落實項目法人責任制的重要性、問題和措施

黃躍群

（湖南省水利廳 長沙市 410007）

2011年中央一號文件出臺以來，我國加快了水利改革和水利設施建設的步伐，水利工程建設管理方面的一些問題隨之凸顯，如出借資質、圍標串標、轉包分包、偷工減料、弄虛作假等。仔細梳理其中的關系，個人認為項目法人是解決問題的關鍵。

1 項目法人責任制的重要性

（1）項目法人是項目實施的全過程主體。原國家計委頒布的 《關于實行建設項目法人責任制的暫行規定》[1]指出，“項目法人對項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還和資產的保值增值，實行全過程負責”，可以看出，項目法人參與了項目建設的全部環節，他必須具備籌措資金、組織策劃、項目管理、生產經營等各方面的能力，同時具備較強的主觀能動性，才能將項目實施好。

（2）項目法人是招標采購活動的組織者。項目法人作為招標人，相較于投標人、招標代理、行政監督等招投標活動參與方，占據絕對的核心地位。根據《招標投標法》[2]等現行法律法規，招標人具有選擇招標代理、編制和澄清修改招標文件、組織現場踏勘、設置標底、主持開標、組建評標委員會、根據評標報告確定中標人等權力，是能否選擇到優秀中標人的關鍵因素。

（3）項目法人是合同管理的執行者。合同管理是項目管理的核心，管項目主要是管合同，而管合同主要由項目法人來執行。因此，項目法人責任制不落實，合同管理就缺失了主體，合同管理自然無從談起。只有項目法人具備較強的合同意識，才能簽訂好合同，并依據合同管好設計、監理、施工等參建各方，進而管好項目。

（4）項目法人是建設監理的監督者。監理單位作為一個受托人，受項目法人的委托，對工程質量、安全、進度、造價等進行專業化監督管理，如果缺少項目法人的監督和考核，很難想象監理能認真履行其職責。

因此，項目法人責任制是工程建設管理的關鍵。項目法人的素質和能力，根本關系到工程建設的安全、質量、進度和造價，沒有一個優秀的項目法人做支撐，招標投標將陷于混亂，合同管理將形同虛設、建設監理將流于形式。如鳳凰縣沱江大橋坍塌事故，就是一起典型的由于項目法人責任制落實不到位而造成的質量安全事故，根據事故調查報告，建設單位項目管理混亂，對發現的施工質量問題未認真督促施工單位整改，同時對監理單位人員不到位、設計單位違規將勘察項目分包給個人等情況熟視無睹，為了趕工期，甚至要求監理不要上橋檢查，最終造成了事故。

2 項目法人責任制存在的問題

從1996年原國家計委頒發 《關于實行建設項目法人責任制的暫行規定》至今，我國的項目法人責任制逐步完善，對推進我國社會主義現代化建設起到了積極作用。但是，就政府投資項目的項目法人責任制落實而言，一些長期以來存在的問題并未得到很好解決。

（1）政府投資項目項目法人不是真正意義上的項目法人，而是一個代理人。

這是項目法人責任制落實不到位的制度方面的原因，也是主要原因。目前，絕大多數政府投資項目的項目法人，只是名義上的項目法人，其不需要籌措資金，也不需要償還債務，來了財政資金，就組織建設，項目的成敗與自己也沒有關系，因此在“自然”條件下沒有強烈的管好項目的主觀愿望，甚至有可能發生權力尋租的情況。

以招投標問題為例，研究顯示[3]，美國等國家基本不存在串通投標情形，除了這些國家大多采用低價中標之外，另一個原因在于這些招標人是真正意義上的項目法人，項目資金要自己出，項目成敗與自己利益緊密相關，自然不會允許投標人與投標人串通投標，更不可能出現招標人與投標人串通投標這樣的情形了。

