市場經濟條件下湖南大型灌區可持續發展的探討

黃年豐

（歐陽海灌區水利水電工程管理局 衡陽市 421836）

1 大型灌區可持續發展概述

1.1 灌區的基本內涵

灌區一般是指有可靠水源和引、輸、配水渠道系統和相應排水溝道的灌溉面積，是人類經濟活動的產物，隨社會經濟的發展而發展。

根據我國水利行業的標準規定，控制面積在30萬畝以上的灌區為大型灌區，控制面積在1~30萬畝的灌區為中型灌區，控制面積在1萬畝以下的為小型灌區。目前，我國有大型灌區434處（面積3億多畝）、中型灌區5 200多處、小型灌區l 000多萬處。

1.2 灌區的主要特點

搞好灌區體制改革，促進灌區可持續發展，首先要正確認識大中型灌區的特點，找出符合它自身發展規律的思路。

（1）灌區是公益性的公共工程，是農業基礎設施，它不以盈利為目的。

就大型灌區工程而言，建設規模大，投資較多，一般幾千萬元，多則上億，甚至幾十億元，單靠農民建不起，有些規模大的灌區工程地方政府也沒有足夠財力承擔。大型灌區的直接經濟回報率低，主要體現在社會效益，一是促進糧食高產穩產，二是農民增產增收，三是保持社會穩定，為國民經濟健康快速發展奠定堅實的基礎。所有大型灌區的骨干工程由政府投資建設。

（2）大型灌區的管理與運營要適應社會主義市場經濟。

工程供水凝聚了工程設施和管理人員的勞動。灌區服務的供需雙方存在買賣關系。灌區農戶使用灌溉水可以改善產品品質，提高作物產量，增加了經濟效益。灌區管理單位在供水過程中消耗的成本，理應從用水戶得到合理補償。同時應清楚地看到大型灌區不是贏利企業。

1.3 大型灌區可持續發展的重大現實意義

（1）推進現代農業建設，大型灌區是重頭戲。

農村全面小康，首先是建設現代農業。確保國家糧食安全和增加農民收入是現代農業建設的兩項目標。在保障糧食生產安全和增加農民收入方面大型灌區發揮的作用尤其重要。據統計，灌區面積占全國耕地的40%，糧食產量占70%，大型灌區在其中發揮著骨干作用。根據水利普查，灌溉面積30萬畝以上的大型灌區共有430多處，灌區面積占全國耕地總面積的11.3%，糧食產量占全國糧食產量的22%，農業生產總值占全國農業總產值的1/3。所以，大型灌區是國家糧食生產安全的主力軍。在農民增收方面，大型灌區內糧食單產量遠高于其他地區，大大促進了農民增產、增收。而且灌區多為渠水自流澆灌，灌溉便利成本低，經濟上減輕了農民負擔。以湖南歐陽海灌區為例，用渠水灌溉比用井水灌溉平均每畝可降低成本30元左右，有的甚至低40元。按每年灌溉60萬畝計算，則每年至少可為農民減輕負擔1 800萬元，這充分顯示了大型灌區在促進農民增收方面的重要作用。

（2）農村經濟社會發展，大型灌區是主戰場。

建設社會主義新農村，要以發展農村經濟為中心?，F階段，農村經濟的支柱仍然是農業生產，盡管不同市縣的農業產業結構可能有所不同，然而都有一個相同生產要素，即水利灌溉?！八寝r業的命脈”，沒有水利，便沒有農業生產。沒有水利，便沒有農村經濟的發展。大型灌區在農業生產和農村經濟發展中的作用不可或缺。

（3）實現農村民主管理，大型灌區是新形式。

水利部門自20世紀90年代開始推廣農民用水戶協會。至2015年止，共有12 000多個農民用水戶協會。大型灌區由協會管理的面積已達40%，且協會數量和控制灌溉面積仍在迅速增加。經過群眾民主協商，大多數用水戶同意并組建的農民用水戶協會，是農民自己的組織。協會的組建和運行，也是培育和提高農民自主管理意識和水平，并且是農村民主管理和農民民主決策權利的體現。所以，農民用水戶協會，已成為大型灌區范圍內農村民主管理的新形式。

