論法官助理制度的四維重構

孟高飛

(華東政法大學 研究生教育院,上海 200042)

·司法改革專題(二)·

論法官助理制度的四維重構

孟高飛

(華東政法大學 研究生教育院,上海 200042)

法官助理制度起源于英美法系的美國，于20世紀90年代經學者引薦至我國，至今已進行了近二十年的試點。經過試點期、推廣期的探索，該制度未能發揮出引進者所預期的功效，但為進一步重塑奠定了基礎。新一輪司法體制改革正在展開，法官助理制度應以此為契機，從四個維度進行重構。一是該制度之前被塞進過多的價值訴求，如促進法官職業化、提升審判的公正和效率、緩解審判力量短缺等，現應將其功能純粹化為提升審判效率與培育法律新人。功能追求的純粹化與專門化更能發揮出制度的功效。二是與處在核心與關鍵位置的法官員額制相比，法官助理制居于次要與輔助地位，不宜率先推進，而應與法官員額、法官遴選、法官職業保障等關聯制度協同推進。三是法官助理的職責設置過于寬泛，在試點期被設定為十二項，在推廣期簡化為六項，在重塑期又增至十余項。應將其職責集中于中度疑難、中度重復、對裁量權要求不高的次核心事務。四是我國引進的是美國法官助理制度，所結之果卻近似于德國司法公務員制度，現應推動錄用制助理的有序流動，并穩定合同制助理的成長預期。

法官助理；法官員額；司法人員分類管理

我國的法官助理制度系“拿來”的產物，是由一些熟悉美國法院制度的學者最早提出，目的在于通過為法官配備法官助理，來擴展法學院畢業生的司法知識和實踐技能[1]。自1999年《人民法院五年改革綱要》提出對“法官配備法官助理”進行試點以來，我國的法官助理制度經歷了近二十年的試點與探索，既為該制度的健全和完善奠定了堅實的基礎，也為檢討該項舶來制度的功能與定位，積累了豐富的素材。筆者擬從“歷史何以如是地展開”，而非“歷史應當如何地展開”的視角，分四個維度，對該制度的重構作些批判性探討。

一、多重價值選擇中定位——提效與育人

對一項法律制度而言，選擇不同的價值定位將決定可供采取的推進路徑，進而決定制度的實施效果。

(一)現有定位之不足

引進法官助理制度的初衷在于幫助法科畢業生盡快成長，培育新的法治人才，但從1999年的試點開始，法官助理制度即未作如此定位。最高人民法院在2004年《關于在部分地方人民法院開展法官助理試點工作的意見》(以下簡稱“法[2004]208號文”)中將該制度定位于“為建設一支職業化法官隊伍，實現人民法院審判人員的分類管理，保證法官依法獨立、公正地行使審判權，提高審判效率”，即推動法官的職業化、提高審判的公正與效率。根據上述法[2004]208號文等，試點的具體措施是由18家試點法院確定各自所需的法官員額，在現任的助理審判員和審判員中遴選出法官，落選的審判員和助理審判員則轉任為法官助理，不再任命新的助理審判員，新進人員任命為法官助理，最終以法官助理制度取代助理審判員制度[2]。但經過一段時間試點后，試點法院的法官員額制未實質性建立，書記員單獨序列改革推行數年即予暫停，助理審判員仍舊繼續任命[3]，法官助理淪為書記員的別稱。

行至2007年，開始逐步推廣法官助理制度。以《最高人民法院關于在西部地區部分基層人民法院開展法官助理制度試點、緩解法官短缺問題的意見》及配套實施方案的發布為標志，在西部十余個高級人民法院所轄814個縣級人民法院開展法官助理制度試點，法官助理被直接定位于為法官配備助手、緩解法官短缺所造成的審判力量不足。采取的方案是暫不確定法官員額，主要從人民法院內部錄用制書記員和其他輔助人員中選任法官助理，學歷條件經高級人民法院核準可放寬為法律大專文化程度、無須通過司法考試，法官助理職責由原來的十二項簡縮為六項。如此定位該項制度，只是重新配置審判輔助資源，僅為增量改革，成為優化審判輔助資源配置所借之“殼”，與審判效率、人員分類改革、法官職業化甚至法治人才培育等追求無涉。

