肯尼亞社區民主警務

編譯/郁楓

肯尼亞社區民主警務

編譯/郁楓

世界銀行組織2010年的研究表明肯尼亞首都內羅畢是非洲犯罪率最高發的城市之一，肯尼亞人民每天的生活都充斥著各類犯罪和暴力活動。肯尼亞警方為平息自2007年選舉之后的暴亂，采取了一系列改善警民關系的措施。2009年肯尼亞警務改革報告（又稱“蘭斯利”報告）中基于民主警務的原則指出了現階段執法機構工作中的兩大突出問題，即肯尼亞警方責任意識的缺乏和民眾對警察隊伍監督的不力。同時，報告還指出，執法過程中缺乏程序正義也導致了警民關系中信任和協作的缺失。面對著肯尼亞政府對執法機構財政支持的不到位和自身所處發展環境的限制，作者認為在堅持民主警務原則的基礎上，通過整合各類資源和實施相應的整治工程，在政府領導部門的扶持和全體社會公民的配合下，肯尼亞警務工作能夠克服重重困難，將執法能力提升到一個新的水平。

目前，肯尼亞執法機構的各項業務工作正在按照國家事務局提出的執法機構改革意見進行改革。這項改革意見基于民主警務的原則，將社區治安項目作為當前肯尼亞警務工作的核心任務。

肯尼亞的警務民主化進程對國家的穩定發展和長治久安有著至關重要的意義，然而執法機構在內部和外部都面臨著領導力不足、濫用職權、資源整合及資源配置能力低、缺乏多方協作等問題。在此背景下，本文主要介紹肯尼亞警方在民主警務原則指導下已經實施了的社區治安項目。

程序正義與民主警務

程序正義被世界各國的執法人員和學者共同認為是促進整個國家執法機構執法透明度、提升執法人員責任感、增強民眾法律道德意識的重要因素，也是現代警務改革進程中的核心。其重點在于將傳統意義上的“警察執法”重新定義為“警務服務”。這樣做的原因是執法工作的目的是維護社會安全秩序和為人民提供更為安全的生活環境，這就要求警察在執法過程中公平、公正地對待每一位公民。

警務民主化的核心思想是執法機關在對待公民時需要保持嚴肅與公平，認真回應公民的建議和意見，不論何時何地都要保證執法的公平性，在執法人員的招聘、評價、解聘等環節秉持公正公開的原則。民主警務規范的對象是全體執法人員和執法部門，要求其執法行為必須保證公平公正，不得濫用武力，只能在必須使用武力的時候合理使用。執法人員必須提高責任意識，對自己的行為負責。如果必須使用武力，警方有責任向公眾解釋其合理性。警察的合法性不僅僅體現在公正執法上，而且還表現在犯罪控制和治理內部腐敗上。

警察執法的合法性直接影響民眾對警察決策過程和執法行為公正性的評斷。如果警察執法的程序能夠保證公正，民眾也會認為警察隊伍整體是公正嚴明的，從而愿意配合和協助執法機構的各項工作。反之，則會使警民關系疏遠，民眾容易對執法機構產生抵觸情緒，導致其與執法機構的配合程度降低。此外，民眾對警方的接受程度還取決于警察對執法行為的有效控制，以及警力資源的公平分配等。在執法人員和整個執法體系的公正性得到民眾的認可后，民眾不僅會更加自覺地遵守各項法律法規和服從執法人員的執法指令，并且也愿意在必要時刻支持和配合執法人員，協助其開展工作。

社區警務

警務研究領域的多數學者都認同積極的警民關系有助于提高警察執法的合法性，而社區警務則是建立和諧警民關系的一種策略。社區警務這一概念強調在警察執法過程當中需要社會各界的共同參與，為警方提供多渠道的信息來源。作為一種預防性、主動性的警務策略，社區警務主要以識別和分析犯罪問題以及制訂解決方案為主。嚴懲犯罪與警民關系之間有著密不可分的聯系，縮減警務服務與公民之間的距離，有助于增強警察隊伍對公民的責任意識，盡管在這之中也可能會產生腐敗和濫用職權的現象。

