湖北省機耕道建設情況的調研報告

湖北省農機局 付漢強 鞏繼偉

荊州市農業機械化管理辦公室 王平權

湖北省機耕道建設情況的調研報告

湖北省農機局 付漢強 鞏繼偉

荊州市農業機械化管理辦公室 王平權

農業機械化作為農業現代化的重要內容和主要標志，近年來在國家農機購置補貼政策的拉動下，湖北省廣大農民購機用機積極性高漲，農機裝備總量大幅增長、農機作業水平逐年提升，農業生產進入以機械化為主的新階段，但農業機械化的進一步發展遇到了“行路難”“住房難”“看病難”等一系列問題，與農機化配套的基礎設施建設，成為農機化發展不平衡、不協調和不可持續的“牛鼻子”。因此，省農機局對全省機耕道等農機化基礎設施建設情況開展了專題調研。

1 全省機耕道等基礎設施現狀、建設情況

湖北省現在的農村機耕道路建設得益于“村村通”和第五輪“三萬”活動，到村公路基本建成，已基本實現村村通公路。但目前湖北省村組公路、田間作業機耕道建設相對滯后，嚴重影響了農機在農業生產中的作用發揮。

1.1 絕大部分地區機耕道建設嚴重滯后

1.1.1 時間久，標準低

湖北省現有的農田機耕道路，多為20世紀60～70年代，由于受當時農田耕作模式的限制，機耕道修建的標準低，主要用于人、畜力車的通行，寬度大部分在2.5m以下，為了少占耕地和節約建設成本，多依山河地貌修建，橋涵路堤和排水設施不配套，極易遭受洪水、塌方等自然災害的損毀。比如荊州市機耕道寬度2.5 m以下的占49%，機耕道寬度在1.5 m以下或無機耕道占18%；黃岡市現有機耕道91 823 km，路面寬80%以上在2.5～3 m，其中鄉村道路13 200 km、村組道路22 515 km、田間道路56 108 km。尤其是，田間公路硬化率不超過50%，嚴重影響黃岡市農業機械化發展。

1.1.2 缺維護，損毀重

農村實行聯產承包責任制后，人員組織分散，對機耕道建設在農業現代化建設中的作用認識不足，機耕道建設進入停滯和退廢時期，有些農戶為了貪小利而人為擴大耕地面積，他們不斷蠶食機耕道，機耕道越來越窄，最后機耕道變成了羊腸小道，只能人、畜或小微型機具通過，更有農戶為了一時方便，隨意在路中間開溝引水，水沖車輾使得原本完整的路面也變得坑坑洼洼、破爛不堪。

1.1.3 無規劃，投入少

從20世紀80年代起，全省絕部分地區機耕道建設基本處于停滯狀態，既沒有明確的機耕路權屬、建設技術標準和長遠規劃,更缺少專項資金的持續投入，僅僅是依托當地農業綜合開發、土地平整和新農村建設等項目，進行零敲碎打，無法實現從有利于機械作業的角度來規劃布局,只側重于方便農民生活出行,隨意性大,道路質量沒有保證，農機出行難的問題依舊存在。

1.2 部分地區機耕道有所改善

雖然湖北省在《湖北省農機化十三五規劃》中明確提出要“加強基礎設施建設”，但是省農機局受自身職能限制，省級并無直接的專項資金扶持，主要手段還是引導各地積極爭取在土地利用總體規劃和鄉村道路建設、農田基本建設、農業綜合開發等項目規劃中安排機耕道路建設內容，改善農機作業通行條件。如黃岡市農機局把機耕道、機庫棚等建設納入《政府工作報告》內容予以考核，加強了與相關部門的聯系，推動了當地農田機耕道路建設進程；潛江市實施了高產農田土地整理和農業綜合開發項目，村機耕道有所改善，田間主干道60%左右已修為3.5m寬水泥路面，其余部分路段為碎石路面，2016年，30%左右的區、鎮、處按5 000元/km的標準，對機耕道進行了維修；南漳縣在當地農業綜合開發、農田平整、土地平整、農水改造等項目中，對11.5萬畝(1hm2=15畝)耕地的機耕作業道路進行了統一規劃、統一標準和統一建設，其余田塊機耕道仍然是依據自然條件自行平整而成。

1.3 極少地區機耕道建設步入正軌

經專項統計匯總，湖北省僅荊州市在機耕道建設方面開展了積極有效的探索和嘗試

1.3.1 開展調研，摸清家底

2011年初，荊州市農機化辦組建專班，制定詳實的調研方案，組織各縣市區開展了大規模調查摸底，形成了《關于全市機耕道建設現狀與建議》的調研報告，并提交市政府作為工作參考，為下一步工作開展打下了基礎。