中共中央于2013年年底開啟新一輪的司法體制改革，法官助理制度進入重塑期。從上海市人民法院等試點情況看，法官助理制度定位于促進法官隊伍的正規化、專業化和職業化，推進審判效率和質量的提升。推進步驟是確立法官員額制，未入員額的原審判員、助理審判員在五年過渡期內保留審判職稱，新錄審判編制人員見習期滿后直接任命為法官助理。至少在制度定位與推進路徑上有別于推廣期而與試點期相近，但這次改革的背景、關聯方案等已非試點期可以比擬，對其效果進行判斷，尚需時日。

(二)應然價值定位

對法官助理制度的價值定位，除了試點期提出的幾個意見之外，另有觀點認為，能“帶來新鮮審判觀點”[4]，成為“法官人選的培養和儲蓄基地”[5]。筆者認為，法官助理制度被塞進了過多的價值訴求，超出了其所能承載的范圍。法官助理只是法官的智識型助手，讓法官從那些疑難程度和裁量權要求中度以下的事務中解脫出來；只是分擔了一部分本來應由法官負擔的事務性工作。在法官助理等輔助人員協助下，法官的精力、時間被解放出來，用來處理疑難程度和裁量權要求中度以上的事務，確實能夠提升審判效率(提效)。在法官的直接指導下從事審判核心業務，法官助理制度能夠起到培育新的法治人才的功用(育人)。而“育人”功用在原有書記員制度、助理審判員制度中即已存在，并非法官助理制度所特有。試點法院的法官助理來源于原有人員(轉任)和原計劃招錄人員(新招)，說其能夠“帶來新鮮審判觀點”，僅是對美國聯邦法院法官助理功能的想當然套用。《最高人民法院關于加強法官隊伍職業化建設的若干意見》提出33條措施來構建法官職業化框架，法官助理制度僅是其中極小、極次要的一部分，法官助理制度承受不起推動法官職業化建設的重任，僅是影響審判公正的淺層次因素之一。法官助理制度的運作邏輯決定了其只能起到“提效”與“育人”的功用。

二、人員分類改革中定位——次要與輔助

法官助理作為審判輔助人員之一部分，在人員分類改革中應當居于次要(而非首要)、輔助(而非獨立)的位置。

(一)人員分類改革中的次要地位

人員分類管理改革要求建立法官、審判輔助人員、司法行政人員各自單獨的職務序列，其中法官助理、書記員、執行員、司法警察等審判輔助人員再建立各自的單獨序列。根據四個“五年改革綱要”等的設計，上述人員分類改革至少需要同時或相繼進行法官員額、法官選任、法官職業保障、法官等級晉升度、法官助理、書記員單獨序列等制度的建立或完善。在整個改革框架中，應先推進法官員額制還是先推進法官助理制，有觀點認為，法[2004]208號文中第3條規定的確定法官員額僅為倡導性要求，助理制可以相對先行[6]，在試點期、推廣期均是助理制先行。筆者認為，法官助理制居于相對次要的位置，不應率先推行。其一，不設定法官員額、僅單獨推進法官助理改革，雖簡便易行，但如同推廣期的改革試點一樣，因效果有限而弱化了改革的必要性與正當性。對應于法官的職業化、精英化及我國龐大的法官數量，確定員額更為根本，助理制相對次要。其二，在審判員+法官助理+書記員的人員組合和審判權的行使過程中，法官均居于核心位置。法官員額制涉及重大利益和制度調整，并非一家法院或者法院系統自身能夠解決。員額制改革更具挑戰也最為根本，應當作為改革的切入點。

