引灤水源地保護政府間協調機制建設淺談

靳鳳娟，徐好峰，劉遠正

（水利部海河水利委員會，天津300170）

引灤水源地保護政府間協調機制建設淺談

靳鳳娟，徐好峰，劉遠正

（水利部海河水利委員會，天津300170）

在分析流域政府間協調機制的理論基礎上，介紹了政府間協調機制的定義、產生背景和主要方式。結合引灤水源地管理的現狀和問題，從完善科層型、市場型、府際治理型協調機制3個角度，提出了探索協調機構組建方式、加強流域法制建設、推動新型政府考核制度、探索國土空間統一管理、建立全面的生態補償機制、建立穩定的投入機制、建立政府間聯盟、建立廣泛的公眾參與機制、完善流域規劃等9項完善政府間協調機制的建議措施。

引灤工程；水源地保護；流域治理；政府間協調機制

引灤工程是我國第一個跨省調水工程，12 km的穿山隧洞打破了灤河、薊運河流域的界限，形成了全新的小流域水文單元。工程1983年通水以來，為保障天津經濟社會發展和1 400萬人飲水發揮了巨大作用。近年來，隨著地區經濟的不斷發展，引灤工程水源地和受水區的水資源之爭日益加劇，水質逐年惡化，大大影響了調水效益，傳統的行政區域水資源管理已難發揮更大作用。中央和地方政府采取多種措施初見成效，但重工程措施而在管理機制建設方面進展緩慢、成效不足影響了治理效益的充分發揮。引灤工程是典型的跨省小流域水資源管理案例，依托京津冀協同發展戰略，加強津冀政府間協調機制建設是解決問題的合理途徑。

1 流域政府間協調機制的理論基礎

1.1 定義及背景

流域政府間協調機制是指流域政府間建立橫向協作信任關系，整合各種資源，實現對流域水環境、取水成本和水資源代際享受等負外部性的有效治理，進而促進流域整體利益最大化和共同、長遠繁榮。

20世紀七八十年代開始，全球范圍的政府間協調與合作蔚然成風，近年來我國也越來越重視政府間協作。該理論主要為應對流域政府對跨境水資源的無序使用，實現流域和諧發展而產生的。流域水資源在自然屬性和經濟屬性上具有矛盾性。自然屬性顯示其是一個完整的生態系統，上下游、左右岸具有密不可分的關聯性，需要統一管理。而河道水系被行政區劃分割為不同的管轄范圍，由不同的行政主體行使管理權，經濟屬性上是典型的“公共池塘資源”，消費上存在“擁擠效應”和“過度使用”問題，在缺乏恰當制度安排的情況下，會出現眾多消費主體基于“搭便車”心理，而對流域水資源進行過度提取或大肆污染，進而引發整個流域水資源枯竭或生態惡化的后果。地方政府作為地區利益的代言人，在目標選擇上更傾向于關注行政區內的經濟發展速度或社會福利水平，使得各自無視環境代價和代際公平不斷向流域索取，導致了明顯的地方保護主義傾向，政府間互相推諉，希望轄區內水環境的治理由其它地區買單。

1.2 主要方式

根據有關學者的研究，政府協調機制主要分為3種，一是科層型協調機制，即主要由中央政府依靠科層體制實現流域政府間橫向協作，其形式一般包括設立流域管理機構、完善流域法治、實行一體化流域行政區、實施綠色GDP政績考核制度、加強執政黨資源整合等；二是市場型協調機制，主要是開展流域水權交易、實施流域政府間生態補償、實行排污收費和排污權轉讓等；三是府際治理型協調，主要是建設“公共能量場”、加強流域政府間電子治理、達成流域政府間聯盟及制定流域整體規劃等。這3種協調機制在美國、法國、澳大利亞等國均有廣泛的應用。實踐表明，由于政治、文化、體制等方面的差異，各國呈現多樣性特征，占主導地位的協調機制有所不同?，F階段中國受長期高度集權的計劃經濟體制影響，實施以科層型協調為主、市場型和府際治理型協調為輔的模式，交易成本和難度均較低。

2 引灤水源地水資源管理現狀

2.1 水源地水環境現狀

引灤工程1983年9月建成通水，分為引灤入津工程（全長234 km）和引灤入唐工程（全長52 km）2條線路，主水源來自潘家口水庫，取水口設在下游的大黑汀水庫。兩水庫均位于灤河流域河北省境內。灤河流域在海河流域中水量較為豐沛，但也僅相當于全國平均水平的27%。截至2014年，引灤工程累計向天津市供水225億m3，向唐山及灤下灌區供水197億m3，效益十分顯著。

