國家審計推動完善國家治理路徑研究綜述
——基于“免疫系統”視角

天津工業大學 劉曉暉 中共江西省委黨校 溫焜 天津商業大學 王硯

國家審計推動完善國家治理路徑研究綜述
——基于“免疫系統”視角

天津工業大學 劉曉暉 中共江西省委黨校 溫焜 天津商業大學 王硯

本文以國家審計的本質是國家治理系統中內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”為出發點，從加強各專業審計、治理腐敗、促進經濟發展方式轉變以及文化建設和提升政治信任等方面和角度對在國內主流期刊上已經發表的國家審計推動完善國家治理的實現路徑進行了綜述。本文不僅對于豐富和完善與國家審計相關的理論研究，而且對于指導國家審計的具體實踐都有重要的意義。

國家審計 國家治理 “免疫系統” “五位一體”

一、國家審計與國家治理

在審計工作剛剛恢復的上世紀八十年代，國家審計的主要任務是專門機構使用專業方法對單位和個人進行經濟監督，國家審計的本質被認為是對受托經濟責任進行評價，這屬于國家審計的經濟監督職能。其后，國家審計被認為是鞏固階級專政的有利手段，例如前審計長李金華提出現代國家審計的本質是民主法治的工具，這屬于國家審計的政治職能。審計長劉家義（2012）認為國家審計的本質是國家治理系統中內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”。這是從國家治理視角對不同國家審計本質觀的融合與升華，明確了國家審計在整個經濟社會全局中所具有的重要地位與作用，體現了對國家審計本質認識的最新發展，最終實現了將國家審計的經濟監督職能和政治職能的相統一（趙永紅，2013；翟熙貴，2008）。

國家治理，實際上是黨領導人民依照法律規定通過各種途徑和形式，管理國家事務、管理社會事務、管理經濟和文化事業。一般認為，國家治理由經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五大體系構成。國家審計與國家治理間具有緊密的內在聯系，國家審計是國家治理的產物，是國家治理必不可少的一種制度安排；同時國家審計是國家治理的重要基礎，是國家治理的自我評價機制，國家審計有助于完善國家治理機制。隨著國家審計“免疫系統”論的提出，學術界對于國家審計如何推動完善國家治理這一本質問題進行了廣泛而又深入的研究，形成了較為豐富的認識與理解。然而，到目前為止關于國家審計推動完善國家治理路徑的相關研究都是獨立的、相互分割的、沒有考慮國家治理體系是一個相互交織、互為推動的統一大系統。只有將國家治理看做是一個具有內在關聯性的系統，才能對國家審計如何完善這一系統有更全面、完整和平衡的認識。因此，本文擬以國家治理“五位一體”的治理體系為邏輯框架，對國內主流文獻上發表的關于國家審計推動國家治理的路徑相關研究進行梳理、匯總與剖析，以期望能為改進的國家審計工作以及完善國家治理體系提供新的幫助，為未來相關領域的研究提供新思路與新方向。具體“五位一體”的國家治理體系如圖1所示。

圖1 國家審計與“五位一體”國家治理間邏輯關系圖

二、國家審計推動國家建設的路徑

（一）經濟建設路徑

（1）通過轉變經濟發展方式，實現可持續發展。轉變經濟發展方式，本質上是通過加快經濟結構戰略性調整，以及推動產業結構優化升級，實現經濟的全面協調可持續化發展。國家審計通過“免疫系統”功能的運行將有助于對經濟發展中存在的問題和風險進行及時的揭示與反饋，對轉變經濟發展方式宏觀調控措施的落實情況進行全面的評價和監督，因此國家審計可以在這一戰略中發揮重要作用。張金輝（2014）指出國家審計在促進經濟發展方式轉變上的路徑包括：對國家宏觀經濟政策制定的科學性及執行的有效性開展監督審計；腐敗治理；對科技政策執行情況進行審計監督，同時開展技術創新審計；環境審計以及促進對政府績效的管理。王耘農、李歆和陳永康（2011）立足于重慶市“十二五”戰略規劃期間轉變經濟發展方式的實踐，分析研究了重慶審計工作在轉變經濟發展上的實現路徑與內容。其將重慶市國家審計工作在促進經濟發展方式轉變上的實現路徑歸納為是緊緊圍繞促進轉變經濟發展方式、“五個重慶”建設和10大民生工程作為科學制定全年審計項目規劃和安排審計工作的出發點，具體內容包括民生工程審計、國企審計以及環境審計。