此外，對政府投資項目，其委托代理的層級很多、鏈條很長，是多重委托代理關系。以中央資金為例，資金撥付后，經歷省、市、縣到項目法人的多個層級，存在多個代理人，因委托人與代理人追求的效益不一樣，每發生一次委托代理，委托人的目標追求將發生偏差，經歷多次委托后，這些偏差疊加放大，最初設定的目標可能發生極大偏差。如實際工作中，不乏一些將規劃內的資金用于規劃外項目，甚至將一些專項資金挪作他用等情況，這些現象其實都是委托人和代理人效用目標不盡一致造成的。

（2）政府投資項目的項目法人考核激勵機制不夠健全。

這是項目法人責任制落實不到位的體制方面的原因。由于項目法人不是真正意義上的項目法人，而是一個代理人，根據委托-代理理論[4]，委托人與代理人的信息具有不對稱屬性，委托人如果疏忽，將很難發現代理人做的有損于委托人利益的事，因此代理人為追求自我效益而損害委托人利益的“激勵”就比較大，這種情況下，對代理人——項目法人的考核和激勵尤為重要。美國、德國、日本、澳大利亞等發達國家對政府投資項目的監管是非常專業和嚴厲的，同時伴隨有嚴厲的信用懲戒措施[5]，因此這些國家的政府投資項目建設管理水平相對較高。

近年來全國各地推行的水利工程項目建設管理中心（“建管中心”），對落實項目法人責任制具有很大推進作用。從國際經驗看，發達國家和地區對非經營性政府投資項目，采用政府投資項目事務中心作為建設期項目法人，進行集中統一管理，政府則對這些項目法人進行集中監管的案例也是很多的。如香港工務局，下轄7個專業署，擁有約2萬公務員，不僅做政府投資項目的項目法人，還承擔香港經濟適用房的規劃、建設、物業管理等職能；加拿大的公共工程和政府服務部，下轄5個地區辦公室，共有1.4萬公務員；美國負責公共建筑建設和管理的聯邦總務署，其工作人員也有1.4萬人[5]。但是，我們組建的“建管中心”，大多沒有自己的編制，與縣級水利局是一套人馬，因此對“建管中心”實際并沒有考核和激勵措施。從近年來湖南省水利行業各類處理和處罰來看，還沒出現過對項目法人單位的處理或處罰，這也可以看出當前對項目法人的考核和激勵明顯是不夠的。

此外，目前政府部門對建設市場的監管，將絕大部分精力直接放在對施工、監理、設計等單位的監管上，而對項目法人單位的監管很少。雖然通過努力，處罰了一些單位，規范了一些行為，但效果還不是很令人滿意。這是因為對項目法人的考核激勵不夠，導致項目法人沒有管好項目的外在動力。實際工作中，一些項目法人明知中標單位存在轉包分包或其它違法行為，卻不按照合同對中標單位加以管理和處置，造成工程質量、進度、安全等出現問題，即使如此，這些項目法人可能也不會受到任何考核，這就變相“鼓勵”了項目法人不履職和中標單位的違法行為，建設市場變得難以監管。

（3）政府投資項目項目法人缺少項目管理的素質能力。

除上述問題外，目前大多數項目法人單位其管理和技術人員是明顯欠缺的。以“建管中心”為例，雖然它集中了基層大多數的專業技術人才，并開展集中化、專業化管理，但大部分“建管中心”只有4~5人，相較于上十個、高峰期甚至幾十個項目在同時實施的項目管理工作量，人手顯然不夠。

其次，項目法人單位的項目管理能力水平還有待提高。工作中經常聽到有項目法人單位苦惱施工、監理單位項目管理人員不到位，或者資源投入不夠、施工進度慢、不履約等問題，雖然知道問題但卻束手無策。這些情況出現的原因在于項目法人的合同管理意識不夠，對合同文件中約定的甲乙雙方的權利和義務知之甚少，不知道用合同維護自己的權益，因此對參建單位的履約管理沒有手段。

