網約車新規落地 各地細則變量何解？

相惠蓮　魯偉

15個城市公布網約車細則草案背后，涉及的是各方復雜的利益博弈，關乎地方社會治理、交通發展等方面，網約車與傳統出租車兩大新舊業態碰撞明顯

10月16日，來自山東的司機程華（化名）重回北京市天通苑地鐵站“趴活”，以此結束自己并不長的網約車司機生涯。

由于北京的網約車細則草案“限人限車”，程華被排除在外。

10月8日，北京公布細則草案的當天，程華所在的滴滴司機微信群討論熱烈，群里一半以上的外地司機對前途一片迷茫。

思前想后，程華決定放棄網約車平臺，早點“占據”周圍的黑車市場，免得草案落地后連這塊市場都搶不到位置。

不過，受網約車沖擊，出租車司機們的日子也不好過。

上月，長沙司機彭虎剛剛告別出租車行業，“因為每天連湊齊150元的份兒錢都難”。

創建四年后，滴滴出行收購了由美入華成立的優步中國，這樁交易達成剛滿三個月，正當一切看起來都很美時，陸續推出的網約車地方細則為這家網約車巨頭企業亮起“紅燈”。

網約車涉及的各方均前路未卜，皆源于網約車的地方細則逐漸推出。7月底，交通部等部委公布《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》），在一些學者看來，這部《暫行辦法》為網約車的合法化和正當化開辟了—條途徑，同時也給地方解釋留下空間。

lO月以來，北京、上海等城市密集推出的網約車地方細則草案對司機戶籍、車輛尺寸等作出嚴格限制，引發熱議。細則背后涉及的是各方復雜的利益博弈，關乎地方社會治理、交通發展等方面，網約車與傳統出租車兩大新舊業態碰撞明顯。

11月1日，《暫行辦法》即將施行。截至發稿時，包括直轄市、各省會在內的31個城市中，僅有15個城市公布了網約車地方細則的征求意見稿，各方意見仍在交鋒，網約車前路充滿變量。

告別寬松

從已公布的地方細則看，網約車似將告別寬松的狀態。各個城市均規定了網約車的駕駛資格、網約車的遵守準則等內容，駕駛員和車輛的準入條件是其中的焦點所在。

已公布網約車細則的15個城市中，在駕駛員方面，本地車牌是所有城市不約而同的要求，絕大多數要求網約車駕駛員具有本地戶籍或居住證，北京、上海、天津直接限定為本地戶籍。

從車輛資格看，多數城市要求燃油車的軸距達到2700毫米以上，在此規定下，網約車至少會是一臺擁有較大內部空間的中型車。同時，多城將排量下限設置為2.0升左右，以求一定的安全性和舒適度。

北京大學國家發展研究院教授薛兆豐評論，這些規定一旦執行，網約車的實際供應量或將壓縮至原來的一角，乘客將重新感到打車難，等車時間大幅延長，黑車市場或將回暖。

西南交通大學交通運輸與物流學院講師楊鴻泰的研究顯示，西雅圖、匹茲堡、芝加哥、波士頓、倫敦、悉尼、澳門和臺灣、菲律賓等地區和國家的監管政策中，對網約車駕駛員有戶籍限制的很少見，只有澳門要求車長需要大于4.5米。國內多個城市的監管政策相比之下尤顯嚴格。

少數城市憑借“寬容”成為此輪地方新政中的亮點。

成都沒有設置車齡和車軸距的門檻，規定車輛排量不小于1.6L或1.4T，相對容易達到；發力培養大數據產業的貴陽市對軸距和排量均無要求，僅需車齡不超過三年，購置車輛的價格不低于中心城區巡游車的價格。貴陽版細則還提出，將運用大數據融合巡游車和新業態。

此外，向來受到鼓勵的“合乘”也迎來了各地的一些約束條件。

已出細則的城市幾乎都規定，“合乘”必須由駕駛人發起、每車每天不得超過兩次或四次。部分城市還框定了價格，如杭州規定，駕駛員和平臺收取的每公里費用總額不得超過巡游出租車的50%。

多方利益博弈

在普遍的嚴格約束下，眾多網約車平臺公司和租賃公司倍感壓力。

北京、上海等城市公開細則后，滴滴出行在第一時間公開發聲，認為對車輛軸距和排量的限制會將平臺上的一眾小型車輛排除在外，今后只有遠超巡游出租車的中高端車輛才能從事網約車行業。屆時，車輛供給將減少，車費翻倍，出行效率大幅降低。在上海已激活滴滴的41萬余司機中，僅有不到1萬名司機具有上海本地戶籍。

“后果很嚴重”，滴滴方面如此形容。

新政公布后不久，武漢的50家網約車相關租賃公司集體表態，希望新政能傾聽基層8萬多從業人員的聲音。他們提出，現在的絕大多數運營車輛不符合“安全氣囊不少于4個，軸距不小于2700毫米”的規定，應適當下調車輛準入標準，采納“老車老辦法，新車新辦法”的過渡性政策。