（2）通過金融審計防范金融風險與經濟風險。在市場經濟條件下，市場體系分為產品市場以及提供生產條件保障產品生產的要素市場。金融市場屬于要素市場。金融市場為市場體系中的交易活動提供可流通的貨幣以及可運動的資金，金融市場的發展對于整個市場體系發揮著至關全局的作用。從狹義方面講，金融審計關乎貨幣、資本、金融衍生品、外匯等金融市場的系統性風險，對于金融市場的健康發展與運營以及國家主體的金融安全具有至關重要的作用。從廣義而言，金融審計還涉及對經濟權力與行政權力的監督與制約。金融審計不僅屬于經濟治理的一部分，也屬于國家治理的一部分。呂勁松（2012）指出金融審計作為國家審計的重要組成部分，主要從政府治理、市場治理、公司治理三個層面推動和服務國家治理。具體而言，金融審計服務政府治理的途徑有二個方面：一是加強對金融監管部門領導者的經濟責任審計，二是加強對金融監管部門財政預算的管理與監督。金融審計服務市場治理的途徑有三個：一是密切關注金融市場系統性風險；二是嚴格國家宏觀金融調控政策跟蹤審計；三是實行商業銀行信貸投向跟蹤審計。金融審計服務公司治理的路徑有四個方面：一是實行金融機構資產負債損益審計；二是審計和調研商業銀行改革成效；三是揭露和查處各類重大經濟違法案件；四是建立商業銀行審計數據平臺。劉錚（2013）從國家金融審計對于雙重屬性公共權力的監督角度出發，提出金融審計服務金融治理和國家治理的路徑分為：對金融監管體制尚不健全的領域實施監督；對金融與其他產業的結合帶進行監督以及對經濟與社會發展全局進行監督。

（3）通過國有企業審計夯實國民經濟發展基礎。國有經濟是國民經濟的命脈，在落實國家宏觀調控以及其他重大戰略性政策過程中都發揮著重要的作用。國有企業審計作為國有經濟發展的“免疫系統”，決定了國家企業審計在推動完善國家治理上也應具有重要的地位和作用。陳希暉和夏明東（2010）認為國有企業服務國家治理的路徑包括三個方面：一是高度關注國家安全尤其是國家經濟安全；二是注重對重大違法違規問題、重大決策失誤等事件的揭露；三是建立健全與市場經濟相適應的制度體系。

（二）政治建設路徑（1）通過經濟責任審計加強對政治權力的制約。經濟責任審計，是指依照法律與規章對黨政主要領導者和國有企業領導人員經濟責任履行情況進行監督和評價的行為。經濟責任審計對于強化對權力的監督和制約、健全政府問責制、推動深化改革、促進依法行政和實現依法治國都具有重要意義，經濟責任審計是國家審計參與國家治理的最優入口。錢水祥和閤曉林（2015）提出經濟責任審計服務國家治理的路徑有：推行權力清單制度；完善經濟責任審計結果公告制度；創新平等互動的審計模式以及促進政府建設從傳統權力本位向責任本位轉變，建設責任型政府。（2）通過績效審計監督對公共資源的利用。績效審計，是指審計機關依據法律法規對政府履行公共管理責任以及使用和管理公共資源的經濟性與效果性進行審查、分析和評價的行為。績效審計既是民主政治的產物，也是推動民主發展的不竭動力。績效審計有利于監督公共資源的有效利用，有利于制約公共管理權力，有利于推動民主法制建設，有利于促進建設高效、廉潔的政府，有利于維護國家經濟安全，因此績效審計是國家治理中的重要組成部分。李鳳雛、王永梅和趙劉中（2012）認為績效審計完善我國國家治理的途徑包括：實現績效審計與財務收支審計結合；開展宏觀政策的貫徹落實情況績效審計；開展影響我國經濟社會協調與可持續發展的重大問題的績效審計；培養績效審計人才；完善績效審計的法律和法規建設；積極促進績效審計與其他審計項目的配合。李曼和陸貴龍（2012）認為對公共政策進行績效審計的作用表現檢驗政策執行效果、評估未來政策走向及促進政府公共政策制定的科學化三個方面。（3）腐敗治理。腐敗是指濫用公共權力以謀取私人利益的行為，是對公權的異化，腐敗是國家治理中最大威脅之一。國家審計在腐敗治理中可以而且應當發揮積極的作用。國家審計在腐敗治理中具有自身的優勢，一是審計具有持續、動態、及時和主動發現腐敗線索的能力，二是腐敗行為具有隱蔽性的特點，而審計人員具有查找案件線索的專業優勢。彭華彰、劉曉靖和黃波（2013）認為國家審計在腐敗治理中可以發揮的作用包括：通過審計的威懾效應預防腐敗；通過審計的開展揭露腐敗；通過審計的結果運用抵御腐敗。闞京華和周友梅（2015）認為國家審計在腐敗治理中的功能包括：充當促導者的角色預防腐敗；充當監督者的角色懲治腐敗；充當主導者的角色偵辦腐敗；充當輔助者的角色協助查實腐敗。