此外，有些政府投資項目的項目法人，只是一個臨時性、一次性的管理機構，項目完成之后就解散了，經驗和教訓得不到有效積累，對項目法人的素質能力提升也造成了損害。

3 落實項目法人責任制的措施

（1）從市場的角度出發，落實項目法人責任制。

我國處于市場經濟體制下，這是落實項目法人責任制必須遵循的基本前提。習近平總書記在關于保障水安全重要講話中指出，要堅持兩手發力，充分發揮市場和政府的作用。陳雷部長在《新時期治水興水的科學指南——深入學習貫徹習近平總書記關于治水的重要論述》中對如何發揮政府和市場作用作了深入闡述，即“穩定并增加公共財政投入，落實金融支持相關政策，鼓勵和吸引社會資本投入水利建設和管理，改進水利投資監督管理”。對經營性的水利項目，可以解放思想，如通過特許經營等方式，將項目由“名義”上的項目法人交給“真正意義”上的項目法人來建設，根本解決項目法人主觀能動性不足的問題。目前，湖南省已在莽山水庫等項目中開展PPP模式試點，今后將有更多的水利項目采用這樣的方式實施，個人認為煙草水源項目可能就具備這樣的條件。

（2）完善考核激勵機制，落實項目法人責任制。

對政府投資的公益性水利項目，由于缺乏市場機制的調節，一方面應考慮項目法人的能力與項目的數量、規模和復雜程度相匹配，更重要的是應完善對項目法人的監督、考核和激勵。監督、考核和激勵可以參考公務員或事業單位員工的考核制度，讓項目法人單位人員的收入、獎勵、晉升、聘任等與項目實施結果掛鉤，從而督促項目法人認真履行職責。引進聲譽機制，在信用體系建設時將項目法人單位的市場行為囊括進來，限制一些行為人的機會主義傾向。

同時，對“建管中心”等項目法人單位應保證其是一個具有民事權利能力和民事行為能力的法人單位，而不是目前部分地區采用的與縣級水利局一套人馬兩個牌子的方式。從而保證項目法人可以完全行使自己的權力，并完全承擔對應的責任。

（3）提高法人素質能力，落實項目法人責任制。

提高項目法人的素質能力，最重要的是提高其合同管理的意識和能力，依據合同來管項目，這方面我們應多向企業學習和取經；其次，應加強對項目法人單位的黨風廉政教育，筑牢思想防線；其次，應充實項目法人單位的管理和技術人才隊伍，“建管中心”模式將基層水利部門的技術人才集中起來，對緩解基層技術人才缺乏的狀況起到了一定作用，但同時還可以根據項目建設需要，通過招聘或臨時購買咨詢服務（如代建）等方式壯大項目法人的技術力量；其次還可以通過專業技能培訓內部挖潛，提升項目法人單位現有人員的能力和水平，提高工作效率和項目管理水平。

4 結語

新中國成立以來至今，我國非經營性政府工程項目在不同階段采取過建設單位自營方式、甲乙方合同制、工程指揮部模式、項目法人責任制等不同管理模式。實踐表明，項目法人責任制是更適應市場經濟體制的一種模式，但這種模式并不是萬能的，它也存在一些需要解決的問題。本文對落實項目法人責任制的措施進行了一些探討，即堅持兩手發力，完善考核激勵措施，提升項目法人素質能力。項目法人責任制的落實，將為招標投標、建設監理、合同管理等提供有力支撐，為大規模水利建設提供保障。

[1]國家計委.關于實行建設項目法人責任制的暫行規定（計建設[1996]673號）[Z].1996.

[2]全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國招標投標法[Z].2000.

[3]武晉偉.串通招投標法律問題研究[D].長沙：中南大學，2006.

[4]張紅巖.基于博弈論的集中招標采購機制研究[D].北京：北京交通大學，2007.

[5]趙淳怡.我國非經營性政府投資工程項目代建制研究[D].上海：同濟大學，2008.