隨著周邊地區經濟發展，污染物排放日趨嚴重，水庫水質逐年惡化，在總氮、總磷不參評的情況下達到地表水環境Ⅲ類標準，在總氮、總磷參評時劣于Ⅴ類標準，屬中度營養狀態，污染物主要為總氮、總磷、氨氮和COD等，主要入庫河流水質均劣于Ⅴ類標準，已遠遠低于水源地限制標準。污染物主要來自上游區域點源和面源污染及庫區周邊旅游設施、選礦企業、入河排污口、生活垃圾、庫內5萬余箱網箱養魚等，污染排放量遠超水庫承載能力。

2.2 水源地管理現狀

潘家口、大黑汀水庫管理體制較為復雜，水源地位于河北省承德市、唐山市，受水區主要是天津市和唐山市，水庫調度管理單位為水利部海河水利委員會引灤工程管理局，庫區水面利用涉及承德市寬城、興隆縣和唐山市遷西縣，水庫周邊尾礦企業管理部門為地方國土資源部門，庫內網箱養魚涉及漁政、農牧水產、林業、環境保護等多個部門，管理部門多樣，管理層級涉及中央、省、市、縣多級，造成多頭交叉管理。這種復雜的管理體制造成了責任、權力不明確，地區、部門之間就水源地保護責任相互推諉現象明顯。

中央和地方采取了多種措施試圖解決矛盾，也取得了一定成效。在科層型協調方面，20世紀80年代成立了部際協調機構，近年來國家發改委、財政部、水利部、環保部多次開展調研，通過多種資金渠道進行項目支持；海河水利委員會作為流域管理機構編制了水源地保護規劃和實施方案，起草了《引灤水資源保護條例（草案）》，并進行了大量的監測和研究工作。市場協調機制方面，2008年津冀兩省簽訂了《關于加強經濟與社會發展合作備忘錄》，初步建立了資金支持、產業支持、定點幫扶等方式的生態補償機制。府際協調方面，天津市代表連續多年向全國人大和政協提交保護引灤水源的建議和提案；志愿團體和新聞媒體高度關注，跟進引灤水資源保護動態，引起群眾廣泛重視。

3 存在的問題

目前，引灤水源地政府協調管理主要采取中央部委牽頭，流域機構和津冀兩省水利、環保等單位謀劃項目并組織實施，中央和天津市財政提供啟動資金，其它部門共同配合的模式。雖然在協調機制的建立和水資源的保護上取得一定成效，但存在的問題也十分突出。

3.1 科層型協調方面的主要問題

3.1.1 法律責任不明確，法律基礎不健全

2007年，國務院批準《全國城市飲用水安全保障規劃（2006—2020年）》，潘大水庫被確定為飲用水源地；2011年，潘大水庫水源地被水利部列入全國城市飲用水源地保護名錄（第一批）；2012年，國務院批復《全國重點江河湖泊水功能區劃（2011—2030年）》，潘大水庫被定為水源地保護區。然而多年過去了，水源地保護區一直未劃定，相應的水資源保護法規也未能出臺。法律基礎的缺失使得保護和問責都無從談起。

3.1.2 省際協調機構乏力，組織基礎不牢固

引灤工程建成之初，把運行管理和水資源調度的職責交給了流域機構，就是希望充分發揮流域機構的協調監督作用，實現公平公正和對水資源的合理利用。但海河水利委員會作為水利部派出機構，管理權限偏重水量，難以做到水質、水量共管，與環保部門形成權力制衡，兩者均難做到系統治理。在與地方政府協調方面，由于地方各業務主管部門遵循上級部門業務指導和同級政府行政領導的雙重管理體制，主要受命于地方行政首長，地方政府擁有地方立法權和行政強制手段，因此水資源管理的實質性權力掌握在地方政府，加之流域機構為正局級，行政級別較低，行政管理強制性差，管理力量薄弱，在踐行流域管理與區域管理相結合的制度過程中困難重重，權威地位難以確立，協調力度嚴重不足。