10月20日，滴滴總裁柳青公開回應稱，滴滴正和地方政府積極地交流，并稱很有信心，決策者們會趨向符合社會和百姓利益的政策。

博弈中的另一重要利益主體是傳統出租車。

9月初，在湖南省長沙市交通運輸局舉行的一場座談會上，傳統出租車企業與網約車企業的代表展開了激烈討論。

一位參會人士透露，雖然網約車細則的出臺已進入倒計時階段，但雙方對細則涉及的大多數問題仍持不同意見，尤其是“網約車數量是否需要管控、運價是否需要管控、是否需要設置車輛檔次”這三個問題。

10月27日公布的長沙版細則對爭議較大的問題都留有余地，在數量上“原則上實行市場調節，但必要時會實行調控”，在運價上“實行市場調節價，必要時實行政府指導價”。

長沙的不少出租車司機稱，近幾年，在網約車的沖擊下“無路可走”。

以32歲的彭虎為例，2014年9月，他開始從事出租車行業，每天駕駛lO個小時，收入600元左右，除去200元一天的份兒錢和100元的油錢，能賺300元。

“現在受網約車沖擊，雖然份兒錢降到150元一天了，但很難做，有時候連湊齊份兒錢都難。以前打車是人找車，現在是車找人。”上個月，彭虎告別了出租車行業，但還沒有想清楚接下來做什么工作。他所在的公司原先有近300名司機，現在只剩下200多人，其余或準備開網約車，或徹底轉型從事其他行業。

今年4月，在一次新聞通氣會上，長沙市交通運輸局局長劉明理透露，網約車吞噬了當地出租車大約20%的營業額。

政府在網約車和傳統出租車兩者之間權衡決策時，一個不可忽視的權重因素是，出租車行業被認為關乎地方穩定。截至今年4月，長沙市城區有出租汽車經營單位19家，其中國有、集體企業2家，股份制企業3家，民營企業3家，有限責任公司10家，社會民間組織1家，共有出租汽車7780臺，出租汽車從業人員約1.7萬人。就在長沙網約車細則公布的8天前，10月19日，仍有數百名出租車司機聚集在長沙市政府前反映訴求。

一位熟悉長沙網約車細則的人士對記者表示，網約車細則出臺之前，政府部門需要反復平衡網約車和出租車兩大群體之間的利益。

“長沙的的士司機對相關政策非常熟悉，向我們提了很多意見，但有些意見根本無法滿足，比如取消份兒錢。”一家出租車公司的辦公室有關人士對記者表示，“這是網約車細則出臺較慢的原因，因為需要各種平衡和考量。”

上述出租車公司人士還稱，去年下半年以來，出租車群體風聲鶴唳，公司經常需要維穩，“有些是趁機鬧事，但確實也有的交不起份兒錢。”

調控壓力疊加

網約車出現后，大量私家車入場，迅速提高了打車市場的服務供應量，互聯網手段提高了效率，彈性價格能調節供需平衡，評分系統則提升了雙方信用的透明度，這些優點都不為傳統出租車所具有。

一些經濟學者指出，當前地方對網約車的監管思維相對保守，不利于網約車的發展，限制了消費者的選擇。

對新業態加以諸多監管措施是否合理？針對位于風口浪尖的本地戶籍、本地車牌等規定，各地交通委給出回應。

上海市交通委解釋，滬牌政策有三個原因：網約車應適度發展；網約車作為出租車的一種業態，具有地域性特征；只有滬牌車輛能在上海提供全時段全路段的出行服務。

北京市交通委的回應是，對網約車駕駛員和車輛的規定出自治理城市病、疏解非首都功能的要求，嚴控人口規模，將高端服務業和高新技術產業作為就業的主要方向。此外，立規網約車還是治理交通擁堵的一部分。

在國家發改委綜合運輸研究所城市交通研究室主任程世東看來，對網約車駕駛員的戶籍要求是各地人口調控政策疊加到交通行業的結果。

在制定網約車細則時，各地可因地制宜，這符合交通部《暫行辦法》的精神。不過，他也認同，“只從交通行業發展的角度考慮，戶籍限制確實不應該也不需要。”

車軸距、排量等條件則體現出《暫行辦法》給予網約車的高端化定位。程世東認為，“高端”有很多評價方式，包括禮儀、整潔度、網絡等等，但定性的描述無法監管，唯一可操作的辦法就是衡量車況。

