嘉興市國土資源系統“一張圖”工程核心數據庫建設思路的探索

夏笑春

摘 要：本文在分析“一張圖”工程主要內容的基礎上，提出了我市“一張圖”核心數據庫的建設原則和總體思路，并提出了以“缺陷管理”為核心的過程管控保障措施。結合全國科技城市創新試點建設和“智慧嘉興”建設，推進嘉興“金土工程二期”建設，綜合監管平臺、電子政務平臺、共享服務平臺，即“一個中心，三個平臺”開展相應的數據庫建設、系統開發和應用。

關鍵詞：國土資源；工程核心；數據庫

中圖分類號： F271 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-1069（2017）03-86-2

0 引言

“一張圖”工程是實現以圖管地，實現批、供、用、補、查綜合管理的一種技術途徑，是結合地理信息應用的管理方式創新與變革，考慮到各地的經濟發展、區域特色、工作重點各不相同，因此“一張圖”工程也必然具有明顯的區位特征。本文嘗試結合我市國土資源管理的現狀，在解讀“一張圖”工程的基礎上，提出加快嘉興市國土資源“一張圖”工程建設的總體思路。

1 “一張圖”工程提出的背景

自國土資源部2004年啟動“金土工程”以來，經過“十一五”期間的建設，部、省、市、縣四級國土資源行政主管部門基本建成了主要的業務審批系統，但隨著應用的不斷深入應用，也暴露出了一些問題，主要是各業務系統建設都以條線為主，相互獨立，信息不共享，不統一。以上情況造成了數據匯總中不同層面數據矛盾現象時有發生，從而導致綜合分析、領導決策應用的置信度降低，因此2009年國土資源部提出以二調數據為基礎建設“一張圖”工程。“一張圖”工程建設的主要目的是實現內部數據共享，消除各業務部門間數據的不統一，做到以地圖為基礎的管理“一張皮”，因此“一張圖”工程建設的切入點是地圖的統一管理與展示。

2 “一張圖”工程和“金土工程”的關系

從廣義的角度看，“一張圖”工程建設是為了實現以圖管地，圖是基礎，管是目標，是審批的全過程，因此從內涵講就是以地圖為基礎的實現內部數據共享的國土資源信息化的過程，和“金土工程”相比，“一張圖”工程的提法更具體，工作內容更清晰，并明確地提出國土資源信息化建設的突破口是地圖的統一管理與展示基礎上的“以圖管地”。在國土資源管理中，“管”的外延可自然地擴展到“綜合監管平臺”、“統一電子政務平臺”和“統一共享服務平臺”，這和“金土工程”的目標任務是基本一致的。綜上所述，我們可以理解為“一張圖”工程是“金土工程”另一個角度的解釋和應用描述。

3 “一張圖”工程的主要內容

“一張圖”工程提出的背景是為了實現“以圖管地”和“以圖管礦”，圖管好，明確地理位置，地和礦就容易管好。“一張圖”工程建設的主要內容和國土資源行政主管部門的層級和所處的區域有關，如部、省、市三級“一張圖”工程建設的內容和側重面分別是宏觀、中觀和微觀三個層次并不相同；同時東部地區和西部地區，富礦區和貧礦區也不一樣；另一方面，在時序上隨著管理階段的不同，管理的深度和側重面也不同，因此“一張圖”工程的內容也隨之發生動態的調整。

嘉興市地處長江中下游，為沖積平原，水網地區，是長三角的地理中心，歷史以來農業精耕細作，商業和手工業發達，很早就已進入了資源管理精細化的模式。土地作為發展之母，是最重要的要素資源之一，更需要在精細化管理中挖潛，加大土地利用的騰挪空間，因此嘉興市“一張圖”工程建設應以小比例尺的供地管理為主，以礦政和地質環境管理為輔，主要涉及規劃、耕保和利用三個處室，以法規的兩網化管理為切入點，以“一張圖”工程的核心數據庫建設為先期目標。