2 可持續發展現狀剖析

盡管在推進社會主義農業現代化建設中大型灌區起著十分重要的作用，但湖南的多數灌區存在著一些不容忽視的問題，這些問題嚴重制約著灌區效益的正常發揮。

2.1 湖南大型灌區存在的主要問題

（1）工程老化嚴重，險工險段多。

灌區工程大多建于20世紀的60~70年代，由于當時歷史條件的限制，存在著設計標準不高、工程施工質量偏差等方面的問題，再加之多年的帶病運行，許多灌區渠道工程不同程度的出現了老化。部分灌區的大型建筑物（如渡槽、倒虹吸管等）屬三類病險建筑物逐漸喪失了原有功能，直接影響灌溉效益。

（2）管理粗放，造成水資源浪費。

一些灌區渠道絕大多數為土渠，加之雜草叢生、淤積嚴重，由于多方原因造成了效益衰減，一是水源減少引起灌溉面積縮減，如果連續幾年澆不上水，那里的渠道常年不用。二是管理跟不上，引起工程老化失修，由于工程老化遇上有水年份想恢復灌溉也成為不可能。工程老化失修引起溉面積減少，惡性循環，造成水資源浪費大。

（3）人員超編嚴重，經費壓力大。

一是人員超編嚴重。據統計，現有職工13 300多人，按灌區面積測算只需要8 000人，超員約70%。二是專業結構不合理?，F有初級以上職稱的專業技術人員780人，僅占總人數的6%，其中擁有高級職稱的僅15人，占總人數的0.09%。專業技術人才缺乏，嚴重制約了灌區管理單位的可持續發展。

（4）灌溉水費收繳難，制約可持續發展。

湖南大型灌區的發展主要靠水費標準的提價，但現在越來越行不通。一是農產品價格持續走低，使得水價與糧價倒掛。二是農村稅費改革后，引起水費征收難度增加。三是灌溉工程輸水線路長，養護維修費用大，加之水量浪費、輸水損失大，提高了灌溉成本，造成水難放、錢難收。三是農村稅費改革后，引起水費征收難度增加?？傊?，水費回收不理想，造成灌區運轉經費困難。

2.2 原因剖析

（1）重建輕管模式導致灌區管理缺位。

一是經費不足導致重建輕管。水利工程無論是在建設還是后期維護，存在經費不足等問題，直接影響灌區水利工程的維護。二是產權不明確造成重建輕管。灌區工程項目建成后產權歸屬是國家、集體還是個人，并未明確，導致管理主體缺位，導致用而不管、維護不力。三是地方領導思想不重視，導致重建輕管。灌區建設轟轟烈烈，影響大效果明顯。灌區管理是軟指標，難以引起有關領導和部門的足夠重視與關注。

（2）管理體制不順導致灌區發展困難。

一方面，我國灌區管理多年來主要是采用分級負責、分級管理的模式?？h以下灌區，一般采取集體管理或群眾管理的方式，縣內跨鄉鎮灌區由縣水利局下設相應機構協調；跨縣灌區由地（市）水利局下設相應機構協調管理；跨省、跨市灌區由省水利廳下設專管機構進行管理。另一方面，各灌區還是管理粗放，管理干部與職工，無論能力大小、貢獻多少，待遇基本相同，無法體現按勞分配；在運行機制上，基層水管部門和機關科室，都是一樣的管理制度和待遇，挫傷了職工積極性。因為管理體制與運行機制存在的這些弊端，客觀上阻礙了灌區的發展。

（3）水費標準過低導致灌區資金缺乏。

灌區水費標準過低，收繳體制不順，導致管理經費嚴重不足，也因此導致灌區渠系建設不配套，工程老化損壞現象十分嚴重，灌區管理單位的生活條件及待遇難以改善，直接影響到灌區管理單位的正常運轉。作為歐陽海灌區，2000年以前農業用水水價執行的是湖南省政府68號令規定的按糧食價格折算水價；現行的水費標準是湖南省水利廳與衡陽市政府聯合補發的衡政發2000【11】號文，規定每立方米水為0.01~0.02元，只占成本的30%。實際上灌區目前每年需要人員經費及工程維護經費2 500萬元，而現狀農業水費僅可收入300萬元，即使按水價成本計收，也只能滿足運行費的12%。水價標準過低且長期收繳不到位，直接導致灌區發展資金匱乏，嚴重制約了灌區可持續發展。

