提升長江黃金水道搜救應急能力的建議

周京++翁大濤

摘 要：長江黃金水道的航運迎來了一個高速發展期，隨之而來的水上交通事故也在不斷增加，尤其是在發生水上交通安全事故后，需要加強快速反應，提高水上搜救應急能力。本文通過介紹長江應急救援力量的現狀，結合長江沿江海事局應急救援力量現狀分析，并提出相應改進措施和對策，旨在完善水上搜救體系，發揮水上搜救的作用，最大限度地減少水上交通事故損失。

關鍵詞：長江；水上搜救；應急指揮；政府責任

中圖分類號：U698.2 文獻標識碼：A 文章編號：1006—7973（2016）12-0029-03

內河水運具有運力大、運輸成本低等特點，是一種較為理想的運輸方式。國家提出加快長江等內河水運發展，構建現代綜合運輸體系，調整優化沿江沿河地區產業布局、促進區域經濟協調發展及節能減排，建成暢通、高效、平安、綠色的現代化內河水運體系。隨著內河水運的發展，內河航道通航里程逐年增加，船舶交通流量日益增加，船舶朝大型化、標準化發展。

隨著水上交通日益繁忙，水上交通事故時有發生。近十年（2005年12月26日至2015年12月25日），轄區發生險情2497起，其中碰撞1099起，觸礁219起，擱淺635起，觸損94起，浪損2起，火災96起，風災36起，自沉150起，機損44起，其它122起。遇險船舶3976艘，獲救3535艘，翻沉441艘。遇險人數42757人，其中上游17919人，中游10460人，下游14049人，支汊296人。海事港內、港外共投入3386艘次海巡艇參與救助行動。

因此提升長江黃金水道搜救和應急處置能力建設不僅能夠實現快速對水上遇險人員實施救助，保障了水上人命安全的需要，同時也能夠對遇險船舶、設施進行救助，能夠防止其對水域環境造成污染或將污染程度降至最低，是防止長江水域污染的需要。

1 目前存在的問題

1.1 水上搜救機制不健全

部分省、市、縣三級尚未成立專門機構負責水上搜救日常工作，部分市、縣未建設水上搜救協調分中心，水上搜救管理的指揮機構、辦事機構及具體職責亟待明確。省、市、縣尚未建立水上搜救聯席會議制度，跨行政區域水上搜救應急聯動、應急社會力量動員調用、應急預警和補償獎勵等工作機制亟待健全。在搜救行動實際開展中，出現了搜救指揮機構與現場救助力量聯系溝通困難、信息未能統一匯總上報的情況。在處置險情過程中，應急搜救中心不能與現場船舶實時保持聯系獲得信息，對后續搜救決策和行動帶來一定影響。建議進一步確立搜救中心在搜救行動中的主導地位，暢通搜救中心與現場搜救力量的信息溝通，明確險情信息由搜救中心統一匯總，逐級上報。并且搜救后評估工作的配套制度沒有建立，開展后評估工作的積極性不高。省級搜救中心與各分中心間的預警預報機制也未能理順，預警預報信息缺乏規范的傳達渠道。

1.2 缺乏必要的搜救法律法規

目前，我國關于水上搜救法律規范分散于有關法律和行政法規中，尚無一部專門的法律、行政法規全面系統地規范水上搜救行為，《中華人民共和國海上人命搜尋救助條例》（征求意見稿）發布6年至今未成稿，所以制定地方條例缺乏直接依據和參照。沒有法律法規明確搜救各方面的職責和行為，各搜救中心在搜救工作中就難以及時協調各方面力量參與救助工作，也就不可能提高搜救成功率和搜救的效率。

1.3 水上搜救力量以及管理水平不足

由于長江黃金水道的自然條件、地理條件、航道條件和經濟條件的影響，無論是專業的救助力量還是業余的救助力量在地理分布上十分不均，一旦發生險情，救助船舶趕到現場，需要很長時間，大大降低了搜救的效率。隨著船舶向大型化方向發展，長江干線船舶遇險救助力量明顯不足，特別是庫區深水打撈能力不具備。

