新常態(tài)下政府審計制度缺陷與改革策略*

云南旅游職業(yè)學(xué)院 張小軍

新常態(tài)下政府審計制度缺陷與改革策略*

云南旅游職業(yè)學(xué)院 張小軍

新常態(tài)下，政府審計體制主要存在審計結(jié)果公告受局限、審計獨立性差與審計力量不足等制度缺陷。在此背景下，本文以S審計局為例，為我國新常態(tài)下的政府審計體制制度缺陷提供改革策略。文章通過文獻資料法、邏輯分析法等方法對當前政府審計體制缺陷進行簡要分析，提出政府應(yīng)當不斷完善組織制度、人員錄用制度與政策制度等針對性措施，有助于推動政府審計體制的改革發(fā)展。

新常態(tài) 政府 審計體制 S審計局

根據(jù)近年來我國官方媒體所發(fā)布的審計結(jié)果公告分析，可以發(fā)現(xiàn)在新常態(tài)背景下，我國政府審計體制與審計披露的問題，存在廣泛的相似。當前的問題主要表現(xiàn)在：預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，調(diào)整預(yù)算時缺乏規(guī)范性，未按照相關(guān)法律法規(guī)支配財政性資金，同時并沒有充分利用資金等等。近年來，我國審計機構(gòu)加強了監(jiān)督作用，但審計過后依然會查出以前的舊問題，普遍地方政府的審計結(jié)果沒有告知公眾。本文以S審計局為例進行了分析，提出政府相關(guān)部門必須重視審計體制，進行改革措施，以適應(yīng)不斷變化的社會形勢。

一、新常態(tài)下政府審計的制度缺陷分析

（一）審計獨立性差政府審計部門在審計報告的公布與人事編制方面，雖然工作效果顯著但是獨立性較差，國家審計的監(jiān)督性也不佳，存在著較大的問題。為了具體分析當前審計獨立性現(xiàn)狀，本文以S審計局所制定的年度審計方案為參考。S審計局目前主要包括以下幾個年度審計項目：第一，同級審。每年審計機關(guān)最核心的工作，即是對所屬審計區(qū)域財政相關(guān)內(nèi)容，具體涉及對象是財政預(yù)算執(zhí)行情況、其他財政收支內(nèi)容。S審計局缺乏足夠強的審計力量，科室分工不明確，同級審審計需要所有工作人員合力才能完成；第二，年度經(jīng)濟責任審計項目。通過召開經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議的方式，由審計部門的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參與會議，由審計單位的組織部組織會議，并對全面的經(jīng)濟責任審計項目進行討論；第三，審計對象以區(qū)屬企業(yè)和相關(guān)事業(yè)機關(guān)單位為主，審計內(nèi)容主要涵蓋機關(guān)單位的財務(wù)收支、企業(yè)資產(chǎn)以及損益負債等明細情況。在審計前，S審計局領(lǐng)導(dǎo)及其下屬相關(guān)業(yè)務(wù)人員，都需要考慮往年的審計重點與需要關(guān)注的重點問題；第四，其他審計項目。除以上審計項目，S審計局還作為協(xié)助部門，需要對省審計廳、市審計局以及市審計署所提出的審計項目進行審計，如表1所示。

表1 審計機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制及上下級關(guān)系

現(xiàn)行的政府審計體制是審計機關(guān)負責人的人事調(diào)動需要由本級人民政府最終決定，即任命、免職以及獎懲審計機關(guān)負責人的每一環(huán)節(jié)都要經(jīng)過本級人民政府的批準。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，地方各級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的提名、聘任、免職，都需要征求上級審計部門的意見。實際上，為了方便今后的工作，在審計領(lǐng)導(dǎo)任免方面，上一級審計局并不會提出實質(zhì)性意見，在組織人事及經(jīng)費方面缺乏獨立性。