1.3.2 精心謀劃，重點突破

2012年，在荊州市政協委員胡詩華等6人的倡導下，與市農機化辦組成聯合調研組，對機耕道建設相對落后的松滋市和產糧大縣監利縣進行實地重點考察、調研和實質推動。松滋市政府率先響應，成立了由分管農業副市長為組長，市政府辦分管農業主任、市農機、衛生、財政等部門負責人為成員的機耕道建設領導小組。小組辦公室設在松滋市農機局，具體負責組織協調、規劃審批、考核驗收等工作。市政府當年列支建設獎補預算310萬元，在老城、涴市2個“無牛鄉鎮”進行機耕道建設試點。按每村10萬元的獎補標準，在31個村（居委會）新建機耕道203 km，改擴建316 km，累計投資978萬元。2014年，監利縣以松滋經驗為藍本，縣政府從小農水建設專項中，安排300萬元獎補資金，由縣農機局組織實施，首批用于9個鄉鎮46個村的機耕道建設。這也標志著荊州市的機耕道專項建設在2個典型縣市率先取得突破。

1.3.3 標準明確，操作規范

（1）建章立制。按照“以獎代補、先建后補、一事一議、量力而行、不舉新債”的原則，兩地分別制定了《機耕道建設實施方案》《機耕道建設資金籌措辦法》《機耕道建設獎補方案》和《機耕道后期管護辦法》。

（2）籌措資金。建設資金按財政獎補、鄉村籌集、受益農戶自籌的3個1/3的辦法籌措。獎補標準：監利縣新建2.5萬元/km、改擴建1萬元/km；松滋市為按每村3～10萬元獎補。

（3）技術標準。明確技術要求和獎補標準，松滋市新建或改擴建的機耕道路面寬必須達到3m以上，且磚沙石或三合土簡易硬化寬度達到2.5 m，橋涵管配套，路肩夯實平整，每200～300m設置錯車道，能確保大中型農業機械晴雨通行。每條機耕道建成后，功能覆蓋農田面積500畝以上。

（4）驗收審核。以村為單位，由鄉鎮組織向農機局提出建設申請，填報《機耕道建設申報表》，并提交詳細建設規劃方案、《機耕道建設預算表》和施工前的照片。項目由農機局實地審定，建設領導小組批復。實施主體在規定的期限內完成建設任務后，由建設領導小組組織專班進行實地驗收，兌現獎補。

（5）長效機制。荊州市機耕道專項建設啟動6年來，在政府引導、農民參與下，松滋、監利2地已累計投入資金11 546萬元，其中縣級獎補2886.5萬元（松滋1386.5萬元萬元、監利1500萬元），鄉村、農戶自籌8659.5萬元，共新建機耕道2 531.5 km，改擴建機耕道1 435.71 km，有效改善了大中型農機具的通行作業條件，有力地推進了當地農業機械化的發展。

2 全省機耕道等基礎設施存在的問題

2.1 機增路減矛盾突出

2016年底，全省拖拉機保有量達到132.85萬臺，其中大中型（14.7kW及以上）拖拉機達到181816臺，拖拉機配套農具達2629484部，播種機達62169臺，水稻插秧機達64 149臺，稻麥聯合收割機93 609臺，全省農機裝備水平持續提升。但與此同時，機耕道建設處于“吃老本”的狀態，基本沒有新建，老舊破損嚴重。“一增一減”導致“有機難下田”矛盾日益突出。

2.2 農機效率難以發揮

20世紀80年代，農村實行家庭聯產承包責任制以來，農田機耕道建設、養護規劃處于放任自流狀態，加上長年的風雨侵蝕和人為破壞，機耕道路面越來越小，僅存的農田機耕道也多為泥沙路面，農業機械在機耕道上只能低速行駛，有時還需搭橋板才能通過，大大降低了農業機械的作業效率。群眾對機具效率無法發揮、資源閑置的問題反響強烈。

2.3 農機“行險路”導致事故高發

機耕道的老化，導致基礎弱、安全等級低，存在很多安全隱患，農機因為田間作業轉場的事故明顯上升。據不完全統計，每年因機耕道問題導致農機事故近百起，給廣大機手的人身安全構成了嚴重威脅。

2.4 投入管護“斷糧”嚴重

全省沒有機耕道建設的專業資金渠道，目前的機耕道建設資金來源為農業綜合開發、土地平整的配套項目建設資金，農民一事一議集資資金。農業補貼、農機補貼都沒有機耕道建設資金項目開支內容，更沒有機耕道建設專項資金。同時，機耕道產權不明，缺乏長期的機耕道建設、管理、維護制度機制，導致建設、管理、維護主體職責不明。