（4）人員素質不高導致灌區后勁不足。

長期以來，大型灌區職工的文化水平、技術能力等素質偏低，不同程度地在思想觀念、創新精神、實踐能力等方面不適應工作的需要，嚴重制約了灌區發展。

3 市場經濟條件下湖南大型灌區可持續發展的對策及途徑

湖南省大中型灌區進行了許多改革，如供水公司+協會+農戶的管理模式。它不同程度地起到了改進灌溉管理，提高節水效益的作用。但與社會主義市場經濟要求比，大型灌區體制改革總體滯后。大型灌區怎么改，管理體制怎么理順，內部機制怎么搞活，亟待研究探討。

3.1 深化管理體制改革，理順灌區體制關系

（1）改革灌區管理體制。

灌區體制改革經過多年的探索與實踐，取得了一些初步的經驗。下一階段，按照國務院、省政府的文件精神，大型灌區體制改革要進一步明確指導思想和改革目標。依照“鞏固、落實、完善、深化”八字方針完成灌區體制改革。大型灌區管理單位，要在有關部門注冊登記，取得法人資格，自主經營管理，做到自我維持，自我發展。

（2）形成灌區良性運行機制。

一是明確管理權限，采取統一管理、分級負責的原則，加強灌區管理單位的調控能力。第一著力解決產權不清、責任不明的問題，明確灌區管理單位的主體責任，強化對干渠工程及大中型骨干工程的管理。第二灌區的小型水利工程管理，采取多種形式如承包、租賃、拍賣和股份制等進行改制。二是發揮水利行業優勢，廣開門路，開展多種經營，搞好富余人員的分流。條件具備的可開展水利特色旅游，或者發展附加值高的養殖業。

（3）優化灌區管理模式。

一是讓用水戶參與管理。灌區管理單位應明確為具有行政職能的事業單位，協調灌區管理單位的工作，下設灌區供水公司。供水公司負責總干渠和干渠的運行管理、維修、養護、水量分配、水費計收以及本灌區 更新改造和續建配套計劃的實施，協調和指導本灌區用水戶協會的工作。根據工程規模和實際情況，還可成立若干供水分公司。二是成立農民用水戶協會，以支、斗、農渠為界成立農民用水戶協會或小組，承擔支渠及其以下小型工程的運行管理、維修養護等工作。用水戶協會獨立核算，自主經營。

3.2 尊重經濟發展規律，優化水價形成機制

（1）理清水費收繳基數。

一要認真核實正常年份旱澇保收的灌溉面積，必須按照要求繳納水費。二要核實確實難以受益的農田面積，即不繳納水費的。三要摸清對渠系稍加改造后就能受益的農田面積，這部分農田可能有時能保障用水，有時卻無法正常用水，按比例收繳。

（2）優化水價核算方法。

灌溉水費為涉農性收費，灌區水價核定原則：補償成本、合理收益、節約用水、公平負擔。應區別農業用水和非農業用水，分類定價。灌溉用水水價按補償供水成本的原則核定，不得計算利潤；非農業用水價格按照補償供水成本、費用、計提合理利潤的原則核定。湖南大型灌區屬補充性灌區，遇風調雨順時，農業灌溉需水量少，水費收益很少；遇嚴重干旱時，農業灌溉需水量較多，下游甚至無水可供，農民將會遭受損失，水費收繳難度加大。為了確保灌區必要的運行維護經費，水價應由灌區管理單位和用水戶協商確定，并報物價部門審核確定。同時商定以豐補歉辦法，確保多雨年份灌區的管理及運行費用。

（3）改革水費收繳機制。

灌區改革的關鍵是建立良性的收費機制。各灌區水費收繳方式大多為政府財政代收代扣，扣除手續費后再轉交灌區管理單位。任意克扣、截留、挪 用水費現象嚴重，導致水費不能足額到位。理想的收繳方式：一是政府核定灌溉面積、水價與水費總額，由財政代繳；二是由用水戶協會直接向用水戶收取，上交給灌區供水公司；收取水費應統一政策，統一標準，統一票據。