（二）審計結(jié)果公告受限如表2所示，依據(jù)法律規(guī)定，S審計局擁有獨立監(jiān)督審計權(quán)，且受到政府委托，需要將每年的預(yù)算執(zhí)行及其他財政收支審計結(jié)果，匯報至區(qū)人大。這代表著S審計局需要同時對區(qū)政府和人大兩個部門負責，而根據(jù)工作流程，S審計局要先將審計結(jié)果匯報到區(qū)政府，經(jīng)政府審批過后，再由審計部門代表政府，將工作匯報給人大常委會。由于人大常委會是審計報告的最后一個審批部門，為了避免審計報告中出現(xiàn)嚴重或敏感問題對自身不利，區(qū)政府和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)極有可能對審計結(jié)果進行“完善”，將對自己不利的問題簡單描述或是直接過濾掉。因此，區(qū)級政府秉承的執(zhí)政態(tài)度，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的品德及政治素質(zhì)，將直接影響到對審計報告呈現(xiàn)的完整性、真實性。因此，導(dǎo)致S審計局最終呈現(xiàn)的審計報告呈現(xiàn)的問題并不切中要害，產(chǎn)生的影響力不大，提出的審計建議很難被重視采用。

表2 S審計局行政權(quán)力目錄

（三）審計力量不足審計機關(guān)的人事調(diào)動大權(quán)，掌握在本級人民政府手中。當前我國地方政府人員編制通常滿負荷，人員安排方面不具有科學(xué)性，而是主要依據(jù)各方利益來定。通常情況下，當政府部門可以提高地方財政收入或?qū)φ兂尚в袔椭渚幹泼~較多，工作人員充足。近幾年，審計部門的人員編制并沒有增加，盡管增多了審計任務(wù)量，擴大了審計監(jiān)督區(qū)域。以S區(qū)為例，S區(qū)共有5個區(qū)屬街道，92個機關(guān)事業(yè)(含中小學(xué)、幼兒園)，3個國有企業(yè)，每年共有近100億的財政資金量。這些數(shù)據(jù)表明，S區(qū)審計監(jiān)督區(qū)域較廣，事實上，S審計局審計力量遠在應(yīng)對當前審計工作時顯得心有力而不足，S審計局總計共有18名工作人員，其中還有4名不在編制內(nèi)，11名工作人員從事一線審計業(yè)務(wù)。同時，審計局不僅要做審計業(yè)務(wù)，還要從事黨建等相關(guān)工作。每年下半年，由于審計部門工作量較大，從會計師事務(wù)所臨時聘請6名左右會計師成為審計局常用做法。有了外援支持，審計人員力量依然不足。每年，近四分之一審計對象數(shù)量沒有完成審計監(jiān)督，財政資金和國有資產(chǎn)中的大部分沒有高效率地審計監(jiān)督。

二、政府審計制度缺陷存在的原因分析

（一）審計觀念意識落后當前，S審計局并沒有真正重視審計工作，審計觀念沒有與時代同步。究其根源，在于政府在現(xiàn)階段還沒有完全轉(zhuǎn)型為責任型政府。而責任政府作為現(xiàn)代民主政治產(chǎn)物，需要政府能夠在行使政府效能時，真正為人民著想，做出真正有利于公眾的實際行動；同時，政府能為自己不當行使職權(quán)或有違法律法規(guī)的行為負責，不采取逃避態(tài)度，依法進行處置。簡而言之，責任政府應(yīng)當秉承全心全意為人民服務(wù)的理念，對自己的行為具有承擔相應(yīng)責任的素質(zhì)。政府是為人民服務(wù)，政府擁有高于普通民眾的管理權(quán)力，但是公眾賦予了政府配置、管理和利用公共資源的權(quán)力。依據(jù)當前情況，政府應(yīng)當擔負起公共責任，提高配置發(fā)揮其保護與利用效率的價值。審計部門的工作還要確保政府能夠真正的履行公共責任。除此以外，在進行公共管理時，政府自身以及政府管理人員為了自身利益不利于政府職能正常發(fā)揮。這需要政府審計對政府做出的不利于公眾利益的行為進行矯正。若政府不革新審計理念，會導(dǎo)致類似S審計局等審計機關(guān)無法真正監(jiān)督與制約，難以取得公眾信任。