內羅畢郊區已經開展社區治安項目

肯尼亞警務工作現狀

現階段的肯尼亞警務服務等同于警務執法，大量的事實證明距離實現真正的民主警務還有一段距離。2014年6月15日發生在肯尼亞托尼拉穆縣的恐怖襲擊，導致60多人喪生。這起慘案的發生致使肯尼亞警方被指失職，警方在提前接到有關情報后五小時內沒有能夠排除危機，從而釀成慘案。時任總統烏胡魯·肯雅塔罷免了相關警方高層官員。

總部設在美國紐約的非政府國際組織人權觀察（HRW）曾多次在出版物中指出，在肯尼亞警務隊伍中存在侵犯人權的行為。2007年至2008年期間，在由肯尼亞大選引起的全國騷亂中，肯尼亞警方至少在暴亂中殺死405名無辜民眾，導致超過500名民眾受傷，強奸婦女幾十名。同樣有研究表明，在肯尼亞首都內羅畢，警方內部存在收受強奸犯甚至謀殺犯賄賂和濫用職權等干擾正常辦案程序的情況。大多數肯尼亞的民眾認為執法機構內部充斥著嚴重的腐敗問題。

人權觀察（HRW）在2013年的報告中指出，肯尼亞警務系統內部從高級官員到普通警察各個層級中都存在著不同程度的警察侵犯人權的行為。對此，報告給出了幾點建議：停止對難民、避難者、索馬里移民的強奸、非法暴力和虐待行為；停止在潘加尼地區對避難者、索馬里移民的任意拘留；停止對難民、避難者、索馬里移民財物的盜竊和勒索；停止在毫無證據的情況下，肆意控告勒索難民、避難者、索馬里移民。

警察責任意識的重要性強調警察個體必須對其自身行為負責，顯然在這一點上肯尼亞警察是不合格的。如果警察不能夠公開、透明、民主、負責、有效地執法，國家公民基本人權則無法得到應有的保障，整個社會前進的腳步也會受到阻礙。

肯尼亞警察社區日宣傳海報

誠然，肯尼亞警務工作所處社會環境對其發展也充滿各種阻礙，缺乏有力的資源支持。甚至政府和警務部門的一部分官員很享受當前制度和體制為個人帶來的私利和特權。在警方無能的情形下，南非各地自發組建了“治安維持會”，這一民間組織的存在恰恰反映了國家執法機構在維護社會安全穩定上的失職。

在肯尼亞執法機構實行民主警務可以作為警務管理方式變革的一種嘗試。通過民主警務的實施在公民與執法機構之間建立和諧的警民關系，能夠在民眾中間產生安全感，民眾也會更加愿意為警方提供有助于案件偵破和犯罪預防等方面的重要情報。

肯尼亞警務改革

在肯尼亞大選（2007年～2008年）后，針對各地發生的暴亂，肯尼亞政府成立了專門的調查委員會（Waki Commission）負責調查大選后發生的沖突事件，同時也對在暴亂中警察隊伍的執法行為進行重新審視。委員會的調查結果認定執法機構在應對上述暴力事件時沒有起到有效的犯罪預防的作用，沒有對暴力事件采取適當的制止手段，警方的不當行為反而加重了暴力事件的嚴重性。

調查委員會為執法機構的改革提出了相關建議，同時委員會認為如果警方在大選后的暴亂中采取專業的、無黨派傾向的、正當的行動，完全可以控制暴亂的局勢，將事件的嚴重性降到最低。基于這項建議，時任總統姆瓦伊·齊貝吉在2009年推行了全國警務改革，改革參照了博茨瓦納共和國、瑞士、英國等國家在警務改革方面的一些做法。在具體的改革方案（又稱“蘭斯利報告”）中，主要采用了民主警務的思路。報告中體現該思路的如下內容“在民主社會中，警察必須要與其所服務的民眾建立信任和相互支持的伙伴關系，通過這種形式，警察可以與社會群體的代表共同商討警務工作的重點和制訂警務工作計劃。”

