實(shí)行海岸線分類保護(hù)維護(hù)海岸帶生態(tài)功能
——《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》解讀

潘新春，楊亮

(國家海洋局海域綜合管理司 北京 100860)

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實(shí)行海岸線分類保護(hù)維護(hù)海岸帶生態(tài)功能
——《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》解讀

潘新春，楊亮

(國家海洋局海域綜合管理司 北京 100860)

《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》是我國專門針對(duì)海岸線管理的首部規(guī)范性文件,彌補(bǔ)了我國海岸線管理的空缺。文章簡要介紹《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》出臺(tái)的背景;詳細(xì)分析海岸線保護(hù)與利用管理的重要舉措:①提出自然岸線保有率控制制度,②提出海岸線分類保護(hù)制度,③實(shí)施自然岸線保護(hù)與利用的年度計(jì)劃管理,④編制全國和省級(jí)海岸線整治修復(fù)五年規(guī)劃和年度計(jì)劃以及建立全國海岸線整治修復(fù)項(xiàng)目庫;闡述《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》對(duì)海岸線保護(hù)的作用與意義;最后對(duì)全面加強(qiáng)海岸線保護(hù)與利用管理提出建立健全各項(xiàng)配套制度、不斷完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系以及開展海岸線保護(hù)管理專項(xiàng)行動(dòng)的建議。

海岸線；分類保護(hù)；自然岸線保有率；海洋綜合管理

2016年11月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十九次會(huì)議審議通過了《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。2017年1月19日，國家海洋局印發(fā)了《辦法》。《辦法》作為生態(tài)文明體制改革的重要舉措，是切實(shí)加強(qiáng)海岸線管控、加快推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)、全面深化海洋綜合管理的重要抓手。

1 出臺(tái)背景

海岸線不僅是海洋與陸地的分界線，而且是重要的生態(tài)過渡帶、資源富集區(qū)和人類海洋開發(fā)利用活動(dòng)的聚集區(qū)。在我國大約1.8萬km的大陸海岸線上，分布著河口、海灣、紅樹林、珊瑚礁和海草床等多種典型海洋生態(tài)系統(tǒng)，是全球重要的生物多樣性集聚區(qū)；分布著北戴河、亞龍灣、北海銀灘和鼓浪嶼等著名的海岸旅游休閑度假區(qū)，是公眾親海趕海、感受大海情懷和旅游休閑的重要娛樂區(qū)；分布著上海港、天津港、寧波港和廣州港等全球7大港口，是連通國內(nèi)國外市場、促進(jìn)全球貿(mào)易的重要交通樞紐區(qū)。

近幾十年來，我國沿海經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，圍海養(yǎng)殖、填海造地和港口碼頭建設(shè)等大規(guī)模的海岸開發(fā)活動(dòng)使人工海岸堤壩代替自然海岸灘涂，改變了海岸自然形態(tài)，導(dǎo)致生態(tài)、生活岸線不斷減少，稀缺自然岸線資源日益縮減，海岸線人工化與海岸侵蝕、沙灘異化和濱海濕地退化等資源環(huán)境問題并存，成為制約推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要障礙。為優(yōu)化自然海岸線格局，維護(hù)自然海岸線的生態(tài)和生活功能，《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《全國海洋功能區(qū)劃2011—2020年》等文件都將自然海岸線保有率作為海洋綜合管理的重要內(nèi)容予以特別關(guān)注。

2 重要改革舉措

《辦法》是我國專門針對(duì)海岸線管理的首部規(guī)范性文件，彌補(bǔ)了我國海岸線管理的空缺。《辦法》建立了海岸線分類保護(hù)制度，是推進(jìn)自然岸線保護(hù)工作順利開展的重要基礎(chǔ)和政策抓手。《辦法》將自然海岸線界定為“由海陸相互作用形成的岸線，如砂質(zhì)岸線、淤泥質(zhì)岸線、基巖岸線以及生物岸線”，同時(shí)將整治修復(fù)后具有自然海岸形態(tài)特征和生態(tài)功能的海岸線納入自然岸線范疇，并從4個(gè)方面提出海岸線保護(hù)管理要求，用于全面指導(dǎo)海岸線保護(hù)工作。

