牢牢把握當前農業政策改革的主要方向
——關于加快推進農業供給側結構性改革

文/陳錫文/

牢牢把握當前農業政策改革的主要方向
——關于加快推進農業供給側結構性改革

文/陳錫文/

習近平總書記指出，要把推進農業供給側結構性改革、提高農業綜合效益和競爭力，作為當前和今后一個時期我國農業政策改革和完善的主要方向。之所以提出這樣的要求，是因為在當前的新形勢下，我國農業的主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾，主要表現為階段性的供過于求和供不應求并存。

一、當前我國糧食面臨的突出問題

我國糧食產量連續12年增長，從2003年的8614億斤增加到2015年的12429億斤，12年間的年度產量提高了3815億斤，平均每年提高318億斤，這是了不起的成就，但也面臨非常突出的問題：一方面進口數量不斷增加，另一方面庫存越來越大。之所以出現這樣的情況，歸根到底在于糧食生產存在兩大突出問題。

（一）糧食品種的供給結構與市場需求結構嚴重脫節

就我國糧食的供求總量而言，供給和需求之間存在約500億斤的缺口，需要從國際市場進口加以彌補。但是，我國2015年進口糧食總量達到2495.5億斤，比彌補國內的供求缺口多進口了近2000億斤。2015年進口的糧食中，大豆占了65.5%（達1633.8億斤），是國內大豆產量的近7倍，可見國內大豆產量明顯供不應求，而進口大豆比國內糧食供求的總缺口還多出2倍多，這表明，其他的糧食品種存在著一定的供過于求現象。

（二）糧食生產成本高、效益低，缺乏國際競爭力

我國經濟高速增長的過程中，土地、資金、勞動力等要素價格上漲過快，導致農業生產成本持續攀高。為彌補農民生產成本的不斷上漲，自2008年起，政府不得不每年提高糧食最低收購價。糧價大幅度上漲導致我國糧食價格在國際市場失去競爭優勢，因此在糧食產量大幅度增長、供求缺口不斷縮小的背景下，進口糧數量不斷增加。

在2015年的糧食進口中，除了大豆之外，還有八九百億斤的其他谷物品種。其中小麥、稻谷（大米）合計進口不到130億斤，主要是品種調劑。但在我國玉米產量總體上已經供過于求的背景下，除了進口近95億斤玉米，還進口了大麥、高粱、木薯干（粉）等玉米替代品合計約750億斤，這顯然不是供求問題，而是價格問題。由于國內尤其是東北生產的玉米價格明顯高于國際市場，陷入產得出來卻賣不出去的窘境，市場被進口的玉米及其替代品奪走，自己生產的玉米只能轉為庫存。由此便出現了近年我國糧食的產量、進口量、庫存量“三量齊增”的反常現象。從這個角度去看，推進農業供給側結構性改革，在糧食生產方面，必須花大的力氣去解決好以上兩個問題。

二、確保我國糧食安全的弦始終不能松

面對我國糧食生產和市場目前所出現的復雜情況，有一種意見認為，既然國內生產糧食在經濟上不劃算，那何不減少國內生產，增加進口？這種看法值得商榷。

（一）當前糧食問題是多方面原因造成的

一是為了保障農民種糧的合理收益，政府不得不在2008年到2014年間不斷提高糧食的最低收購價格和臨時收儲價格，小麥和玉米的價格提高了60%以上，稻谷的價格提高了90%以上，國內價格由此逐步高于國際市場價格。

二是受全球經濟復蘇緩慢的影響，自2012年年底起，國際市場的糧價開始持續下跌。金融危機后，全球經濟一直未復蘇，需求疲軟。到2015年年底，以美元計價的國際市場各類主要糧食品種的價格，相比2012年底已下跌30%~45%。其中，大米和小麥跌了1/3，大豆跌了40%，玉米跌了45%，可以說，目前的狀況使全球的糧農都在受煎熬。

三是受人民幣對美元升值的影響，從2005年開始，我國的匯率改革走向了一個比較快的道路。2015年人民幣對美元的年平均匯價（中間價）相比2004年已升值24.75%。

四是由于全球能源價格暴跌，導致全球海運價格明顯下跌，直接降低了國際市場糧食運抵我國的到岸價格。

上述各因素，有的可能長期存在，有的則可能只在短期內起作用，因此不能簡單地認為國內生產糧食就必然在經濟上不劃算。更需考慮的是，世界人口還在增長，而目前全球每年可進入國際貿易的谷物僅為3億多噸。把我國十幾億人口的吃飯問題押在國際貿易上，風險可想而知。