從試點情況來看，改革者試圖先易后難、由外及內，通過法官助理制等的改革而倒逼法官制度改革。在前述諸項改革措施中，法官助理制度被率先啟動，改革的決策者把法官助理設定為實現法院人員分類管理的關鍵一步，最先試點者把法官助理定位于法官職業化建設的必由之路[7]。由于員額制等其他制度未及時跟進，法官助理制度最終孤兵深入。最初設定的整體部署、重點突破、自上而下、層層推進的改革策略也簡化為單兵突進(僅法官助理制度)、單院突進(僅試點法院)甚至單庭突進(僅試點法院的個別業務庭)。單獨推進法官助理制度，損害了相當一部分人的既得利益和期待利益。按照試點方案，推進法官助理制度將大幅減少法官數量，而縮減法官數量無外乎裁減現有法官和停止任命新的法官兩條途徑。就前者，雖然法[2004]208號文第8條明確，被裁減法官行使法官助理職能時法律職務和待遇不變，但審判權的喪失本身就是現有權力的剝奪，未來晉升、漲薪等可預期利益的限制更是顯而易見，“老人”們并不接受所謂的“老辦法”。就后者，雖然上述規定明確法官員額空缺時由現有人員擇優補替，但如此拉長了晉升法官的時間預期，增添更多不確定因素，導致現有優秀人員的流失和優秀畢業生的卻步，“新人”們亦不認可所謂的“新政策”。在重塑期，設定的五年過渡期內未入額法官仍保留法官職務但待遇上會有差別，新進人員入職滿六年才有資格晉升法官，也存在與試點期類似的“新”“老”阻力。

(二)人員相互關系上的輔助位置

就人員分類改革后各類人員的相互關系，主要涉及法官與法官助理、書記員與法官助理的關系。就前者，學理上和試點中均存在一些爭議，主要集中在：(1)有的認為法官與法官助理既相互配合，又相互監督[8]。也有的認為，二者既是指導與服務關系，又是協作與監督關系；法官助理應向法院負責，而非向法官負責[9]。(2)有的主張法官助理工作具有天然的依附性，也有的強調法官不得干涉法官助理在其職責范圍內做出的獨立認識和判斷[10]。(3)有的認為法官助理享有審判權，有的認為不享有，還有的認為享有一部分(調解權)[11]。筆者認為，法官是案件的裁判者和責任承擔者，對審判的質量、效率、效果總負責，無論是在分類后的人員組合中還是在審判權行使中均居于核心位置，對輔助人員應當具有指揮、指令權，即法官助理不具有獨立性。法官助理制度的價值在于“提效”與“育人”，雙方這種師徒式的關系更多的是指揮與指導、服務與服從，而非監督與制約。基于這種定位，在由法院內部專門考評機構對法官助理進行平時和年度考核外，應賦予法官一定的考核評價權。基于獨立的地位和獨自的責任，法官應享有完整的審判權，即使由法官助理草擬裁判文書、主持案件調解，也須由法官授權、審核或追認，并由法官承擔審判權行使的責任。就法官助理與書記員的關系，二者均為審判輔助人員，彼此地位相對獨立。基于后文對二者職責范圍的劃分，法官助理應對書記員負有一定的指導、協調責任，共同輔助法官做好審判工作。

三、審判事務分類中定位——專門與純粹

對應于不同時期法官助理制度的不同定位，法官助理的職責在試點期被歸整為十二項，在推廣期簡化為六項，在重塑期又增至十余項。如重塑期法官助理職責，包括審查訴訟材料、接待訴訟參與人、組織庭前證據交換、準備相關參考資料、協助法官調查取證、進行調解、草擬法律文書、保全執行、完成法官其他交辦事項以及與審判相關的調研、督查、考核、宣傳等工作[12]。另外，法官助理可以跟案參與庭審，與書記員并排坐立，并就相關爭議問題向當事人進行發問，在裁判文書上署名。如此寬泛的分配職責的思路是從職責的形式特征，進行粗略的外觀劃分，但未考慮職責的實質特征，未對審判事務進行精細劃分，法官助理的精力被高度分散在諸多非審判核心事務上，制約了法官助理制度“提效”“育人”功用的發揮。筆者認為，對審判事務，可以從事務的類型、復雜程度、重復程度、裁量權要求等角度，進行分類[13]。如表一所示：第一層次的審判事務屬于核心事務、高度疑難、低度重復、對裁量權要求高，是審判權中最根本、最能彰顯裁判者智識的部分，應由法官來從事。具體包括認定事實、適用法律及指揮訴訟程序三項權力。第二層次的事務緊鄰第一層次，是第一層次事務的準備階段、基礎工作，應由法官助理來承擔。第三層次多是輔助的事務性、程序性工作，對判斷力、裁量權要求較低，可由書記員來完成。