警務改革在肯尼亞勢在必行，改革的關鍵要素是警方的高度責任意識和群眾的監督機制。具體而言，警方必須要對其所行使的權力負責，并且能夠保證所做出的決定和行為的合法性。警察的責任意識與群眾的監督是保障警民關系和諧穩定和警察執法目的純潔性非常重要的兩個部分。

報告中指出提高警察執法的責任意識是警務改革中的第一要務。基于此，肯尼亞警務改革的主要內容有兩點，一是內務部（IAU）在警務部門中引入了獨立警務監督機構（Independent Policing Oversight Authority ，IPOA），這一公民監督機制的主要目的是保證執法的公平公正和調節警民之間的矛盾糾紛；二是將社區警務作為國家警務政策的核心內容。

根據肯尼亞全國警務改革方案“蘭斯利報告”中的指導思想，執法絕不僅是警務部門的事。報告中將社區警務加以闡釋：社區警務是執法機構和社區共同協作的一種執法模式，在犯罪問題甄別和整治社會秩序的過程中都需要社區的積極配合，雙方共同尋求解決方法。這種執法模式是基于警察機關不能獨立控制犯罪問題，需要社區支持以協助犯罪的預防及偵查、減少對犯罪的恐懼和優化警民之間溝通機制這一假設。

在民主警務推進的過程中充滿著挑戰，執行過程中的阻力來自于執法機構內部和民眾兩個方面。對于警察而言，執法人員往往容易質疑民主警務的必要性而拒不執行，執法機構的官員也擔憂自己享有的特權會減少。對于民眾而言，來自不同社會群體的民眾有自身的想法和考量。但是，警察力量不可能遍及一個地區的每個角落，而公眾對警察的期許往往會超過執法機構的實際執法能力。因此，最有效的犯罪預防方法往往在非正式社會管控細節上，而這些細節是滲入到社會的其他體系中的。基于此，必須考慮到國家警察機構以外的執法力量，以下本文將介紹肯尼亞境內推行的應用民主警務原則實施的社區治安項目。

社區治安項目的有關概念

由危機響應發展基金會（CRDF）、肯尼亞政府和多地社區共同組織發起的社區治安項目，現已在內羅畢郊區、基利菲肯尼亞山區的納紐基地區和肯尼亞的部分沿海地區展開。該項目于2005年開始執行，通過利用巡邏車在社區中巡邏輔助執法機構的日常工作，警察可以對其轄區內發生的治安事件做出迅速響應，并根據情況派出適當警力。危機響應發展基金會（CRDF）提出的這個社區治安項目是根據多年的執法經驗設計，旨在協助肯尼亞執法機構的警務工作，社區治安的概念也在項目進行的過程中不斷完善。本文基于2015年對Lemelepo社區治安項目（LCPP）的實地調查，通過對LCPP和CRDF兩個項目的參與者半結構化的訪談，搜集了從項目設計到執行情況的相關資料。

項目執行

社區治安項目從社區的具體需求出發，經過負責該轄區的警方高級官員許可，危機響應發展基金會（CRDF）為社區巡邏配備了一輛巡邏車、一位司機、一部手機。司機從社區居民當中聘請。項目從實施到具體管理都是由社區的項目委員會負責。項目提供的手機用來作為熱線電話，可以隨時反映突發事件。巡邏車上裝有GPS定位系統和限速器，這兩個設備可以對巡邏車進行實時定位，車輛的速度也可以控制在適合巡邏的安全速度內，通過監控GPS和電話的定位功能，可以同時掌握巡邏人員和巡邏車輛的位置。危機響應發展基金會聘請的技術指導人員對項目管理委員會進行培訓，教導他們使用追蹤巡邏車輛和車速控制裝置的方法。