應急值守值班員配置難以發揮搜救辦處理水上險情應急的實際效率。人員不足、能力有限等制約著應急響應的實效。水上搜救志愿者隊伍數量少，人數少，人員補充存在問題，年齡存在老化現象，面臨人員流失問題；志愿者隊伍社會參與度低，管理分散，沒有充分調動社會力量，參與水上應急搜救工作的積極性方面還有待提高，志愿者的面不夠廣，導致對轄區水域發生一些應急救援時間反應不夠快。

1.4 搜救應急意識薄弱

水上交通安全重視程度在不斷下降。由于長期連續無事故，水上交通參與者盲目認為水上交通平安無事，松懈麻痹的思想在一些縣市、鄉鎮及部門中不斷滋生蔓延，造成水上交通安全監管救助責任不落實、投入不足、安全管理不到位等現象。有的交通運輸主管部門雖然設置了海事管理機構，編制人員均已到位，卻將海事人員挪到其他崗位，造成人員在編不在崗，水上安全監管搜救無人履職或履職不到位。基層海事機構人員流動頻繁、隊伍不穩定，海事巡邏搜救水平和能力還有待提升，同時也加大了省局業務培訓的難度。并且部分地方政府和水路運輸企業，缺乏防患意識和危機意識。救援裝備極度缺乏，人員培訓不到位，還不能滿足水路交通搜救工作需求。

1.5 沒有設立搜救專項基金

在水上搜救沒有專項資金，投入嚴重不足，隊伍建設滯后，技術裝備落后，水上應急救援人員的專業水平和個人的素質較低，救援隊伍力量薄弱，無力開展持續的搜救演練，實戰經驗有待提高，不能適應日趨嚴峻的應急救援工作。搜救危險性極高，由于對參與搜救的現場執法人員缺乏有效的激勵，很多海事人員更傾向于從事綜合部門或者其他危險性較小的業務部門。根據國家《海（水）上搜救獎勵專項資金暫行管理辦法》及《海（水）上搜救獎勵專項資金管理實施細則》，明確對重、特大險情搜救行動給予國家搜救獎勵，但從2013年交通運輸部關于獎勵2013年度貢獻突出社會救助力量的通報中發現，當前所涉及到的險情以一般及較大險情居多，大多參與救援行動的非專業搜救力量由于沒有達到國家獎勵的標準而取得不了應有的補償，這種形勢影響了搜救人員參與搜救行動的積極性。

1.6 缺乏危險、化學品應急處置力量

目前沿江各省市各港口水上溢油圍控設備薄弱，溢油回收方面處于起步狀態，應對船舶污染事故的應急處置能力低下。并主要立足于對自身裝卸作業過程中發生的少量溢油的應急處置，不能滿足發生較大規模的船舶污染事故處置，且由于受地域的影響（這類配備防污染設備的企業大多分布在長江干線和贛江中下游），不能實現快速應急反應，同時針對船載化學危險品污染事故的處置實在技術、人員和裝備上缺乏有效的應急處置手段。一旦發生火災事故，難以完成水上搜救工作。當化學品一旦發生事故，沒有用于化救的應急器材。

2 提升長江黃金水道搜救應急能力的幾點建議

2.1 完善水上搜尋救助應急預案和水上突發事件應急處置法治機制

《長江海事局水上突發事件應急預案》。2006年，長江海事局制定并實施了《長江海事局水上突發事件應急預案》和包括人員落水、惡劣氣況應急處置等在內的18個分預案。2008年對應急預案進行了修訂完善，形成了《長江海事局水上突發事件應急預案（2008修訂稿）》和6個分預案、12個工作程序，基本覆蓋了轄區常見的水上突發事件。2016年，根據《交通運輸部關于進一步加強長江等內河水上交通安全管理的若干意見》等文件精神，結合長江航運安全監管新的形勢，再次對預案內容進行了修編，進一步提高預案的科學性、針對性和可操性。

相關水上突發事件應急處置的法規政策出臺較慢，水上應急處置工作得不到強有力的法律保障；海事、航道、水文、氣象、地災、環保等水上搜救成員單位的協調合作機制尚未成熟運行；部分地區專項應急預案未有效建立，安徽、江西、湖南、湖北、重慶均尚未出臺省級水上搜尋救助條例。