表一：審判事務分類示意圖

進一步來說，新一輪的司法體制改革對審判權的性質有著更為清晰的認知，即是判斷權和裁量權，要求賦予判斷主體高度的獨立性、中立性和專業性，充分體現程序性、技術性等司法自身的規律[14]。故人民法院審判權的職能將進一步限縮，退至判斷與裁量之內，歸結于認定事實與適用法律兩類事務，交由法官及法官助理負責。其他大量的事務將從司法職能中剝離，保留的司法職能也將進行集約式行使，如調查、保全、執行、調研、考核、宣傳等事務由其他審判輔助人員甚至司法行政人員負責。同時，隨著審級制度的重構，初審、上訴審、再審將區分事實審與法律審，進而履行各自特有的職能。以處在中間層次的上訴審為例，重點已不在解決事實認定和法律適用，而在解決事實認定和法律適用中的爭議。并且，受案件數量增多和法官數量減少的雙重影響，上訴審法官將更趨繁忙，需為其配備多名助理，并可進一步區分為事實助理和法律助理。前者職責限定于解決事實爭議，凡與事實認定有關的工作均由其負責，如審查訴訟材料、組織證據交換、依職權調查取證等。后者職責限定于解決法律爭議，如查閱、提煉相關法規和參考資料，草擬裁判文書等。顯然，法律助理職責的性質、難度，距離法官更近，是法官的后備人選，數量上可少于法官而多于事實助理，可作為事實助理向法官晉升的中間階段。不同審級審判權的行使重心不同，初審和再審階段的法官助理職責可按上述思路作適當調整。

四、域外制度借鑒中定位——流動與穩定

(一)推動錄用制助理有序流動

法官助理制度起源于并主要存在于英美法系國家，大陸法系國家的審判輔助職責則由其他公務員(如德國為司法公務員)來承擔。最典型者，如美國聯邦法院的法官助理制度，大體上呈現出如下特點：工作的依附性、來源的定向性、錄用的隨意性、人員的流動性、職能的約定性、待遇的平常性等特征；而德國的司法公務員制度顯示出截然相異的特點，如工作的獨立性、來源的多樣性、錄用的規范性、隊伍的穩定性、職能的法定性、待遇的優厚性等[15]。雖然我國的法官助理制度借鑒于美國，論者也多拿美國法官助理制度作為論證的依據，但我國實際上試點的法官助理制度更為復雜。大體可分為兩類：一類是錄用制，一類是合同制。前文論述的法官助理以中央政策文件為依據，均為錄用制。從名稱、起源、秉持的理念等來看，錄用制法官助理近似于美國的法官助理制度，但從來源的多樣(由書記員、落選審判員/助理審判員轉任，或由新招公務員擔任)、錄用的規范(選任條件較高，符合公務員招錄條件、通過司法考試等)、人員的較少流動、職能的相對確定、待遇按《公務員法》相關規定等來看，卻更為接近德國的司法公務員制度。美國的法官助理制度以美國“旁門制”(lateral-entrance)的法官制度為基礎，而我國的法官制度更接近于大陸法系的“職業制”(career judiciary)，將旁門制下的法官助理制度嫁接于職業制，必然受到后者的挑戰和修正，結出這一意外之果，實為一種實用主義的折中。其實，不必糾結于所謂的名分和稱謂，而應著重解決錄用制助理在系統內凝固進而向系統外流失的問題。實行員額制后，法官將從法官助理中遴選，但受到法官員額的限制，必然有相當數量的法官助理在可預見的期限內不能遴選為法官。對此，除了在法官助理序列內給予職級晉升外，還要推動法院系統內的晉升；除了法官逐級遴選外，法官助理也宜逐級選拔。打通他們的成長通道，既符合人才的漸進成長規律和法院人才梯隊的配備要求，也能夠留住現有優秀人才、吸引新的優秀人才，進而為遴選出優秀的法官奠定根基。

