農產品質量安全產地準出監管體系創建探討

李 松 張化平 胡 滸 田學峰 孫勁松

（1.湖北省宜昌市農產品質量安全監督檢測站 4430002； 2.湖北省宜昌市農業局 443000）

農產品質量安全產地準出監管體系創建探討

李 松1張化平1胡 滸1田學峰2孫勁松2

（1.湖北省宜昌市農產品質量安全監督檢測站 4430002； 2.湖北省宜昌市農業局 443000）

本文指出了農產品質量安全產地準出監管存在監管機制不全、監管對象和內容不明確、服務機制不全和法律責任不明、農產品生產經營主體門檻低等四大問題，并從法律定位、監管手段、監管服務體系建設三方面進行分析，提出了從農產品質量安全產地準出監管體系頂層設計、創新農產品生產主體和經營主體監管模式、構建農產品質量安全產地準出監管服務體系、完善質量安全限量和檢測技術標準體系來進行農產品質量安全產地準出監管體系的創建。

產地準出；監管體系；創建

農產品質量安全是關系到農業增效、農民增收和社會穩定的重要因素，也是涉及到人民群眾安全消費的重大民生福址問題。自《中華人民共和國農產品質量安全法》實施10年來，我國農產品質量安全工作在廣大農業執法工作者的努力下取得了顯著的成績，農產品質量安全監管工作步入了新的發展階段。但隨著監管工作的不斷深入，農產品質量安全監管工作中存在的問題日漸顯露出來，如何加強源頭監管體系建設，促進農產品質量安全監管工作進一步發展，是農產品質量安全監管部門面臨的當務之急。本文試從農產品質量安全產地準出監管體系創建作一些探討。

1 農產品質量安全產地準出存在的問題

1.1 產地準出監管機制不全

《中華人民共和國農產品質量安全法》規定，農產品質量安全實行屬地管理，基地準出監管理應由農產品生產所在地農業部門承擔，但基地農業部門由于機構、人員、技術、法律規定等原因，監管職能側重于產地農產品例行抽檢和監督抽檢工作，在生產者資質管理、農產品準出制度建設、農產品產地證明開具、機構建設及檢測技術軟硬件等方面投入明顯不足，導致產地準出未能有效實施，源頭監管除了投入品監管、產地農產品實行監測制外，缺少了產地準出的日常監督機制。

1.2 產地準出監管對象和內容不明確

農業部門監管的對象應是農產品生產者，但在查驗產地證明和檢測證明的時候，對象多是農產品經營者，產地準出監管究竟是生產者還是經營者，或是二者都為監管對象，法律上未做規定；其次產地準出監管要監管什么內容，是否僅是查驗產地證明和檢測證明？農產品生產者或經營者，對于它的資質、信譽、培訓、技術服務等方面需不需要進行監督或管理？如何豐富監管內涵值得思考與研究。

1.3 產地證明和檢測證明開具難

按農業部門要求，農產品實行嚴格的產地準出和市場準入制度，但從宜昌市農產品批發市場產地證明查驗情況看，不能正常開具產地證明和出示檢測合格證明的經營者約占80%，有20%的經營者開具的產地證明不規范。經調查，出現這種情況的主要原因：一是每批次農產品都開具產地證明和檢測證明工作量較大，農業部門存在服務不到位的情況，其次，法律上也未明文規定農產品從產地運出或進入市場必須有合格的產地證明和檢測證明，執法依據不足，導致經營主體開具證明意識不強。

1.4 農產品生產和經營主體門檻低，監管難度大

從事農產品生產者或經營者應具有一定的資質，應具備一定的農藥安全使用知識，了解有關高毒農藥禁、限用政策，農藥殘留危害知識等并經考核。農產品生產經營應注冊，取得農產品生產經營資質。此外，農產品生產基地、協會、家庭農場等生產經營主體性不強，在市場上很少以基地、協會等主體體現，或市場占有率比例不高，監管頻次不高；第三，農業部門加強生產主體經營監管必須有明確的措施，即如何采取措施確保生產經營主體自覺開具產地證明和檢測合格證明，如何加強生產經營主體的內部質量安全管理，如何加強生產經營主體的質量安全信譽度管理和考核等。