2.1 建立自然海岸線管控制度

《辦法》提出建立自然岸線保有率控制制度，到2020年，全國自然岸線保有率不低于35%(不包括海島岸線)，并規(guī)定了11個(gè)沿海省級(jí)行政區(qū)自然岸線保有率管控的具體目標(biāo)。要求沿海省級(jí)人民政府落實(shí)各自管轄范圍內(nèi)的自然岸線保有率管控目標(biāo)，建立自然海岸線保有率管控目標(biāo)責(zé)任制，將自然岸線保護(hù)納入沿海地方人民政府政績考核。

2.2 實(shí)施海岸線分類保護(hù)，編制海岸線保護(hù)與利用規(guī)劃

《辦法》提出海岸線分類保護(hù)制度，根據(jù)海岸線自然資源條件和開發(fā)程度，將海岸線劃分為嚴(yán)格保護(hù)、限制開發(fā)和優(yōu)化利用3個(gè)類別，并分別提出各個(gè)保護(hù)類別的具體管控要求。

(1)嚴(yán)格保護(hù)岸線。將優(yōu)質(zhì)沙灘、典型地質(zhì)地貌景觀、重要濱海濕地、紅樹林、珊瑚礁等自然形態(tài)保持完好、生態(tài)功能與資源價(jià)值顯著的岸線劃為嚴(yán)格保護(hù)岸線。劃為嚴(yán)格保護(hù)的岸線，禁止實(shí)施改變海岸自然形態(tài)和影響海岸生態(tài)功能的開發(fā)利用活動(dòng)，禁止在嚴(yán)格保護(hù)岸線的保護(hù)范圍內(nèi)構(gòu)建永久性建筑物和圍填海，鼓勵(lì)開展沙灘養(yǎng)護(hù)、濕地修復(fù)等整治修復(fù)活動(dòng)。

(2)限制開發(fā)岸線。將自然形態(tài)保持基本完整、生態(tài)功能與資源價(jià)值較好、開發(fā)利用程度較低的岸線劃為限制開發(fā)岸線。劃為限制開發(fā)的岸線，嚴(yán)格控制改變海岸自然形態(tài)和影響海岸生態(tài)功能的開發(fā)利用活動(dòng)，預(yù)留未來發(fā)展空間，嚴(yán)格海域使用論證、審批；鼓勵(lì)開展退堤還海、清淤疏浚和生態(tài)廊道建設(shè)等整治修復(fù)活動(dòng)。

(3)優(yōu)化利用岸線。將工業(yè)與城鎮(zhèn)、港口航運(yùn)設(shè)施等人工化程度較高、海岸防護(hù)與開發(fā)利用條件較好的岸線劃為優(yōu)化利用岸線。劃為優(yōu)化利用的岸線，可集中布局確需占用海岸線的建設(shè)項(xiàng)目，嚴(yán)格控制占用岸線長度，提高投資強(qiáng)度和利用效率，優(yōu)化海岸線開發(fā)利用格局。

《辦法》將編制海岸線保護(hù)與利用規(guī)劃作為海岸線保護(hù)管理的切入點(diǎn),要求在全國范圍內(nèi)開展海岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制工作。由國家海洋局統(tǒng)一制定海岸線保護(hù)與利用規(guī)劃技術(shù)規(guī)范，并指導(dǎo)監(jiān)督各省級(jí)海岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制工作。各沿海省級(jí)海洋行政主管部門組織編制各自管轄范圍內(nèi)的海岸線保護(hù)與利用規(guī)劃，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。涉及海岸線保護(hù)與利用的土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、港口規(guī)劃、防洪規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)落實(shí)自然海岸線保有率的管理要求。

2.3 進(jìn)一步加強(qiáng)海岸線節(jié)約集約利用管理

《辦法》提出實(shí)施自然岸線保護(hù)與利用的年度計(jì)劃管理，要求嚴(yán)格論證與審查占用岸線的用海項(xiàng)目，嚴(yán)格限制建設(shè)項(xiàng)目占用自然岸線，對(duì)占用岸線的項(xiàng)目加強(qiáng)優(yōu)化設(shè)計(jì)和生態(tài)建設(shè)，提高生態(tài)門檻，強(qiáng)化節(jié)約集約管理。《辦法》強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)海岸線的生態(tài)建設(shè)和開放共享，要求沿海地方人民政府應(yīng)合理布置規(guī)劃生產(chǎn)、生活和生態(tài)岸線，除生產(chǎn)岸線、特殊利用岸線和相關(guān)法律法規(guī)另有規(guī)定的岸線外，均應(yīng)以適當(dāng)方式向公眾開放。

