小型水利工程質量監督管理中存在的問題及解決措施

谷永祥

（桑植縣水利局 張家界市 427100）

小型水利工程是農業發展的基礎，工程質量的好壞直接關系到農業經濟的發展，關系到工程效益的正常發揮，也關系到當地國民經濟的健康發展和人民群眾生命財產的安全。從2011年以來，隨著社會經濟的發展，國家加大了水利工程建設的投資，特別是對小型水利工程建設的投資規模與力度，小型水利工程質量總體水平也得到了大幅度提高，但在質量監督管理過程中仍存在著一些問題。如何堅持“百年大計，質量第一”的方針，加強小型水利工程質量監督和管理，確保小型水利工程質量是一個永久的話題。

1 小型水利工程質量監督與管理現狀

小型水利工程就縣級而言主要有新建小（Ⅱ）型水庫，小型水電站、小型人飲水工程、小型農田水利工程、水土保持工程，五小水利工程；新建20年一遇以下河段及河道治理工程；小型水庫除險加固、小型水電站增效擴容改造工程、20年一遇以下堤防及加固項目；小型新建的20年一遇以下城市防洪項目等工程質監任務。就目前小型水利工程質量監督與管理來說，在經過“十一五”、“十二五”水利建設大規模發展的重要時期之后，在2011年水利建設總投資達3 452億元，到2016年全國水利建設總投資達8 639億元，其中小型水利工程建設投資高達1 833億元，桑植縣2016年水利建設資金達2.208 4億元。由此可見，政府對水利工程設施的建設是高度重視的，特別是在精準扶貧、脫貧攻堅的小型水利工程項目上，各級水行政主管部門高度重視。通過一系列的體制機制改革、監管模式的創新、監督檢查的強化工作，不斷提高了小型水利工程建設質量管理。其主要體現在以下四個方面：

（1）在過去的幾年中，未發生水利工程質量安全事故。在過去的幾年中，建設了大量的小型水利工程，政府加強了小型水利工程建設質量管理，并廣泛實施了病險水庫加固、小型農田水利工程、中小河流治理工程、水土保持工程等小型水利項目以解決民生問題。在此過程中，雖然有個別工程存在著質量缺陷，但是沒有出現因為小型水利工程質量問題導致人員傷亡的事故。

（2）已建成的小型水利工程經受住了自然災害的考驗。桑植縣是湖南省自然災害頻發縣之一，但在2016年7月的洪災中，一些小型水利工程建設只是在洪災中受損，未出現垮壩和堤防垮塌等質量事故，經受住了自然災害的考驗。

（3）上級水行政主管部門加強政府監管作用，保證了小型水利工程質量。各級水行政主管部門就工程建設領域突出問題進行相關研究，及時解決和整改工程質量問題。并充分利用審計、項目稽察、社會媒體等進行監督，小型水利工程質量有較大的提高。

（4）有較為科學的水利工程質量監督管理模式。雖然影響小型水利工程質量因素很多（4M1E）,但現階段水利工程質量監督管理模式是比較科學的，是以項目單位（建設單位）負責，施工單位保證，監理單位社會監督，政府的質量監督四大體系的管理模式，由于小型水利工程項目面廣、量大、工序繁多，工作條件艱苦、專業性較強的特點，2015年11月張家界市各縣級水利部門成立了質量監督站，建立了以質量巡查為主要手段、以行政執法為基本特征的監管模式，能夠保證質量監督人員數量、規模、專業基本滿足與小型水利工程建設項目管理要求。

通過以上小型水利工程質量管理和監督現狀來看，雖然整體上取得了不錯的效果，但還是存在著一些需要解決的問題。現階段的質量監管模式適用于大中型水利工程項目，小型水利工程建設項目可以參照執行，但小型水利工程建設項目管理有其固有的特性，所以，需要對小型水利工程質量管理監督工作進行改進和創新，以適應新的市場經濟環境。