2.2 創新搜救隊伍培訓機制

深入推進搜救人員培訓工作，加大水上搜救人員培訓力度和頻次，繼續加大應急隊伍培訓力度，擴大培訓范圍，增強師資力量，提升一線搜救值班員搜救理論水平和實戰技能，加強值守協調員的政治素質、職業素養、行為規范和崗位業務技能，從理論知識、技能操作等多方面入手，加強崗位基本功訓練，以點帶線、以線帶面，全面加強應急值守隊伍建設。使水上應急值守更科學、更合理、更高效，有效提升水上應急值守處置能力。與海事院校水上搜救培訓基地、交通部水上救助基地合作，借鑒他們的理論培訓成果和實際救助經驗，不斷掌握新形勢下的水上搜尋救助重點、難點、突破點，提升現有搜救隊伍的專業素養。結合長江黃金水道各地方海事搜救實際，制訂科學的適合的水上搜救隊伍建設的搜救指南、課件、教學課程、效果評估等培訓評價體系。

2.3 優化搜救隊伍人員結構

縮減部門，將業務相似的部門進行統籌合并，并將省市縣三級海事部門的業務科室分別對應。交通運輸部部長楊傳堂在13年4月交通運輸部海事系統“三定”方案動員會上指出：“要從編制的安排和機構的設置上確保執法力量向一線轉移”。海事部門作為半軍事化管理隊伍，編制少、任務重，在國家政策不允許增加編制的情況下，改變單位的部門結構，調整一線人員和機關人員的比例。建議增加局機關涉及水上救助一線工作人員的比例，應當有專職人員負責救援人員、船艇、裝備指揮調度，專職人員負責現場遇險人員方位、損失等信息的收集，專職人員負責事故的調查和處理。

2.4 基礎設施建設

水上搜救基礎設施建設方面要結合長江黃金水道各地區水上搜尋救助特點，以及政府水上搜尋救助公共服務產品提供的能力科學規劃、合理布局。在重點水域、重點航段設置內河應急救援物資儲備庫，儲備機動沖鋒舟、消防泵、圍油欄、多種類人命救助和防污設備，應對突發水上險情。推廣北斗導航系統、LRIT系統、MOB等新技術在水上搜救工作中的使用。結合北斗導航系統的短信功能開展研究，拓寬航行安全信息、惡劣天氣等預警信息的宣傳手段，利用大量漁船安裝北斗導航系統的優勢，提高漁船救助能力和商漁船防碰撞宣傳。

創建無人機信息搜集和直升機現場救助模式，無人機對長江黃金水道等進行快速巡航，可以對遇險船舶進行迅速定位、與船民近距離通訊，還可以對事故現場進行高清拍照、攝像，為后續的事故調查處理進行及時有效的取證。直升機可以讓救援力量以最快速度進入現場，尤其是風災事故，直升機的穩性和救助成功率高于海巡艇。

2.5 設立搜救專項基金

建議從國家政策加大水上應急投入，切實提高人命救助和環境救助能力。出臺相關文件，要求各省市保障應急建設、維護保養、訓練演練等應急資金來源渠道，要納入當地財政預算，徹底解決應急體系保障資金預算無依據、無渠道的問題；同時建議交通部對西部欠發達地區地方水上應急體系進行相應資金補助。

2.6 提高危化品應急處置能力

以政策支持為導向，加大對單殼液貨船退出市場的財政補償力度，加快其退出市場進程，大力推進危化品船標準化；以風險管控為導向，有效整合溢油應急資源，加快構筑長江水域船舶溢油應急系統；以市場應用為導向，開展散裝危化品防污技術探討，加強對防污監測、監控設備與手段的研發，探索建立防污應急咨詢、決策系統。同時，建議相關部門組建長江干線防污染專業應急處置力量。

2.7 加強宣傳和普及水上搜救知識

開展水上交通安全知識進校園、進家庭、進村寨、上船舶等活動，廣泛向學生、村民、乘客、船員大力傳播水上交通安全知識。還要大力宣傳廣泛宣傳水上搜救知識以及普及“12395”水上遇險救助電話，提高社會公眾對水上人命救助的認知度。積極開展水上應急知識宣傳咨詢，提高了水上從業人員對水上搜救常識的了解，增強了在水上遇險中的自救、互救能力。進一步提高全社會對水上“人命救助”工作的認知度，提高人民群眾參與水上應急救助的積極性明顯增強，實現水上“應急”向“預防”轉變。

參考文獻：

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