有些新發展起來的組團人口增長迅速，則應加強幼托機構、中小學、婦幼保健等設施建設。

完善新城公共服務過程中，要結合部分教育醫療服務資源調整優化的契機，發揮大型公共服務設施的帶動作用，促進周邊區域競爭力的整體提升。要通過公共政策創新引導本市新城功能完善，堅持共享發展理念，堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期，優化公共服務資源布局，增強新城公共服務有效供給能力，讓生活在新城的市民有更多的獲得感，生活更加幸福。

（作者單位：北京市經濟與社會發展研究所規劃研究部）