2 小型水利工程項目施工質量管理中存在的問題及解決措施

2.1 項目施工管理存在的問題

（1）項目管理隊伍建設和管理把關不嚴。由于大多數小型水利工程由中央財政和地方財政投資，所以，政府會根據需要對項目建設管理進行一定程度的干預，把財政資金有可能挪作其他項目水利工程建設，人為地壓低在建項目工程建設投資的行為。質量監督管理是一個系統工程，主要表現在項目管理者和施工管理工作人員工作質量方面。項目施工管理內部，缺乏明確的責任管理制度，一些管理人員職業業務素質不高，對國家相關法規法律了解不是很深入，使得工程施工過程中出現一些違反工程建設相關規定，項目管理者不到位或到位不齊的現象，從而管理不到位，把關不嚴。這些都有可能造成小型水利工程施工質量缺陷問題，工程沒有抗大災的能力，一定程度上影響著農村水利經濟建設事業的發展。

（2）項目資金使用管理不到位，影響項目正常實施。小型水利工程的項目資金由中央資金和地方財政資金兩部分組成，中央資金和省級財政資金可以按年度計劃到位，市、縣級財政資金就無法到位。由于項目前期招投標工作出現一些問題，導致工程項目實施過程中改變承包商、施工材料供應商等現象，出現項目資金流失；或者由于建設方拖欠施工方工程款或違規套取項目資金，造成施工單位生產人員積極性不高，影響工程項目施工任務的按時完成和工程質量。

（3）項目合同管理意識淡薄。責任主體的項目負責人對于工程合同的重要性和必要性認識不足，使得合同管理不嚴謹，導致在工程出現問題時，由于合同漏洞而影響項目進展；或者由于項目負責人對工程合同認識不足，導致風險分配和變更索賠等現象的出現等，造成項目經濟損失，從而影響工程進度和工程質量。

（4）施工不規范或設計質量不高，影響工程質量。在項目施工過程中，部分工作人員缺乏工作經驗且業務素質較低，出現不規范操作或者誤操作；小型水利工程設計質量水平不高，設計方案不科學、不合理、不美觀，導致在后期施工過程中，不斷出現設計變更，影響施工進度，從而也影響到工程質量。

2.2 解決措施

（1）完善政府監督下的責任追究制度和不良行為記錄制度。加強小型水利工程項目施工管理人員法制建設，認真貫徹項目施工過程中有關法規法律，以提高其法制和責任意識。對主體責任單位按照《水利工程質量管理規定》進行處理，同時將其違法違規行為記錄不良行為或列入黑名單。嚴格執行《湖南水利工程責任主體項目負責人質量終身責任制實施辦法》，提高項目負責人質量責任意識，強化質量責任追究。并在項目施工管理責任主體內部制定合理科學的責任制度，保證工程建設管理向規范化、制度化發展，對違反相法律、法規和工程建設強制性標準規定的，及時向社會公布責任主體和項目責任人質量責任追究情況，將其違法違規行為錄入不良行為或列入黑名單。

（2）強化小型水利工程項目管理，全面落實 “四制”。加強小型水利工程全過程的質量管理，以保證每一個環節的建設都合格。在項目建設過程中全面落實項目管理“四制”，確保工程有序開展。對于項目招投標制度來說，首先嚴格招標人資格審查，逐步推行電子招標方式，并編制規范合理的招標文件，切實做到公平、公正、公開的招標；尤其是在評標過程中，更加注意按照正常的工作要求篩選投標文件，盡量減少人為因素造成的中標事件發生，保證選擇高水平、信譽好的項目承包商進行合作。項目管理者切實做好項目造價控制管理，及時發放施工人員工資，不拖欠工程款項，保證建筑材料、施工設備以及施工人員按照正常的施工進度進行施工。強化小型水利工程項目管理，使項目法人責任制、招投標制、建設監理制度和項目竣工驗收得到全面落實。