3.3 立足定額標準供水，完善水費分攤機制

（1）科學制定用水定額標準。

2011年“中央一號文件”明確提出“實行最嚴格的水資源管理制度”，并確立水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污三條紅線。這對灌區用水提供了法律依據。

（2）實行定額內農業供水優惠水價。

建立農業灌溉水價補償機制，目的就是解決水價長期倒掛問題。具體方案為：現行水價不變，按水價成本予以補償。即根據各大型灌區近五年的年均灌溉水量，按照省物價局核定的工程水費成本予以補償，灌區所在地財政按水價成本全額予以補償。如果灌區所在地財政困難，這類灌區的水價補償可考慮列入省級財政預算予以補償解決，可按水價成本的70%予以補償。同時，農業灌溉成本水價應每3年核定1次，以使其與社會總體物價水平同步。

（3）實行超定額供水累進加價制度。

超定額累進加價是指對用水戶的合理、基本用水（也就是用水定額內的用水）實行正常的價格，對用水戶超過合理水平的用水 （也就是超過用水定額的用水）實行較高的水價，超用水量越多，水價越高。超定額累進加價是調節水資源與水價之間關系的有效杠桿，是節約水資源、加強灌區管理、提高灌區效益的有效工具。具體是：根據該單位用水實際執行的水價標準，對超出規定數量20%以下、20%至40%之間和40%以上的部分，分別按照水價的一倍、兩倍和三倍標準收取。這樣，有利于促進水資源優化配置，提高用水效率和效益，推動灌溉節水方式轉變。

（4）完善農戶政府水費合理分攤機制。

雖然經過多年的改革，但灌區水費分攤不公的問題仍然存在。灌溉面積不實是造成農戶水費分攤不公和水費虛高的主要原因。核實灌溉面積，離不開地方政府的有力支持，政府要對阻撓核實灌溉面積的個別種糧大戶采取必要的行政措施，支持協會核實灌溉面積，保障大部分人的利益，實現水費的公平負擔。

3.4 不斷拓寬資金來源，增強灌區可持續發展動力

（1）增加財政投入。

大型灌區擔負著抗旱灌溉、安全飲水、生態補水等任務，灌區工程建設、改造和運行維護需要的巨額的資金，財政不予支持，灌區無以為繼。盡管灌區管理單位征收了農業水費，但是所收水費遠低于供水成本，管理單位入不敷出，無法保證運轉正常。灌區農戶也沒有能力承擔工程的運行及維護費用。所以，各灌區所在的地方財政應增加對大型灌區的投入力度，為大型灌區發展解決經費之憂。

（2）拓寬財政補助范圍。

灌區工程是重要的農業基礎設施，屬于公益性工程。其對農業增產、農民增收有很大的促進作用，灌區水費低于成本，灌區的直接經濟效益較差，不能維持正常運行。對于這種農業收益低、農民增收困難、灌區運轉艱難的現實困難，財政應加大對糧食主產區、重點貧困縣以及運行成本較高灌區的資金扶持，以財政補助、電價優惠、水土資源補償等方式對工程運行進行補貼。由于湖南省級財政的實際困難，中央財政對湖南省湘西、重點貧困縣和糧食主產區的灌區工程運行應適當給予補助。

（3）大力發展多種經營。

一是灌區管理處（所）實行市場化管理，力爭實現經濟自給。下屬灌區管理站在統一核算的基礎上實行承包制，實行“以收抵支、盈余分成、虧損核補"的管理辦法，分級下放經營管理自主權，促使灌區管理站深入挖掘供水潛在市場，充分發揮水工程效益，增加經濟效益，力爭做到自給自足。二是打響特色品牌知名度，大力發展水利旅游。比如韶山灌區座落在國家5A級旅游區，旅游資源得天獨厚。借助偉人故里的知名度，打響“紅色旅游”品牌，增加經濟效益。同時，加強風景區管理，改善旅游環境，促進風景區建設上新的臺階。水利風景區旅游管理，大膽創新，學習“千島湖”（浙江新安江水庫）經驗，提升景區水平。三是科學進行庫區養殖。