(二)穩定合同制助理成長預期

現行試點的法官助理制度除上述錄用制外，還有主要存在蘇、粵等省的合同制。根據2015年《江蘇法院面向社會公開招聘法官助理公告》，該類助理與錄用制助理的職責范圍相差無幾，但按《勞動法》進行管理，簽訂兩年期的勞動合同，薪酬待遇明顯低于普通公務員，只招用應屆法學本科畢業生，無須通過司法考試等。該類助理與上述概括的美國法官助理制的特征較為接近，與我國“職業制”法官制度存在較大程度的不合轍，但可以作為錄用制助理的有益補充，蘇粵等省的探索也驗證了這一點。合同制助理試點面臨的障礙在于如何招人和留人。明顯不同于美國法官助理制度的體系性背景，我國法官個人的魅力、法院的社會地位以及給予的薪酬等均不理想，導致中基層法院招不到優秀的合同制助理。面對諸多就業選項時，合同制助理遠非畢業生的首選。部分畢業生做了合同制助理，但壓力大、沒編制、待遇低，離開法院很快就成了他們的首選。對此，穩定他們的成長預期應當成為改革的方向，具體涉及報酬、工作負荷、穩定度等。可以設定一個按年限、業績、能力等逐級提升的綜合方案，讓他們的待遇、地位有一個逐漸提升的過程，甚至將部分特別優秀者招錄為錄用制助理。

五、結語

法官助理制度試行近二十年來，囿于多重原因，未能發揮出預期的功效。比如賦予的價值訴求超出了該制度的承載能力，在推進中未能兼顧關聯制度的協同啟動，設定的工作職責過于龐雜，模糊了其制度角色等。從改革背景、中央重視程度、關聯方案配套等來看，新一輪司法體制改革將對我國的司法制度進行歷史性重構。應以此為契機，從前文所述四個維度，推進法官助理制度的完善。

[1] 蘇力．法官遴選制度考察[J]．法學，2004，(3)：8．

[2] 李克．在西部基層人民法院法官助理制度試點工作會議上的講話[J]．法官職業化建設指導與研究，2007，(2)：13．

[3] 金正佳，宋瑞秋．職業化建設語境下法官助理試點工作的實踐與思考[J]．法官職業化建設指導與研究，2006，(2)：157．

[4] 寧波市中級人民法院、余姚市人民法院聯合課題組．法官職業化建設背景下法官助理制度的重新審視與現實進路[J]．時代法學，2013，(6)：64．

[5] 宋建朝，連丹波．實行法官助理制度 推進法官隊伍職業化建設(上)[N]．人民法院報，2003-06-15．

[6] 王信芳．對法官助理制度改革的若干問題思考——以法官助理管理體制的構建為視角[J]．法官職業化建設指導與研究，2006，(2)：152．

[7] 張仲俠，于穎穎．法官助理制度：中國法官職業化的必由之路[J]．人民司法，2006，(12)：56．

[8] 田成有．“承上啟下”的法官助理[N]．人民法院報，2016-11-14：(2)．

[9] 張傳軍．我國法官助理制度之探析[J]．法律適用，2005，(1)：72．

[10] 黃志強．法官助理制度若干問題探討——以本土化為視角[J]．福建法學，2011，(1)：69-70．

[11] 殷勤，谷昔偉．法官員額制需要厘清的幾個問題[N]．人民法院報，2015-07-08(8)．

[12] 孟偉陽,王偉．上海領跑司法體制改革 法官助理首次出席庭審[N]．法制日報，2014-09-26：(1)．

[13] 柯艷雪．雙重模式法官助理制度的構建[J]．內蒙古電大學刊，2013，(1)：16．

[14] 賀小榮．人民法院四五改革綱要的理論基點、邏輯結構和實現路徑[N]．人民法院報，2014-07-16：(4)．

[15] 宋建朝，連丹波．實行法官助理制度 推進法官隊伍職業化建設(上)[N]．人民法院報，2003-06-15．

〔責任編輯：張 毫 黃 琦〕

2016-12-19

孟高飛(1982-)，男，安徽臨泉人，博士研究生，從事法治理論、司法制度研究。

D90

A

1000-8284(2017)02-0076-05

依法治國研究 孟高飛.論法官助理制度的四維重構[J].知與行,2017,(2):76-80.