（3）加強項目的管理，提高工程設計水平。項目建設管理人員作為項目的責任主體作用者，需要具有專業的知識技能以及豐富的工作經驗，要嚴格按照相關規范進行施工現場管理和操作，以保證工程質量，特別是監理人員，必須加強質量管理培訓和繼續教育工作。項目法人（建設單位）應具有項目建設管理的操控能力，對項目的前期、施工期和后期的管理，要有一定的理論水平、專業水平和相應的素質；施工單位質量管理人員應嚴格執行項目管理注冊制度，要有豐富的現場管理實踐經驗和管理知識。對施工人員進行集中崗前培訓，提高施工人員的職業素養以及安全生產意識，對特種作業、核心技術工作人員需要持證上崗；對項目設計者而言，需要遵守《建設工程勘察設計條例》，依法對項目實際情況進行勘察設計工作，多方收集資料，綜合考慮設計條件，提高其設計質量和水平，切實把項目規劃好、設計好，并進行多方案比較和優化，確保小型水利工程設計方案具有科學、合理、生態和環保，創造出優秀的設計作品，來保證小型水利工程質量。

3 小型水利工程質量監督過程中存在的問題及解決措施

3.1 存在的問題

（1）招標監督機制不健全，不規范招標的行為時有存在。從目前我國水利建設市場來看，還處于發展階段。一般的工程項目通過公開招標競標的方式選擇優秀的項目管理隊伍進行項目建設和管理，但是由于我國招投標管理制度還不夠完善，導致一些小型水利工程工作人員為了私利投機取巧，拋棄公開、公平、公正的招標競標原則，甚至為了獲得項目進行串標或者故意壓價等不規范行為。招標監督機構監督機制不健全，違背項目招標的初衷，很難保證施工隊伍的質量，導致在工程施工過程中出現各種因素影響工程質量。

（2）質量監督管理的關鍵節點和關鍵環節把握不到位。雖然建立了四大質量管理體系，由項目法人（建設單位）質量責任體系，施工單位質量保證體系，監理單位質量管理體系，政府部門質量的監督體系，但政府部門質量監督只是采用抽查的方式，而質量監督管理是一個系統工程,工程建設的每一個環節都關系到工程質量和安全。要提高整個系統的功能和效率，就必須找出關鍵節點和關鍵環節，加強關鍵節點和環節的質量監督和管理，保證每一個單元工程都經得起檢驗，保證每一道工序都滿足要求。要在項目建設中全面落實項目負責人責任制，把關鍵節點和關鍵環節的質量控制到位，保證工程實施有序開展。

（3）對技術人員監督不力，導致系統檢測不標準。對于小型水利工程施工質量來說，其每一個施工環節都需要經過專業的檢驗，認真執行“三檢”制度，切實做好工程質量的全過程質量控制，來確保施工質量和安全。然而由于施工、檢測單位的工作人員對于過程質量規范化操作意識不強，且在施工過程中忽視一些很重要的檢驗必要程序，見證取樣的隨意性比較大，缺乏對技術人員的必要監督，因而存在檢測報告與實體質量不相符的現象。

（4）政府質量監督人員能力與現實要求存在一定的差距。由于小型水利工程項目存在面廣、量大、工序繁多，工作條件艱苦、專業性較強的特點，政府實施質量監督主要是以保證建設工程使用安全和環境質量為主要目的，以法律、法規和強制性標準為依據，建立以質量巡查為主要手段、以抽查的方式、以行政執法為基本特征進行質量管理，要求工程質量監督人員具備中級專業職稱以上的專業水平和多年的工作經驗，還要熟悉水利工程建設相關法律、法規、規章和建設強制性標準，能夠堅持原則，秉公執法，公正執法，具有良好的職業道德等，現階段的縣級政府質量監督站的工作人員，基本上都是水利部門的在編工作人員，有的工作人員根本就不是本系統專業的技術人員，不具備一定的理論水平、專業水平和相應的素質，因此，縣級政府質量監督人員能力與現實要求存在一定的差距。