巡邏車和司機的配合可以在一定程度上補充警力不足的問題。有治安事件發生時，社區的居民習慣于撥打巡邏車上的“治安熱線”，而不是直接報警。這就要求巡邏車的司機能夠認真管理和負責“治安熱線”，保證“治安熱線”能夠在任何時候都可以接通。在每個地區“治安熱線”的電話號碼都是便于記憶的數字組合，例如LCPP的電話是0722123321,0722是當地手機號碼的固定前四位，后面的123321是非常方便社區成員記憶的電話號碼。巡邏車的固定車位設置在距離警察部門很近的地方，比如警察的治安巡邏崗亭旁邊。危機響應發展基金會還幫助沒有警察巡邏崗亭的社區建立了固定的警用治安設施。

社區警務項目的執行范圍與當地政府代表管轄的地理范圍一致，因此也與當地警察負責的范圍同樣一致。以肯尼亞Lemelepo地區為例，每個巡邏班次有兩位警察負責2000戶居民。在有社區居民向社區巡邏車報告治安事件時，司機要向CRDF指揮部和警察局發送信息，隨后巡邏車爭取在十分鐘之內到達案發現場。抵達案發現場后，司機還要繼續負責向兩個部門匯報具體案發地點。巡邏車每次出動之后，司機都要以書面的形式向當地警察或治安官員匯報，匯報的內容包括對案件的響應時間、出警情況、案件發生的地點、巡邏的地點。此外，巡邏車司機需要對該區域其余負責保安的人員進行走訪，了解其的工作情況，以月報的形式總結匯報。圖1表示的是社區治安項目實施的具體方法，對示意圖的具體解釋如下圖所示。

圖1 肯尼亞社區治安項目實施的具體方法

從CRDF出發的箭頭表示其責任內容，包括以下三方面。

1. 負責與警方高層之間的溝通協調。

2. 提供巡邏車輛、聘用司機、購置手機及GPS定位系統。

3. 保證項目委員會的運行，管理項目資源（巡邏車輛、司機等）。

圖 1中用粗體箭頭標明的循環表示的是治安事件響應機制，當有社區居民撥打巡邏車上的治安熱線時，司機協助警察出警。司機在交接工作的時候要對值班期間的巡邏情況向該地區的治安負責人、CRDF及社區委員會匯報，報告可以在一定程度上監督警察機關執法的透明度程度、責任意識及資源使用情況。

圖1中右側的圖像，表示的是社區委員會，他們負責管理CRDF的資源和項目，監督保證項目的正常運行，通過委員會的形式支持CRDF以及與警方高層溝通。

高級警官和委員會中間的箭頭，表示兩者之間的溝通機制，其中包括反映警察的失職行為（帶叉號的圖標表示）。

項目管理

在危機響應發展基金會（CRDF）的核心概念中，最重要的一點是CRDF參與程度的最小化，以此促進社區居民的安全自治與自我管理，實現這一目標主要通過在社區內組建項目管理委員會來實現。委員會有固定的命名原則，委員會名稱中必須含有所在地地名、“社區” “項目”等字樣以象征社區對項目的支持。社區項目委員會一般包含六個職位：委員會主席、委員會副主席、秘書、副秘書、會計、志愿者管理經理。此外，項目管理委員會還負責巡邏車的管理、向社區內的居民征集捐款、捐款管理、項目日常開銷的管理（司機的工資、巡邏車輛的日常維護費用）等工作，保證項目的資金穩定。

在某些地區，例如Lemelepo地區的LCPP項目還建有自己的辦公室，辦公室位于當地派出所附近，在社區與執法機構的溝通當中起到了重要的作用。與此同時，在這一地區的治安問題上，在CRDF的監督下委員會也承擔了聯系社區居民、執法機構、當地政府的重要職責。

鼓勵舉報警察不當行為的海報

秉承民主治安原則

在項目實施之前，社區成員遭遇突發治安事件的時候，是不愿意主動與警方聯系的，他們擔心受到警察的惡言相對或受到不公正待遇。通過CRDF對委員會的支持和不斷建設，委員會逐漸在監督警察不當行為上起到了越來越重要的作用，也從一個方面減少了警察腐敗行為發生的可能。

