歐美如何保護海外公民利益

陶短房

歐美國家對海外公民利益的保護非常重視，這和歷史分不開：歐美文化歷史上有海外拓殖傳統，腓尼基人、希臘人和羅馬人都在海外大肆殖民，擁有大量遠離本土的僑民和殖民地，而本國政治結構又相對松散，能否保護海外公民利益，成為能否維系宗主國統治的要害之一。因此早在中世紀以前，打著“保護海外公民利益”旗號的海外用兵事例就層出不窮，這一傳統在中世紀得到維系，并隨著大航海時代的到來和殖民狂潮的掀起而濫觴，19世紀中葉以來的歷次外國侵華和對華軍事干預，幾乎都或多或少打著“保護海外公民利益”的旗號。

二戰結束后，隨著聯合國的誕生和國際公法的健全，歐美傳統上用于保護海外公民利益的“炮艦政策”變得越來越不得人心或無法操作，取而代之的是政治壓力、外交交涉、經濟手段和領事保護等，而在這些方面，歐美國家同樣是行家里手。

武力保護仍然是最后手段

盡管時過境遷，但武力保護對于許多歐美國家而言，仍然是保護海外公民利益的最后手段。如美國迄今都沒有放棄過動用武力保護海外公民利益，他們曾在1980年動用突擊隊解救伊朗人質，也曾在2009年和2012年分別在海上、陸上武裝營救被索馬里海盜綁架的美國公民。戰后、尤其冷戰后美國的歷次用兵，幾乎都附有海外公民保護使命。

由于身為世界第一大國，美國在使用武力保護海外公民權益上很注意方式方法，最主要的特點是“重威懾輕打擊”，將更多資源和精力放在通過武力威懾震懾潛在對手、確保海外本國公民和利益安全上，不到萬不得已不輕易直接動手（這也和多次直接動武效果不理想，及美國國內越來越不贊成濫用戰爭手段有關）。此外，美國在海外經常借助保安公司，或依靠在當地的代理人、親美勢力行軍事保護之責，這樣可節約經費、減少風險，并避免一些不必要的政治麻煩。

除去美國，其他歐美國家也很重視使用武力保護海外公民權益，且英、法等有殖民傳統的國家在前殖民地更善于和敢于使用這種手法，其中法國因屢屢成功在非洲使用武裝干預保護自身利益，被稱為“非洲警察”。

戰后各國主權和領土完整受到前所未有的尊重，歐美國家雖然強大也不得不有所顧忌，因此在一些不便直接動武的國家，它們往往會借助聯合國的旗號保護本國海外利益。當年在盧旺達，法國、比利時和美國等維和部隊只顧本國公民安全、不管當地難民死活，至今飽受詬病，但“優先照顧本國公民和利益”確實是許多歐美國家在第三世界熱衷“維和”的第一戰略目標。

海外用兵難度大、成本高，許多時候需要多國協作，這方面的典型戰例包括1978年扎伊爾（今剛果民主共和國）的科盧韋齊事件：當時受蘇聯、古巴指使的雇傭軍潛入扎伊爾，占領礦業中心科盧韋齊，扣押2500多名法、比、美、德等歐美僑民，法國、比利時、扎伊爾、美國經過周密策劃，展開了聯合軍事行動（法國和比利時出空降兵，扎伊爾出步兵并由總統親自督戰，美國出運輸機和傘具），最終成功解救全部人質。

外交經濟手段靈活豐富

隨著殖民時代的過去，海外用兵的政治、經濟代價越來越高，使用外交和經濟手段就變得更加普遍。

如英、法等國在舊殖民地雖仍常常使用直接武力手段干預，但也越來越傾向于采用外交和經濟手段保護本國僑民利益。法國近年來固然曾為海外僑民利益在乍得、毛里塔尼亞、馬里、科特迪瓦和中非等地大打出手，更多卻采用外交交涉干預、經濟鼓勵或制裁、通過代理人討價還價等手段行事，在這方面具有更多傳統的英國也不例外。

值得一提的是，即便世界第一軍事大國——美國，采取的也是“能不打就盡量不打”的辦法，如近年來歷次所謂“朝美人質危機”，最終都是通過外交（包括民間外交）、經濟（包括制裁和鼓勵）等手段加以解決的，前總統吉米·卡特還因為經常擔負這類使命被推崇為“民間外交家”。