3.5 著眼現代科學管理，加快配套管理建設

（1）推進灌區管理的法制化進程。

一是建立與灌區管理相適應的配套水法規。目前，涉水立法工作取得了較大進展，已經形成了以《水法》為核心的水法規體系，為依法治水提供了法律依據。但是缺少一部切合灌區實際的水法規。所以在灌區執法工作中，只能依據相關水法規操作，由于理解的差異，執法中難免產生偏差與歧義。因此，建議有關部門制定灌區管理法規條例，以使灌區管理真正有法可依。二是大力普及水法宣傳。灌區管理單位要充分利用電視、廣播、微信、短信、張貼標語以及發放宣傳品等多種形式，宣傳水利法規，讓灌區群眾家喻戶曉，人人皆知，為依法治水營造良好的氛圍。三是逐步健全水行政執法體系。立法是根本，執法是關鍵，是依法治水的關鍵。要提高執法隊伍的素質和依法行政水平，提高執法人員的政治覺悟和業務素質，提高執法能力。

（2）加快推進灌區管理的信息化建設。

灌區管理要實現現代化，信息化建設是關鍵。大型灌區管理信息密集，對信息的依賴程度越來越高。一是，灌區管理單位要向政府和相關行業提供包括旱情信息、水量水質信息和工程信息等，為抗旱服務。二是，灌區建設與管理也離不開區域經濟信息、生態環境信息、氣候氣象信息、地質災害信息等相關行業的信息支持。所以，加快推進灌區信息化建設是灌區可持續發展的迫切需求，它將提高大型灌區的管理水平與決策能力。

（3）發揮政府的引導服務功能。

理順灌區管理單位與用水戶協會的關系，一是加強指導，有關灌區的規劃、技術方案、技術標準等要及時進行技術指導與業務培訓。二是大力扶持，支持用水戶協會自主管理，自我維持。當發生人力不可抗拒的自然災害或意外事故時，也要在資金、物資等方面給予支持。三是完善服務，加大培訓，在信息、器材設備供應等方面提供服務與幫助。四是強化監督，對用水戶協會的工作，比如工程設施是否損壞、資產是否流失、是否有違法行為要依法依規進行監督。

3.6 發揮用水戶主體作用，加強協會管理建設

（1）按市場規則加強用水戶協會管理。

湖南灌區普遍存在這樣的問題：供水合同、收費收繳都是政府的事情，供水單位與用水農戶對對方的經營情況漠不關心，結果難以保障雙方的權益。灌區用水戶協會的產生，引進了市場規則，實行供需見面，農田得到及時有效的灌溉，灌區管理單位及時足額的收繳了水費，實現了雙贏。

（2）要正確理解和貫徹民主自治原則。

用水戶協會是民間組織，它由廣大農民根據自愿原則成立的自己投資、自主管理、自我服務的具有獨立法人資格的組織。它既符合關于田間工程“誰受益，誰負擔”的政策規定，也符合村民自治的法律。經過實踐證明用水戶協會具有較強的可操作性，具有強大的生命力。

（3）要優化用水戶協會的發展環境。

一要妥善處理基層水管單位的利益關系。灌區管理單位既要從內部調整其收支計劃，又要培育和開拓供水市場，尋求計量收費和節水灌溉創造的市場動力。二要處理好與鄉鎮政府的利益關系。隨著供水收費直接關系的建立。各級政府和有關部門要維護改革大局，支持協會工作。否則，協會的運行很難維持，更談不上發展。三要切實轉變作風，敢抓敢創。用水戶協會的推廣是一項系統工程，難度很大，尤其是湖南大多是補水性灌溉，推行用水戶協會更難。所以，各灌區應深入實際調查研究，切實加強組織，決不能牌子一掛，拍手就走，更不能甩手不管，任其自生自滅。

4 結語

社會主義市場經濟條件下，大型灌區持續發展可面臨著困難與機遇，只有抓住機遇不斷改革才有出路。只要進一步深化灌區管理體制改革、完善灌區水價機制、加強灌區建設與管理，必將對大型灌區的可持續發展產生重大的現實意義和深遠的歷史意義，必將對灌區農業產業結構的調整、農業增產、農民增收以及灌區的管理運行產生極大的促進和推動作用，也必將激發灌區的干部職工發奮圖強，扎實工作，為構建和諧灌區，建設富饒美麗幸福新湖南做出新的貢獻。

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