在社區居民遭遇治安問題的時候，他們更愿意撥打“治安熱線”而不是直接報警，原因在于他們對警察缺乏信任和信心。在社區治安項目的參與下，能夠保證每次出警的整個過程都在社區監督人員、警方監督人員、當地政府官員的監控之下，因此執法人員明白必須要對自己的一切行為和決定負責。

在某些社區治安項目實施的地區，有些居民認為社區治安項目在治安效果上更高效和可靠，因而沒有再自行雇用安保公司來保證財產安全，他們選擇直接把預算撥給社區治安項目。例如在Lemelepo地區的一戶居民，以前每月向私人安保公司繳納76英鎊， 其中41英鎊是日常安保費用，35鎊是安保人員出任務的費用，而且安保公司抵達案發現場通常需要一小時（因為保安公司需要先開車到Ongata Rongai聯系當地的警察，這個過程至少需要一小時的時間）。而犯罪分子同樣知道報警與出警之間需要一小時的時間，因此有充分的作案時間。通過社區治安項目，可以使社區居民與警方之間建立更好的信任，居民與警方之間的溝通不用再通過私人的安保公司，社區居民也可以直接向警方提供可能發生犯罪的情報。

通過社區治安委員會，社區的居民也可以提出自己在安保方面的需求，警方也可根據居民的需求調整工作的重心，這是民主警務的核心要義。

在項目實施的肯尼亞Lemelepo地區，執法機構和社區居民都認為當地的治安狀況有所好轉，根據案發記錄本（執法機構記錄報案情況的記錄本）的記載，項目執行的三年中案件發生的數量減少了80%～90%。現在執法機構接警的案件主要是由社區內部矛盾引起的，比如保潔人員盜竊雇主財產案件等。

挑戰與局限

社區治安項目執行過程中面臨的一大問題就是資金的籌集。雖然項目的受益者是全體社區成員，但是個別人員存在“我的鄰居捐款了，我就不用捐了”類似的想法。巡邏的車輛是項目最直接可見的表現，車輛是白色的尼康4×4巡邏車，車身上用黑色標有“社區巡邏”的字樣。另外一個問題是道路條件問題，項目實施的主要方法是車輛巡邏，因此在道路暢通的地方巡邏的效果很明顯，但是在道路不通暢的地區，比如臨時居住區巡邏車輛難以到達，巡邏的效果難以體現。項目在低收入地區很難開展和持續，相較于中等收入的社區，項目執行的費用難以籌集。

啟示

在有關部門對社區治安項目進行官方評估后，該項目得到肯尼亞安全內閣的充分肯定。在Lemelepo地區通過透明可靠的項目管理體系，提高了當地執法機構的辦案效率和責任意識，出警的時間也縮短到十分鐘以內。社區治安委員會管理的巡邏車成為社區治安與執法機構聯系的重要渠道，同時由CRDF提出的社區治安概念也在執法機構建立民主警務的工作當中起到了重要的促進作用。因此社區治安項目今后可能會在肯尼亞道路條件允許、社區支持度高的地區廣泛普及。

總結

“蘭斯利”報告中提出的民主警務原則是肯尼亞警務改革的核心指導思想。民主警務原則要求執法人員提高責任意識，做到執法透明、堅持程序正義和保護公民權利。建立積極的警民關系對警察執法合法化有著重要的意義，社區治安是這其中的一個重要策略，也是“蘭斯利”報告中提出的建議之一。在民主警務的改革進程中同樣存在著挑戰，最主要問題集中在執法機構執法環境的腐敗和濫用職權。雖然困難重重，但在CRDF的幫助下，在社區居民的共同努力下，在各方資源的支持下，在責任機制的建設下，社區治安項目在肯尼亞部分地區改善當地治安狀況上取得了明顯的成效。■