在動用外交、經濟手段保護海外利益方面，歐美國家注重“盡量減少中間環節”，避免過度依賴某些“中間人”，這是汲取了歷史上經常因中間環節過多而誤事，以及被中間人有意坑害或無意耽擱的教訓。

不過在某些手段上歐美國家存在差異。比如“是否可以用贖金救人”，美國和法國就大相徑庭，前者不但堅決拒絕政府出贖金，也立法嚴禁私人繳納贖金，以免“變相鼓勵和資助恐怖主義”，而后者則主張“人質安全第一”，對繳納贖金持開放態度。

使領館是海外僑民避風港

在領事保護方面，歐美國家顯得頗為成熟，其使領館善于捕捉所在國政治領域的危險信號，并及時發布旅行預警，提前提醒本國公民注意旅行安全。一旦危險事件發生，這些使領館也會及時公布詳細的危險程度研判，供有意旅行的本國公民參考，如菲律賓人質事件、烏克蘭危機、也門危機、埃及西奈半島墜機事件等發生后，法國、英國使館均在網站上發布風險評估，并根據危險程度確定旅行風險級別。值得一提的是，按照國外慣例，除非最嚴重的警告，一般旅行警示均由相關使領館發布，針對性更強，消息也更翔實、準確，對海外公民的幫助更大。

一旦大規模危機，如內戰、迫害僑民、重大自然災害等爆發，許多國家都會在第一時間采取一切手段撤僑，以保護海外公民的人身安全。撤僑是一種常見的海外領事保護非常措施，并非只有美國這樣的強國才會做，南黎巴嫩沖突時，加拿大動用了軍用飛機和船只，從黎巴嫩向加拿大國內撤運了數以萬計的僑民，甚至正在歐洲訪問的時任總理哈珀也將自己的專機繞道派去，載運了一些僑民。非常時期，祖國“在身邊”往往是最直觀的保護。

并非每次危機都可以及時撤僑，在撤僑不及時時，使領館理應成為海外公民的庇護所。筆者在非洲工作時，多次遇到選舉暴力甚至武裝騷亂，每逢此時，周圍的外僑就紛紛往本國使領館躲避。提供這種庇護的不僅有大國，也有黎巴嫩、印度等新興國家和小國。一些歐美國家在騷亂發生地并無使領館，但當地僑民都事先得到“本國在此地外交事項由XX國大使館代為照料”的通知，一旦事情緊急，就逃往照料國使領館。

海外僑民最常遇到的麻煩，就是法律糾紛，國際慣例是“先講保護，后問曲直”，因為是非曲直是法律層面的事，而海外僑民的領事保護，則是其祖國理應履行的外交義務。在歐美甚至第三世界許多國家，都曾有過先無條件要人、待涉案海外公民回國后再依法追究的先例。

通過軟實力加強自身形象塑造

加拿大旅行者津津樂道的一件事，就是許多美國海外“驢友”在熱點地區喜歡自稱“加拿大人”以增加安全系數，這一方面表明加拿大“和平國家”的海外口碑的確有一定效力（加拿大政府長期以來在海外一直努力營造“和平國家”形象，爭取國際好感，這在客觀上減少了加拿大海外旅行者和僑民在海外熱點地區可能的風險）；另一方面也表明美國在這方面不免“樹大招風”——事實上筆者曾在“9·11”事件后發現，北非、西非許多國家首都街頭，最警戒森嚴的地方多半就是美國使領館。

一些傳統上以“憲兵”扮相出現的歐美國家，近年來也努力嘗試“形象轉型”，如法國這個“非洲憲兵”近年來就努力通過“法語文化紐帶”和經濟、文化上的懷柔措施，力圖改善法國在非洲舊殖民地國家中的口碑，這種努力收到一定效果，但習慣的力量是巨大的，有時忙中也會出錯。

此外，值得一提的是，歐美各國在保護海外僑民和海外利益上，十分注重情報搜集、前期投入和前瞻性預判，一旦突發事件發生，往往能好整以暇、有條不紊，這樣就有助于爭取寶貴時間，采取及時行動。