3 全省機耕道等基礎設施建設的工作建議

3.1 加強領導，落實責任

《農業機械化促進法》規定：“地方各級人民政府應當采取措施加強農村機耕道路等農業機械化基礎設施的建設和維護，為農業機械化創造條件”。最近3年的中央一號文件也對機耕道路建設提出了明確意見。按照要求，各級政府應當建立行之有效的協調機制，加快機耕道路建設，推進農業機械化發展。一是建議推廣湖北省松滋、監利等地做法。成立由農業（農機）部門牽頭負責，財政、交通、國土、規劃、林業、水利、農發辦等部門緊密配合的工作機制，共同做好田間機耕道路等農業機械化基礎設施的建設和維護工作；二是把機耕道建設作為發展現代農業、建設社會主義新農村的一項重要內容，納入政府工作的議事日程或納入政府目標考核責任制，加強領導、協調與督促；三是明確機耕道建設的主管部門（比如荊州提出的發改委）。將機耕道建設的規劃布局、管理維護等納入部門工作職責。

3.2 制定標準，合理規劃

按“規劃一步到位，建設分步實施”的原則，將田間機耕道納入新農村建設內容。一是各地要組織專業技術人員，做好調查摸底。制定當地田間管網整體規劃、田間機耕道詳細規劃，做到“一鄉一冊圖，一村一張圖”。為便于農業機械進出田間作業，機耕道布局參考標準應根據當地人口數量、地形條件及田塊大小，每間隔300～500 m修建一條3.5m寬的主道，每間隔100～200m修建一條2.5m寬的次道；二是明確建設技術規范和標準。制定統一的《田間機耕道路建設規范和技術標準》，明確道路標準、路基、路面、橋梁、涵洞技術要求。規定無論是土地平整、農業綜合開發、農村公路建設、扶貧開發、血防滅螺，還是水利建設、生態環境綜合治理等相關項目，涉及機耕道建設的都應按此標準嚴格執行，真正做到修護一條、統一一條、達標一條，切實發揮項目資金效益。

3.3 籌集資金，定向補貼

湖北省是農業大省，耕地面積較多，新建、改建、擴建田間機耕道資金需求量大。建議中央財政加大農田機耕道路建設資金扶持力度，各級政府從土地出讓金收益中，提取一定比例設立機耕道建設基金，用于農田機耕道建設資金的配套，通過地方政府補貼，引導各地村集體自籌，明確建設內容、工期和地點，確保機耕道建設取得實質性突破。例如湖北省荊州市，“十三五”期間，全市規劃了“全市田間機耕道建設工程”，主要內容是：改建田間機耕道2萬km,新建1萬km。建設地點在荊州區、沙市區、江陵縣、松滋市、公安縣、石首市、監利縣、洪湖市8個縣市區，建設年限5年，每年投資14 000萬元，總投資70 000萬元，機耕道路建設項目資金來源為地方政府補貼、村集體自籌。

3.4 解決用地，專題議事

修建機耕道占地問題，是除資金來源以外的第二大突出矛盾。群眾要求修建機耕道的愿意很強烈，但具體實施起來，要占用農戶一定田地面積，涉及農戶各自利益時，有較大難度。建議要解決用地問題主要有4個途經：一是在土地承包前規劃有機耕道，留有機耕道集體用地面積的，通過一定的行政手段做工作，歸還機耕道用地；二是實施農業工程項目的區域，可先把農戶的田地集中起來，待機耕道修好、土地整理后，在“小調大穩”的原則下，再按原面積比例將田塊分給農戶；三是有一定規模流轉土地的業主（大戶、現代農莊、農業企業、合作社），可根據田地面積，合理安排田地修建機耕道；四是自行修建的村組，政府給予一定補貼。解決機耕道建設用地，建議不搞征地、拆遷。

3.5 明確主體，建立機制

田間機耕道的管護好壞，直接關系到機耕道效能發揮，而管護主體責任落實不力，成為機耕道人為損毀嚴重的主要原因。建議：一是建立和完善機耕道管護制度，使機耕道建管制度化、規范化，按照“誰受益、誰投入”的原則，采取集中整修和平時補修相結合的辦法，加強對田間機耕道的常年養護；二是要以村(組)為單位，抓好一年一度的夏修和冬修。制定村民公約，簽訂屬地分段養護責任協定，平日做到“誰損毀、誰修補”，即損即修；三是每個村確定1～2名專職養護人員，落實責任，常年管護；四是養護經費縣鄉村三級共籌。采取縣財政撥一點，鄉鎮財政補一點，村民自籌一點的辦法，保證每村每年至少有一定的養護經費。

2017-05-03）