2 農產品質量安全產地準出監管問題分析

2.1 法律定位不明確

《農產品質量安全法》第四條規定“縣級以上人民政府應當將農產品質量安全管理工作納入本級國民經濟和社會發展規劃，并安排農產品質量安全經費，用于開展農產品質量安全工作”，但在其后的章節中并沒有規定產地準出監管應如何開展等相關內容，農產品質量安全基地準出監管職責和任務不明確，基地準出監管操作性不強。

2.2 監管手段缺乏

當前我國農產品質量安全監管分二段管理，市場由食品藥品監管部門進行管理，產地及儲運環節由農業部門進行管理，對源頭如何進行監管，農業部門除采取監督監測、例行監測及投入品監管外，農業部門對源頭監管沒有過多的監管措施和思路，比如如何對生產者進行強制性管理，如何提高生產者門檻，如何保證產地證明出具具有強制性，對農民自產自銷的農產品如何進行管理，如何解決監管中的技術問題，比如常規的酶抑制法快速檢測的局限性，如何解決農殘限量標準不全，導致檢出參數的農產品安全性無法評價，如何解決檢測標準檢測參數不全等。

2.3 監管服務體系建設不到位

自《農產品質量安全法》頒布實施以來，農產品質量安全監管對市場監管較多，對基地監管較少，導致產地準出監管服務不到位，服務意識缺失。根據《農業部、食品藥品監管總局關于加強食用農產品質量安全監督管理工作的意見》要求，農業部門監管職能由全程監管轉到農產品進入市場前的監管，其職能已經發生轉變，但大多數地方職能角色轉變應對不及時，監管服務機構設置未跟上，監管服務工作不能有效正常開展。

3 幾點建議

3.1 做好農產品質量安全產地準出監管體系頂層設計

從法律上明文規定產地準出監管的概念、基本要求和職能覆蓋范圍，明文規定職能延伸至鄉鎮一級，充實監管內涵，明確監管部門、農產品生產主體或經營主體、流通主體各自的法律責任和義務。建立從上至下垂直管理的產地準出監管體系和機制，統一監管部門、監管人員、監管模式和監管內容。制定統一的農產品質量安全產地證明或檢測證明、運輸承諾書等格式。建立基地準出與市場準入銜接的統一模式，實行嚴格的產地準出與市場準入制度。

3.2 創新農產品生產主體和經營主體監管模式

做好農產品監管工作，最關鍵的基礎性工作就是要做好農產品生產主體或經營主體的管理工作，從法律上明確規定對生產主體或經營主體進行職能、內容和模式方面的管理。農產品生產主體或經營主體應包括生產大戶、協會、合作社、公司、家庭農場等從事農產品生產和經營者，對生產主體或經營主體進行綜合管理，形成一整套資格管理模式；管理模式內容可包含5項制度，即農產品生產主體資格制度、從事農產品生產經營從業人員資格制度、農產品生產經營主體內部管理制度、農產品質量安全準出制度、農產品質量安全檢測合格證制度等，嚴格規范農產品從業人員的各項行為規范，保障合法主體的權益，強化管理，引導產地準出監管走上規范化道路。

3.3 構建農產品質量安全產地準出監管服務體系

加強監管是目的，做好服務是手段，從法律的層面上對產地準出監管服務工作進行規定，樹立農產品產地準出監管服務理念，理順源頭監管服務思路，重點建設縣鄉一級農產品質量安全末端服務機構，其中農產品質量安全產地準出監管服務機構的主要工作內容應包括農產品生產者、經營者的培訓與資格管理、檔案管理、產地證明和產品檢測合格證發放與管理、產品檢測等。產品檢測可由具有檢測資質的檢測機構承擔，其它服務項目可由農業行政部門設立專門服務機構承擔。

3.4 完善質量安全限量和檢測技術標準體系

建立涉及所有農藥殘留、獸藥殘留、漁藥殘留、重金屬等有毒有害物質限量技術標準，對于不能確定限量技術值的可建立臨時限量技術標準值庫或借鑒國外等相關標準建立殘留限量參考值庫，對檢出的殘留值進行安全評估；加強農產品檢測技術標準研究與制定，做到檢測技術標準參數和品種的全覆蓋；鼓勵實驗室開發適合自身要求的檢測技術標準，申報地方性標準或實驗室標準，提高檢測技術水平和能力。

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S4 文獻識別碼：B

1005-6114（2017）02-051-003

2017-01-05

李松（1967-），高級農藝師，從事農產品質量安全監督管理工作。E-mail∶ycnyls@163.com