（二）人事管理制度不健全S審計局的權(quán)限中不并不涉及調(diào)配機關(guān)內(nèi)部人事，將由本級人民政府部門最終決定人事安排。按照規(guī)定，S審計局的負責人不能直接由本級政府任免，而是需要上一級審計機關(guān)來審批，并根據(jù)意見再由本級人民政府任免。實際操作過程中，在處理下一級審計機關(guān)負責人任免情況時，上一級審計機關(guān)將會考慮今后工作開展情況等各方面因素，盡可能與地方人民政府保持統(tǒng)一意見。因此，在聘用審計領(lǐng)導(dǎo)和審計人員時，地方人民政府會根據(jù)自身意志做決定，導(dǎo)致部分審計工作人員并不專業(yè)。審計工作要求工作人員擁有很強的專業(yè)素質(zhì)，當前部分審計人員專業(yè)素質(zhì)不過硬，審計工作完成效率不高，影響審計的整體素質(zhì)。同時，由于審計人員編制由本級人民政府掌控，在審計工作中，S審計局對涉及本級人民政府利益的情況極有可能會慎重考慮，審計結(jié)果很難做到完全真實公正。

（三）審計工作缺乏透明度法律規(guī)定，S審計局有權(quán)決定審計結(jié)果是否公布，不論是公布給大眾，還是向政府有關(guān)部門匯報。在《審計機關(guān)公布審計結(jié)果準則》中明確規(guī)定，唯有經(jīng)過審計機關(guān)主要負責人批準的審計結(jié)果，才能公布于眾；并且在公布前，一定要考量審計結(jié)果中是否會產(chǎn)生重大影響。一旦涉及較大影響情況，則應(yīng)由本級人民政府出示同意文件。根據(jù)該制度，審計報告必須得到本級政府批準才能公之于眾，政府的意志、素質(zhì)將會影響到最終公布出來的內(nèi)容。S審計局審計工作缺乏透明度，具體表現(xiàn)在以下方面。其一，當審計內(nèi)容不利于自身利益時，審計機關(guān)或許不會通報出來，比如影響社會秩序、發(fā)展的敏感話題或重大問題，以及關(guān)系到重要領(lǐng)導(dǎo)的問題。其二，地方政府干預(yù)，當上報的審計問題對地方政績或發(fā)展有影響，地方政府將可能會采取措施，避免將此類問題公布出來。其三，很多時候，審計部門并不會將涉及重大違法違規(guī)行為、損失浪費等問題的情況通報給公眾。或是擔心影響地方利益，或是考慮到公布會對自身造成壞影響。不管是出于何種因素，導(dǎo)致審計工作缺乏的透明度，沒有維護公眾知情權(quán)，同時不利于政府審計的良好形象塑造，從本質(zhì)上看，對維護國家、社會公共利益并無益處，同時會加深公眾對政府的不信任感。

三、新常態(tài)下政府審計體制改革策略

（一）改變組織形式S審計局的內(nèi)設(shè)機構(gòu)包括：財稅科、督察金融科、經(jīng)濟責任科、行政事業(yè)科以及綜合辦公室。S審計局實行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，導(dǎo)致審計機關(guān)的獨立性有所缺乏，所以要革新審計體制，將監(jiān)督和審計權(quán)利歸還給相關(guān)審計機關(guān)部門，排除獨立性壓制問題。提高審計監(jiān)督職能權(quán)，從原有的內(nèi)部監(jiān)督改為外部監(jiān)督，確保審計監(jiān)督的公平、公開與公正。省、市級審計機關(guān)對下屬審計機關(guān)開展直接管理，需要做到管理與組織的統(tǒng)一化和一致性。不斷深化政治、經(jīng)濟發(fā)展，提高政府的真實性、合法性、效益性，是責任政府的發(fā)展目標，同時也是國家審計的發(fā)展方向。審計機關(guān)任免等不受到政府掌控，實現(xiàn)組織獨立，審計才能真正發(fā)揮監(jiān)督權(quán)，審計結(jié)果才能真正做到真實、完整、公正。