3.2 解決措施

（1）加強小型水利工程監督機構隊伍建設，規范招標過程中的不規范行為，強化對重要隱蔽工程、關鍵部位與薄弱環節的質量監督，嚴格執行水利工程質量考核制度。

加強質量監督隊伍建設，規范招標過程中的不規范行為。首先要嚴格招標人資格審查，逐步推行電子招標方式，編制規范合理的招標文件；嚴格按照工程質量要求進行監督。特別是對于一些較小的小型水利工程項目，更需要保證監督機構數量、人員規模、人員專業能夠與小型水利工程建設項目管理相適應，特別是加強和完善縣級政府監督機構隊伍建設。突出監督重點部位內容，進一步提高監督管理效能，要釆取多種方式加強社會監督（鄉、村級）、政府質量監督人員的教育和培養，提高業務素養，樹立監督人員的良好形象，增強廉潔自律和防腐拒變意識，努力培養出一大批敢于負責、業務精通、作風過硬的優秀質量監督隊伍；同時，要配備必要的辦公儀器和設備，保證質量監督工作的順利、高效地實施。要創新質量監督方式方法，突出監督重點，提高監督管理效能，積極推行質量巡查機制和重點項目駐地監督機制，強化對重要隱蔽工程、關鍵部位與薄弱環節的質量監督和管理,推進質量監督方式從以實體質量監督為主轉變為以行為監督為主，完善建設監督管理制度，強化質量監督人員的意識。對建設監督管理制度不到位，考核不合格的單位予以通報，計入信用檔案。

（2）強化質量檢測、監督抽檢和平行檢測的綜合運用，質量管理科學化。在工程質量監督管理中，水行政主管部門進一步提高工程質量監督的權威性、強制性、公正性與科學性，對檢測單位的質量檢測行為實行監督管理制，定期進行檢測數據的核查，并對相應的工程進行動態檢測，及時了解工程狀態，以保證工程整體質量；加強監督抽檢和檢測成果的綜合運用，加強對水利工程項目的“飛行檢測”、監督抽檢和平行檢測力度。通過“飛行檢測”、監督抽檢和平行檢測，對工程項目中檢測單位的檢測活動進行比對，實施比對檢測，對出現的質量問題進行分析、整理、判斷，問題出在哪里就及時整改哪里；對檢測單位偽造檢驗數據或偽造檢驗結論的，根據《水利工程質量管理規定》的有關規定進行處理。

（3）進一步提高質量管理信息化水平。隨著國家大規模水利建設任務和重點水利工程的實施，工程質量監管的任務和難度都在加大，依靠現有的人員采用傳統的工作方式已越來越難以適應，借助現代化的信息技術和相應的監管模式是進一步提高工作效率和監管水平的有效途徑。采取創新監管模式，努力實現工程信息和工程質量信息的及時采集、追蹤、分析和處理，建設水利工程質量監督信息化平臺，開展工程信息公示、質量信息通報和質量監督管理經驗共享，不斷提高縣級水利工程質量監督的信息化管理水平，提高監管力度和效率，促使縣級小型水利工程質量監管工作水平不斷提高。

4 結語

總之，小型水利工程建設的質量責任重大，直接關系到農村農業基礎的發展。鑒于當前在質量監督管理中存在的不少問題，必須加強質量監督管理工作，對項目進行系統的管理，不斷完善招標方式和建立健全水利工程建設質量監督管理各項制度；提高管理者質量責任意識，落實工程建設各方主體質量責任和項目負責人的質量終身責任追究制度，不斷提高監督管理人員的責任意識、業務素質和管理水平；采取多種形式，努力培養出一大批敢于負責、業務精通、作風過硬的優秀質量監督隊伍；強化對重要隱蔽工程、關鍵部位和薄弱環節的質量監督和管理,推進質量監督方式多樣化，從以實體質量監督為主轉變為以行為監督為主方式，完善建設監督管理制度，強化質量監督人員的責任意識。只有這樣才能把縣級小型水利工程建成人民群眾滿意、經得起歷史檢驗的合格工程，不斷促進當地國民經濟的健康發展，保障人民群眾生命財產的安全。

[1]石慶堯.水利工程質量監督理論與實踐指南（第三版）[M].北京：中國水利水電出版社，2015.

[2]何德宇.水利工程質量監督工作的實踐與思考[J].企業科技與發展，2012，（12）：78-80.