1984年，國家環保局牽頭成立引灤水資源保護領導小組，在引灤初期水資源保護工作中起到了關鍵作用，但沒有形成長效機制，作用越來越弱。

3.1.3 政府考核機制單一，治理目標難以統一

30多年的調水過程中，上游河北省水源區為保障天津用水犧牲了自身發展機遇，限制了經濟增長，民生和社會穩定問題突出，伴隨著GDP導向的政績考核制度，上游政府在“保護”和“發展”中日益偏向后者。庫區污染的主要來源網箱養魚、庫區旅游、工礦企業等都是當地的支柱產業。以對水庫污染貢獻率達30%、總磷貢獻率高達57%的網箱養魚為例，最初主要為解決移民生計，但隨著利潤提高，網箱規模已超5萬箱，涉及人口5萬人，成為庫區移民的主要生產手段和生活來源，遷西縣已成為華北地區第二大淡水養殖基地。水利部、環保部、海河水利委員會、天津市、河北省均對清理網箱養魚進行過深入調研，并提出了解決措施，但均未能順利推進。地方政府對污染整治和水質改善缺乏動力，直接影響了工程措施的效果和進一步協調的進度。

3.2 市場型協調方面的主要問題

3.2.1 水權交易沒有充分發揮市場的作用

目前，引灤入津計價主要依據水量結算，將有限的利潤撥給河北省作為補償，沒有充分考慮水質對水價的影響，限制了水價動態機制的建立。

3.2.2 生態補償機制仍不完善

依托津冀兩省備忘錄，天津2009年起每年安排2 000萬元，2011年起調整為3 000萬元，支持河北省引灤水源保護項目，帶動上游投入9億元加強水源保護，但現有的機制對治理成果缺乏約束。同時，對短期工程考慮多，對長期產業轉型升級、扶貧等考慮少，難以徹底解決問題。

3.2.3 以政府投資為主的資金籌措方式需要突破

2014年，財政部牽頭水利部、環保部，計劃投資20億元啟動國土江河綜合整治灤河流域試點建設；近20年來，承德市累計投入350多億元，用于改善水源地污染現狀；天津投資30多億元，實施于橋水庫周邊污染源治理，均采用政府投資為主的模式。但河北省投資需求仍較大，市縣財政資金配套困難，投資流于“撒芝麻鹽”的模式，真正投入較大的工程還未啟動，如清理網箱養魚在不考慮移民補償的情況下需要約25億元才能完成。庫區產業調整、移民補償安置、工程運行管理等領域均需要持續的資金支持。巨大的缺口單靠政府投資是行不通的。

3.3 府際治理型協調方面的主要問題

3.3.1 積極性和信心不足

由于政治體制慣性，地方政府習慣于自上而下的協調機制，忽視府際間溝通作用。面對水質逐年惡化和水庫周邊縣市的貧困情況，津冀兩地政府都覺得自己是受害者，很難平心靜氣地探討合作，更多地希望中央政府給投資、給扶持、給政策、促協調。利益共通的政府聯盟建立困難，數據和信息共享平臺尚未建立，加重了雙方的不信任感。

3.3.2 缺少統一、科學的流域發展規劃

由于跨行政區又跨流域，現有地區發展規劃、行業規劃等往往難以適用，以整個流域為空間尺度、以自然資源承載力為剛性約束、以跨省各區域發展定位及產業布局為主要內容的流域發展規劃缺失，上下游、干支流、左右岸的水資源利用和保護難以做到合理有序。

4 推進政府間協調的思路和建議

20l4年2月26日，習近平總書記在專題聽取京津冀協同發展工作匯報時強調：“要實現京津冀協同發展，需要創新驅動，探索完善城市群布局形態和生態文明建設的有效途徑，實現京津冀優勢互補”。習近平總書記強調要把張（家口）承（德）地區打造成京津的水源地。黨中央的支持、京津冀協同發展的重大國家戰略、“穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險”的發展思路是推動徹底解決潘大水庫水源地保護問題的寶貴契機。中央各部委、地方各級政府對于水源地保護和治理的工作進度明顯加快，基于以上的分析，提出以下幾點對策。