（二）要客觀分析我國糧價高于國際市場的實際狀況

在世界貿易組織的相關規則下，對于國內外的糧價比較，需考慮關稅配額制度所帶來的不同情況。入世談判時，我國提出對主要糧食品種實行進口關稅配額管理的要求，得到了世貿組織各方的認可。我國承諾關稅配額內每年進口糧食的最高數量為小麥963.6萬噸，玉米720萬噸，大米532萬噸，合計為2200多萬噸，只相當于我國目前糧食總產量的3%~4%。目前在關稅配額內進口的糧食數量，尚不足我國承諾數量的50%。在關稅配額數量內進口的糧食，實行1%的關稅；但超過關稅配額數量的進口，則征收65%的關稅。說目前國內糧價高于國際市場，是與關稅配額內進口的糧食作比較。而如果糧食進口數量超過我國關稅配額數量的，在征收65%的關稅后，情況就會大不一樣。

當前面臨的突出問題在于玉米有多種替代品可以繞過關稅配額的管理，且進口關稅稅率均很低。大麥和高粱關稅是2%~3%，木薯進口主要來自東南亞，而中國和東南亞有貿易協定，進口農產品實行零關稅，因此國內的玉米市場受到了嚴重沖擊，三大谷物中玉米面臨的困難最大。2016年國家對玉米實行“市場定價、價補分離”的新政策后，東北玉米的播種面積已有明顯調減，市場價格也正在回落。要推進糧食供給側結構性改革，必須認識到中國的糧食安全，主要在于能否保證中國農業產業的安全、保證中國農民就業安全。因此，在糧食生產問題上，我們沒有理由妄自菲薄。推進農業供給側結構性改革，決不能放松國家糧食安全這根弦。

三、推進糧食生產的供給側結構性改革要多措并舉

（一）發揮市場在糧食價格形成中的決定性作用

落實2016年中央一號文件的要求，按照“市場定價、價補分離”的原則，積極穩妥推進收儲制度改革，讓價格在市場中形成，引導農業生產結構的調整優化。

（二）加大科技興農的力度

盡管我國農業科技進步的貢獻率已經超過56%，但總體而言，我國糧食畝產仍與發達國家存在差距。以大豆為例，我國大豆平均畝產長期徘徊在250斤以下，最高畝產僅為247斤，僅為世界平均水平的2/3。這導致我國的大豆價格缺乏國際競爭力、效益低下，大豆的播種面積和產量持續下滑。農業也與其他產業一樣，缺乏了科技這個核心競爭力，就必然會危及整個產業的安全。提高我國農業的科技含量，不僅要重視良種、設施、裝備、種養技術等物質性因素，更要高度重視培養有文化、懂技術、會經營的新型農民。只有培養出現代化的農民，才能真正發展現代農業。

（三）加快推進新型農業經營體系創新

土地的流轉集中、規模經營，是發展現代農業的基礎。改變我國農業分散、粗放的經營方式需要時間和條件，必須有足夠的歷史耐心。推進農業規模經營要具備以下條件：一是新型城鎮化，讓較多的農業人口轉移為城鎮人口；二是領先的農業科技，讓更少的人種更多的地，提高勞動生產力和土地產出；三是建立社會化服務體系。目前我國30%以上的農戶流轉承包地，流轉面積達到4.3億畝，占總面積的33%。由此來看，城鎮化的進程并不慢，但是必須看到糧價下跌對土地流轉、規模經營、經營大戶帶來的新挑戰。現在各地已經探索實行土地托管、土地代耕，農戶可以經營自己的承包地，也可以將承包土地的經營權出租、入股，還可以向社會化服務組織托管或請人代耕自己的承包耕地，等等。這一重大制度創新是中國農民的偉大創造。中國應該認真總結農業社會化服務的經驗，農業經營體系創新要有自己的特色。

（四）加快形成既符合國際規則又具有中國特點的農業支持保護體系

我國對農業實行支持保護的時間并不長，可以說尚處于探索階段。當前我國農業補貼的辦法還主要集中在世貿組織規定的“黃箱”范圍內，不僅增加的空間有限，且易引發貿易糾紛。應當著力開拓“綠箱”、“藍箱”政策研究，加大對農業支持保護的空間，使我國對農業的支持保護在合理范圍內實現可持續。

（五）推動農村一二三產業融合發展

我國農業效益低的根本原因在于農民轉移就業難。但是，分流農業人口僅靠城鎮化顯然不夠，大規模的農業人口城鎮化難以在短時期內一蹴而就。即使將來城鎮化率達到70%，還有四億多人在農村。因此，結合城鄉公共資源均衡配置、基本公共服務向農村延伸和加強新農村建設，積極發展農村新產業、新業態，通過一二三產業的融合發展，為農村勞動力就地、就近就業創造更多機會，將成為較長時期內解決我國農村勞動力充分就業的現實途徑。近幾年來，鄉村旅游、農村電商、農副產品加工業等快速發展，證明了努力發揮農業多種功能，挖掘農村多樣化的自然景觀和人文歷史資源，不僅將成為農民擴大就業、增加收入的重要途徑，而且將為促進農業適度規模經營的發展創造必要條件。

（作者系全國政協常委、中央農村工作領導小組原副組長、中央財經領導小組辦公室原副主任）