至于合乘，各地仍鼓勵，所設的限制條件只是為了避免有人打著順風車的名義進行經營行為，不過可以弱化每日合乘次數、由誰來發起的規定，控制好收費水平這一項就能起效。

“經濟學家和交通專家站在不同的陣營里。”世界資源研究所中國交通項目主任劉岱宗說。

他認為，經濟學家希望采取市場競爭來完成優勝劣汰，但在包括城市交通在內的許多公共服務領域，市場未必能即刻有效地發揮作用，而大城市的道路土地資源是稀缺的。“買車的成本并不高，如果一開始沒有建立良好的秩序，沒有達到一定的安全、環保標準，只會催生出拼價格的淘汰模式。”

政府對出租車原來的監管主要是準入監管、數量監管，更多是從保護消費者安全的角度著想，以解決乘客和司機之間的信息不對稱。

中央財經大學法學院副院長高秦偉指出，網約車的技術已經能解決一些信息不對稱的問題，政府可以設計一個準入底線，更多讓企業自己把控標準，并不斷提高。

對網約車的管理還出自優先發展公共交通的城市戰略。北京曾研究提高停車費、征收擁堵費等措施，也是出于提高機動車使用成本的政策目的，希望更多人能從使用小汽車轉向地鐵、公交、自行車。

從現實看，北京的公交客運量在下降。

根據北京第五次綜合交通調查結果，2015年，北京交通運輸行業客運總量下滑了9.4%，公共電汽車全年完成客運量40.6億人次，同比下降了14.9%。劉岱宗認為，這一結果可能與網約車吸引了—部分原來的公交乘客有關。

新問題需新解法

即使對已經公開了細則的地區而言，博弈也還沒有結束。

關于網約車的價格，多地的說辭都是：實行市場調節價，必要時可實行政府指導價。

“到底該如何制定網約車和傳統出租車之間的價格關系，或許為此引入市場機制才是真正應該由經濟學家來主導的。”劉岱宗指出，國外在監管網約車時，圍繞著是否應該管制價格、如何管價格等問題，爭執得尤為激烈。

對司機而言，調價機制比固定價格更有吸引力，乘客需求少時價格低，更能吸引乘客，乘客需求高時價格高，駕駛員能掙得多。

巴西最大的城市圣保羅在管理網約車時也遇到了定價難題。由于網約車所吸引的公交用戶遠高于小汽車用戶，2016年初，圣保羅地方政府提出了一份大膽的管理方案，網約車需預先購買兩個月的行駛里程，超出部分需支付額外的擁堵附加費，但這一方案的投票在傳統出租車司機的抗議下被迫取消。

“網約車不用繳納給政府任何營運費用，根據這個方案的計算方式，在掙錢方面仍具優勢。”劉岱宗認為，網約車是新生事物，全世界都在探索如何管理，中國的各地新政是第一步，若出現新的問題，可以再調整。

與價格相似，數量管制在各地細則中暫未被明確表達。多數城市將網約車的數量交由市場調節，一些地方則為政府調控留下了口子。如重慶就稱，當市場調節功能失效或者競爭惡化時，政府有權對網約車數量實施臨時行政管制。

這一問題也是新舊業態的交鋒之處。

在長沙市交通運輸局近期舉行的座談會上，來自藍燈、龍驤、萬眾等出租車企業的代表，認為應該對網約車數量進行適當管控；來自滴滴的代表則認為，管制是計劃經濟思想，與市場經濟思維相違背。雙方一度爭執不下。

程世東認為，在三五年內，北上廣等管控小汽車數量的城市，應該對包括網約車在內的所有出租車進行數量管制。兩者占用的道路資源、消耗的能源、帶來的環境污染基本相同，應當保持政策的一致。

不過，行政管制或是過渡階段。北京市交通委主任周正宇近日稱，在解決擁堵等交通問題上，北京將逐漸通過經濟手段代替行政手段。

除了從尺寸上將網約車限定為中高檔車輛，與傳統出租車做出區分，多地在地方細則中還設計了一些條款來突出區別。

如重慶規定，網約車的價格應高于同期購置的巡游車價格；上海則規定，網約車平臺不允許出現從火車站、機場出發的訂單。

高秦偉認為，政府的想法應該是，當前出租車發展得比較困難，需要為兩類企業提供平衡的發展環境。但事實上，網約車和巡游車的邊界并不那么明確。多年前起，北京的巡游車就設置有電話預約平臺，而在國外的一些城市，在路上巡游的傳統出租車并不多，主要通過電話預約。

“我們現在似乎要把巡游車和網約車區分清楚，要把高端車和低端車區分清楚。但這兩者以后可能會慢慢地融合。”高秦偉稱。

工信部電信研究院政策與經濟研究所副總工程師何霞還提出，未來約車行業的發展將基于網絡相連，無人駕駛也是趨勢，就此意義看，傳統出租車會慢慢消亡。

不過，也不應完全以傳統出租車的一套規則來約束網約車，網約車公司若在新規下演變為出租車公司，或許將不再有創新可言。

“規則的設定應盡量通過公正公開的程序來討論，公共政策本就沒有一個正確的答案。”高秦偉說。