4 “一張圖”工程核心數據庫建設的原則

4.1 先完成，再完善

“一張圖”工程核心數據庫建設的工作內容并沒有明確的定義，因此在工作的開展中我們要抓住主旨，逐步推進，以土地利用和遙感影像為底圖先完成規劃、耕保、供地和執法巡查數據庫的地圖統一管理、簡單分析統計和建立數據統一更新機制為基礎，再拓展深化應用。成功地建設“一張圖”核心數據庫的關鍵是建立科學的數據統一更新機制，實現動態變更。

4.2 先管圖，后審批

“一張圖”工程核心數據庫建設的目標是統一地圖管理基礎上的審批系統建設，統一的地圖管理是技術問題，審批系統建設是管理問題。“一張圖”工程核心數據庫建設的資金籌措管理可分為二期，一期是統一地圖管理系統建設，第二期是審批管理系統建設；在工作內容上應分為三個階段：第一是地圖統一建庫；第二是審批系統開發；第三是二者的整合和應用的深化。先管圖，后審批的實質是找準切入點，分期實現階段目標，強化風險管控。

4.3 先簡單，后復雜

“一張圖”工程核心數據庫建設涉及所有、歷年的供地、農轉用數據，從實際情況分析，這些數據以2000年為分界，成果質量有明顯的差異，2000年以前的成果不完整，收集復雜，耗工費時，因此在項目實施中應先把2000年以后的完成，進行系統試運行、磨合，總結經驗，再逐步補全以往的數據，這有利于加快項目進度，加快項目績效的體現。

4.4 先成勢，后成事

“一張圖”工程建設是國土資源部“十二五”期間的主要工作任務，“一張圖”工程核心數據庫建設是工作的開始，是嘉興全域土地要素資源管理的一項大的變革。投入大，見效慢，項目建成后，不僅是國土資源行政管理部門的工作基礎，也是嘉興市政府的一項重要信息化資產，因此項目實施中要結合統一電子政務平臺，統一監管平臺和統一數據共享平臺，先形成總體框架，做好包裝，做好宣傳，做好成果在全市橫向部門間的數據共享服務準備，以引導的方式盡可能的實現信息化資產的保值和增值。

5 “一張圖”工程核心數據庫建設總體思路

5.1 強化市、縣統籌，原則上要求市縣軟件統一，數據標準統一

建設“一張圖”核心數據庫，從實施單位來講是為了實現內部橫向業務數據的共享，實現可控的精細化管理，因此系統建設須納入全市已推進完成的統一電子政務平臺（大“OA”系統），在統一的平臺上實現以圖管地，審批系統搭建和決策與分析，另一方面，從國土資源管理縱向來講是為了實現資源管理業務審批的上下聯動，因此市、縣要求統一軟件，統一數據標準，才能做好市、縣的二級聯網審批。對于和省廳的數據接口，由市局統一和省廳信息中心聯系并開發完善。

5.2 深化系統本地化應用，一手抓統一性，一手抓靈活性，兩手都要抓

市縣軟件統一，平臺統一，數據標準統一，目的是實現市縣數據的交換機制統一，系統隨業務管理變化時改進的方法一樣，進而實現市縣同步的管理變化，基本實現全市政策、系統變化的同步。在此我們要正確理解“統一”和“差異”的辨證關系，市縣的系統建設可以不同，各縣之間的系統應用也可以不同，如各縣（市、區）局的業務管理表單可以和市局的不相同，業務審批的內部流程也可以不一樣，但以上應用中所出現的不同點，應是管理思路、理念上的差異而產生，而不是由于個人的習慣、愛好不同而產生。總的來講，在系統建設中要遵循“市級系統要源于省廳，高于省廳，縣級系統要源于市局，高于市局”的原則。