（二）完善人員配置制度審計人員的專業(yè)素質(zhì)、數(shù)量都將影響審計工作的順利開展，同時當前我國審計監(jiān)督大范圍擴展，各部門審計任務(wù)較重，審計工作需要由審計人員完成，因此為了使審計工作更高效地完成，必須對當前人員配置制度進行改進。S審計局領(lǐng)導(dǎo)負責人是審計機關(guān)中的核心領(lǐng)導(dǎo)層，對審計工作、發(fā)展方向有重要影響作用，審計工作涉及較強的專業(yè)性，因此，為了確保審計機關(guān)負責人擁有的素質(zhì)、能力和水平各方面都要強，不僅具備較強的專業(yè)素質(zhì)，還要擁有符合法律法規(guī)制定的具體任職條件。S審計局需要不斷完善人員配置，保障人事調(diào)動的公正性與獨立性。作為審計機關(guān)的最高領(lǐng)導(dǎo)層，審計長的任免需要經(jīng)過國家主席與全國人民代表大會的參與，經(jīng)過嚴格的規(guī)范性流程進行選定。根據(jù)官方任免制度，本級政府部門對審計機關(guān)的人員編制不具備支配權(quán)，可以避免審計工作因相關(guān)部門干擾影響審計結(jié)果的公正性。公開招考、內(nèi)部培訓(xùn)、完善相關(guān)認證考試等方式，都有助于提高審計人員專業(yè)素質(zhì)。強化內(nèi)部培訓(xùn)，也是培養(yǎng)優(yōu)秀審計人才的重要方式，在審計系統(tǒng)內(nèi)部進行定期培訓(xùn)，在審計專業(yè)人員內(nèi)部實行期輪崗制度。采取多種多樣的方式，為審計機關(guān)吸引專業(yè)素質(zhì)、綜合素質(zhì)較強的審計人才，審計部門才能更好地完成復(fù)雜多樣的審計工作。

（三）增加審計結(jié)果公告的透明度公眾會對審計結(jié)果的真實性、權(quán)威性的評判結(jié)果，審計部門監(jiān)督作用能否高效發(fā)揮，這與審計結(jié)果公告的透明程度有必然聯(lián)系。當前的審計報告和審計公告制度，并不能改善政府審計體制，只有對其進行相應(yīng)改變，才能推動政府審計公開公正地進行。審計工作匯報程序方面，應(yīng)減少向本級政府的流程，各級審計機關(guān)審計工作可以直接向人大匯報，不向本機政府匯報，不征求本級政府意見。在審計結(jié)果公告、通報處理問題上，本級審計機關(guān)不必接受其他部門的掌控，但決定的基本前提是守護國家機密以及審計單位商業(yè)秘密。對審計報告、審計結(jié)果的公告方式，本級審計機關(guān)擁有絕度自主權(quán)，而對審計結(jié)果的公布，可由審計機關(guān)自行決定。

四、結(jié)論

近年來，我國政府審計機關(guān)在中央政府、各級黨委及政府的支持下，獨立性逐漸加強，透明度有所提高，監(jiān)督機制被更好地發(fā)揮，政府審計工作成效明顯。與以往相比，近年來S審計局審計工作中嚴肅披露了管理不善情況、浪費損失現(xiàn)象、違法違規(guī)行為等問題，維護了公眾知情權(quán)，確保審計工作的公正性。但值得注意的是，目前我國審計工作制度的缺陷十分明顯。當前我國政治日益民主化，市場經(jīng)濟得到快速發(fā)展，但目前政府審計部門實行的體制存在明顯不足。通過分析發(fā)現(xiàn)，以S審計局為代表的相關(guān)部門審計觀念與當前社會大背景不相符，缺乏科學(xué)性現(xiàn)代性，審計監(jiān)督權(quán)力缺乏獨立性，審計工作不透明、不公開，審計部門人事編制制度不合理、不完善等問題，政府審計體制的弊端阻礙了審計工作的順利開展。

*本文系云南省教育廳科學(xué)研究基金項目“高職院校財務(wù)管理研究”（項目編號：2014Y678）階段性研究成果。

［1］廖康禮、王玉勤：《國家審計體制優(yōu)化：基于利益相關(guān)方的理論詮釋》，《會計與經(jīng)濟研究》2014年第4期。

［2］李明輝、劉笑霞：《政府審計在國家治理中的作用》，《政治學(xué)研究》2013年第3期。

（編輯 周謙）