4.1 完善科層型協調機制

4.1.1 探索可行的協調機構組織形式

針對引灤工程小流域的形態特征和短期內相對穩定的條塊分割的行政管理體制現狀，采用領導小組的模式，效果好、成本低、可行性強。建立國家發改委牽頭，水利、環保、財政等有關職能部門、津冀兩省市共同參與的引灤水資源保護領導小組，每年定期召開會議，就重大問題進行協商，達成具有約束力的協議，交由兩省市政府執行，并將執行情況納入人事考核體系。將領導小組辦公室設在水利部，負責日常具體事務的處理、專項資金的管理、法規的制定等工作，同時充分發揮已有流域管理機構海河水利委員會的作用，協助開展日常協調工作及督導檢查等。領導小組可結合京津冀其它重要水資源管理項目共同設立。

4.1.2 盡快劃定水源地保護區，加強流域法制建設

按照《中華人民共和國水污染防治法》要求，盡快劃定潘大水庫飲用水水源地保護區，并按保護區的標準進行整治和管理，出臺《引灤水資源管理與保護條例》等法規，保證管理措施的強制性、針對性和連貫性。在執法環節，結合行政體制改革探索環保系統垂直管理，防止地方政府對執法行為的干預，并落實重大污染事故問責制。

4.1.3 推動新型政府考核制度

結合“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，轉變地方政府唯GDP的傳統政績觀，注重經濟效益和其它效益相結合，在地方官員考核指標中加入生態指標，考核地方官員的環保責任，把生態文明建設落到實處。加強對地方官員科學發展觀的教育，并作為考核提拔的重要指標，實現官員思想觀念的轉變。

4.1.4 探索國土空間統一管理

按照黨的十八屆三中全會“健全國家自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責”的要求，從山水林田湖生命共同體的空間維度探索自然資源的管理模式。推動自然資源所有者和管理者分開、一件事由一個部門管理兩項制度的落實，從根本上克服部門分割管理體制，實現國土空間的統一管理。

4.2 完善市場型協調機制

4.2.1 建立全面的生態補償機制

近期可探索參考新安江模式，將水質狀況作為調水計價和生態補償的重要考量指標，激發上游地區改善水質的積極性，“對賭水質”改善成效，探索市場型生態補償機制。遠期由中央和天津市共同出資對相關縣市進行產業扶持，消除養魚、采礦、庫區旅游等權重產業對庫區水質的影響，實現產業轉型升級，從根本上減少污染排放，并對移民和貧困人口定點扶持，通過信貸、培訓等手段鼓勵其增收致富。

4.2.2 建立穩定的投入機制

中央應繼續通過財政轉移支付、直接投資、資本金注入、基金、低息或無息貸款、貼息等多種投資方式，利用政府資金引導和補貼治理工程的實施；同時，鼓勵地方通過PPP、政府購買服務等方式，吸引社會資本參與。

4.3 完善府際治理型協調機制

4.3.1 建立政府間聯盟

結合京津冀協同發展，建立京津冀政府聯盟，定期召開聯席會議及各種形式的互動論壇，建立常態化的合作平臺，推動引灤水環境共同治理。在工程建設方面，開展水環境共建，共同推進上游水源生態涵養區、中游水源地保護區、下游河道修復的綜合治理；在信息交流方面，加強水資源監測和管理信息的共享，建立統一的監控、預警、調度平臺，落實重大污染事項通報等制度；在執法環節建立聯防聯治制度，實現協同治理，構建突發性水污染事件應急體系。

4.3.2 建立廣泛的公眾參與機制

近期應做好管理信息、水環境信息和建設項目環境影響信息公開，保障公眾知情權，建立公眾反饋意見處理監督機制，保障公眾監督權。遠期結合行政體制改革，探索公眾代表、企業代表直接參與流域管理決策制度，進一步提高公眾對流域管理的參與程度。

4.3.3 完善流域規劃

依據《京津冀協同發展規劃綱要》對京津冀各功能區的發展定位和產業布局，完善引灤流域發展規劃和水資源保護規劃。規劃要貫徹張家口承德作為京津水源地的定位，充分考慮水資源的剛性約束作用，明確水質及水生態治理目標，明確水資源開發利用控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區限制納污紅線、飲用水水源地及國家重點生態功能區生態保護紅線等紅線制度，合理制定納污總量控制方案、生態流量控制方案、水生態修復治理方案，明確時間節點和任務分工。通過實施流域規劃，近期實現上下游、左右岸協調、有序發展，遠期實現引灤一線清水、江河安瀾、流域和諧的目標。

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：1004-7328（2017）01-0017-04

10.3969/j.issn.1004-7328.2017.01.005

2016—10—12

靳鳳娟（1985—），女，工程師，主要從事水利投資計劃管理和規劃工作。