5.3 正確理解“一張圖”工程的主要工作內容，處理好市局和各縣（市、區）局的分工問題

國土資源部的“一張圖”工程以統計分析和宏觀決策為主，省級的“一張圖”工程以審批為主，市縣則是以供地為主。省、市縣的工作關聯性很強，都是以小比例尺的土地利用現狀圖為工作底圖，在此基礎上，進行規劃、建設用地審批、土地整理、土地供應、土地監察和礦產資源管理，涵蓋規劃、耕保、利用、法規、礦管五大行政處室。城鎮地籍管理作為區域性權籍管理系統，無論從地圖生產的精度，坐標控制系統、變更方式，管理目標和對象上均不相同，因此“一張圖”工程可以不包括城鎮地籍圖管理，退一步講，如果要包括，也不是這一階段的工作任務，因此“一張圖”工程中不應存在1：10000小比例尺和1：500大比例尺地圖綜合問題。嘉興市級統一電子政務平臺并不包括城鎮地籍信息系統，從另一種角度來講，市、縣系統建設的分工可理解為“一級市場統一做，二級市場分散做”。從數據的涵蓋面分析，各縣（市、區）局的“一張圖”工程建好了，嘉興市局的“一張圖”工程就建好了，11個地市的“一張圖”工程建好了，省廳的“一張圖”工程也就建好了，數據建設自下而上；省廳要做好“一張圖”工程的頂層設計，各地市要補充完善實施方案，縣（市、區）局要實現方案，業務、技術指導自上而下。

5.4 統一電子政務平臺和“一張圖”工程建設并不是否定原有的應用系統

要實施“一張圖”工程，就必須結合“統一電子政務平臺”建設。統一平臺，統一標準并不是要廢除各縣（市、區）局現有的系統，相反是要促進原有系統的更好應用，是在一個新的層次上轉變信息化的建設思路，因此原有的系統該怎么用，就怎么用，但在原有系統功能的升級上必須考慮數據的標準化，橫向縱向的聯網審批和系統自我管理能力的提升。

5.5 “一張圖”工程建設總體思路

嘉興市國土資源“一張圖”工程建設的總體思路是：統一平臺，統一系統，統一標準，不同的專項系統選取不同的縣局，市縣聯動試點，分步建設，形成各縣（市、區）各有側重，全面開花、人才共享、快速推進的工作局面。

為貫徹以上的工作思路，必須按以下方式處理好軟件的招標工作：

①如果縣（市、區）局的建設資金在市局軟件采購時已安排到位，則市局和縣（市、區）局統一招標方式，捆綁招標（湖州模式）；

②如果在市局第一次采購時，縣（市、區）局資金未能落實而不能采用第一種方式的，則幾個縣（市、區）采購項目合并，由市局統一組織落實；

③如果以上二種方式均因客觀條件無法實施的，各縣（市、區）局自行采購、由市局進行指導（寧波的統一電子政務平臺采購方式）。在采購中，我們要堅持“公開、公平、公正”的三公原則，實現程序合法，合理低價，但也要保證招標的結果有利于我們的工作開展。

5.6 以“缺陷管理”為手段做好項目建設保障

在企業管理學中，產品的缺陷管理和缺陷跟蹤是生產出高質量產品的關鍵管控手段。在“一張圖”工程中，因全市統一建設，二級部門應用，整個用戶群分為市局領導、市局一般用戶、縣（市、區）局領導和縣（市、區）局一般用戶四級分類，較寬的層級分布易造成真實的缺陷改造需求不能及時反饋到市局的管控部門（業務主管理部門和信息中心），或者系統應用上的誤解，因不能及時的說明，造成主觀上的抵觸。以上情況的存在將極大地阻礙我市“一張圖”工程的推進，因此在項目的實施中，我們應以“缺陷管理”和“缺陷跟蹤”為手段做好保障工作。

“缺陷管理”分為以下二個層面的工作：

①做好“缺陷管理”制度設計，主要內容包括：意見的匯總、分類、反饋機制建設，內部輿情的分析、引導機制建設等。

②做好“缺陷管理”軟件建設，主要工作內容是在全市建立一套類似“論壇”的意見管理軟件，使本系統內任何使用者均可以提出對于在用軟件的意見。

參 考 文 獻

[1] 邢曼玉.新思路 新舉措 新成效，省國土資源廳扎實推進精準扶貧工作綜述[J].青海國土經略，2016（04）.