（三）文化建設路徑黨的十七屆六中全會通過的《中共中央關于深化文化體制改革，推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》，要求各級黨委和各級政府把文化建設擺在全局工作重要位置，這表明文化建設已成為當前國家治理的重要目標。陳獻東（2012）認為國家審計所具有的廣泛性、全面性和系統性的特點，使得國家審計在文化建設中有所作為成為可能。郭強（2012）認為國家審計在社會主義文化建設中要發揮的作用包括：一是深刻認識新形勢下推進文化改革發展的重要性、戰略性和緊迫性；二是在推動社會主義廉政文化建設、社會主義法治文化建設、維護國家文化安全中發揮審計監督作用；三是在創造健康向上的文化發展環境、促進全社會誠信建設和公共道德建設以及推動文化體制改革中發揮服務作用；四是推進審計文化建設。

（四）社會建設的路徑隨著經濟總量的不斷發展和人民生活需求的不斷提高，民生問題的重要性日益凸顯。對民生項目的財政投入也不斷增加。國家審計有責任也有義務在公共服務、收入、就業、醫療、住房等惠民政策的落實上展開審計工作，有效維護民生利益，實現社會公平。劉偉（2012）研究了國家審計在基本保障性住房建設資金籌集中的作用。其提出國家審計應重點關注財政性資金、住房公積金貸款以及地方政府保障性住房投融平臺在保障性廉租住房和公共租賃住房建設資金支持中的作用。

（五）生態文明建設路徑當前，我國生態環境形勢日益嚴峻，已成為嚴重制約和阻礙中國社會安全、生活安全與經濟安全的掣肘。國家審計所具有經濟行為監督者角色決定了必須要將環境、資源納入到審計范圍中來，為促進我國早日建成資源節約型和環境友好型社會而努力。溫志鵬（2013）指出國家審計促進生態文明建設的切入點包括：開展政策執行審計、開展環保專項資金審計、開展資源環境項目審計、開展資源環境績效審計以及開展資源環境責任履行審計。劉西友和李莎莎（2015）提出的國家審計完善生態文明建設的路徑包括：開展領導干部自然資源離任審計、開展專項審計調查以及建立信息和資源共享機制，優化審計資源配置等等。具體內容如表1所示。

表1 “五位一體”視角下國家治理與國家審計研究綜述

三、國家審計完善國家治理的實際效果

還有相當一部分學者利用國家審計署每年公布的反映我國審計工作總體情況的《中國審計年鑒》等相關數據，從不同角度對國家審計完善國家治理的經濟后果進行實證分析，這對于明確國家審計的實際執行效果、進一步理清國家審計在國家治理中的作用與功能、指導國家審計在未來更好的服務于國家治理都將具有重要的意義。朱榮（2014）研究了國家審計在提高政府透明度方面的治理效應。樹成琳和宋達（2015）檢驗了國家審計對于市場化進行的促進作用以及政府行為在國家審計效果促進市場化進程中的中介作用。李明和聶召（2014）則考察了國家審計在促進地方經濟發展中的真實效果及路徑。李明和聶召（2015）進一步發現，國家審計能夠有效的提高地區經濟水平，減少政府行政管理費率，抑制腐敗、提高政府信息透明性。李明（2015）實證考察了地方國家審計機關在提升地方政府治理效率中的作用。宋達和鄭石橋（2014）的數據分析表明，預算執行審計非但沒有抑制預算違規，反而誘導了預算違規。張立民、邢春玉和溫菊英（2015）的研究表明，提高政府審計質量可以改善國有企業生存環境，優化資源的配置，促進企業的健康發展。具體內容如表2所示。

表2 國家審計完善國家治理相關實證研究文獻

四、總結與展望

綜上所述，國內學者分別從“五位一體”國家治理，即經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設的角度出發，對國家審計推動完善國家治理的路徑進行了豐富的研究。但國家治理作為一套具有系統性、整體性與協同性的治理格局和治理體系，國家審計在其中要發揮更大作用和做出更大貢獻，就必須要具有整體性思維，而不應具有各自為政、部門化的思維，各項專業審計間也應該做到相互協調、相互滲透、相互關聯。因此，未來研究應該更多的從國家治理全局出發，探討國家審計對于推動國家治理的作用。除此之外，從已有文獻數量中可以看出，目前關于國家審計推動國家治理的路徑研究較偏重于經濟建設與政治建設模塊，對于文化建設、生態文明建設尤其是社會建設等方面的探討則明顯不足，而這三項內容又是與廣大人民的日常生活最為密切，因此也非常有必要進行深入的探討與分析。

［1］張金輝：《國家審計促進轉變經濟發展方式的路徑探析》，《審計研究》2014年第3期。

（編輯 周謙）