2.4 開展海岸線整治修復(fù)，打造美麗海岸

《辦法》要求編制全國和省級(jí)海岸線整治修復(fù)五年規(guī)劃和年度計(jì)劃，建立全國海岸線整治修復(fù)項(xiàng)目庫；《辦法》以確保自然岸線保有率為主要目標(biāo)，明確了海岸線整治修復(fù)項(xiàng)目的類型、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容；《辦法》規(guī)定中央海島和海域保護(hù)專項(xiàng)資金支持開展海岸線整治修復(fù)，并提出完善沿海地方政府整治修復(fù)資金投入機(jī)制、引入社會(huì)資本參與等要求。

3 對(duì)海岸線保護(hù)的作用與意義

上述4項(xiàng)海岸線保護(hù)管理舉措奠定了海岸線保護(hù)管理的基本制度基礎(chǔ)。

建立自然岸線保有率管控制度是保護(hù)稀缺自然海岸線資源的基本制度，沿海各省級(jí)行政區(qū)可根據(jù)管轄海岸自然生態(tài)和資源條件進(jìn)行逐級(jí)分解，使自然海岸線保護(hù)管理責(zé)任落實(shí)到具體的區(qū)域和部門，并將自然岸線保護(hù)納入沿海地方人民政府政績考核，有利于建立完善的自然海岸線保有率管控目標(biāo)責(zé)任制、強(qiáng)化自然岸線保護(hù)工作以及確保自然岸線保有率目標(biāo)的落實(shí)。

將海岸線劃分為嚴(yán)格保護(hù)、限制開發(fā)和優(yōu)化利用3個(gè)類別，是在海洋領(lǐng)域落實(shí)國土空間用途管制要求、優(yōu)化海洋藍(lán)色國土空間布局的具體措施。其中，嚴(yán)格保護(hù)岸線是重要的海洋生態(tài)空間，是維護(hù)海洋生態(tài)功能的基本保障岸線；限制開發(fā)岸線多是濱海旅游休閑娛樂區(qū)的休閑娛樂岸線，是重要的海洋生活空間，是滿足人民群眾親海趕海、享受海洋樂趣需求的基本生存岸線；優(yōu)化利用岸線是集中布局臨海工業(yè)、港口碼頭等生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的海洋生產(chǎn)空間，是振興海洋產(chǎn)業(yè)、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的基本依托岸線。編制海岸線保護(hù)與利用規(guī)劃就是根據(jù)海岸線生態(tài)、資源價(jià)值與開發(fā)利用現(xiàn)狀，以保護(hù)優(yōu)先、綠色共享、海陸統(tǒng)籌、節(jié)約利用為原則，在海岸空間合理布局生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間，引導(dǎo)海岸保護(hù)與利用活動(dòng)各就其位、有序發(fā)展，使嚴(yán)格保護(hù)岸線得到有效保護(hù)、限制開發(fā)岸線得到適度開發(fā)、優(yōu)化利用岸線得到集中優(yōu)化利用，形成自然海岸線保護(hù)的新格局。

加強(qiáng)海岸線節(jié)約集約利用管理是為了體現(xiàn)海岸線這一自然資源的稀缺性，節(jié)約集約利用海岸線是實(shí)現(xiàn)海岸線資源可持續(xù)利用的重要途徑。海岸線是海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，是稀缺的海洋空間資源，通過海岸線資源節(jié)約利用能夠有效促進(jìn)海洋資源供給由生產(chǎn)要素向消費(fèi)要素轉(zhuǎn)變，推動(dòng)海洋開發(fā)方式向循環(huán)利用型轉(zhuǎn)變，保障海洋經(jīng)濟(jì)綠色、協(xié)調(diào)發(fā)展。

開展海岸線整治修復(fù)、打造美麗海岸是落實(shí)建設(shè)“美麗海洋”的具體舉措。近年來，沿海地區(qū)人民群眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)清潔的海洋環(huán)境、優(yōu)美的濱海空間、宜人的親水岸線的需求不斷提高。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要讓人民群眾吃上綠色、安全、放心的海產(chǎn)品，享受到碧海藍(lán)天、潔凈沙灘。開展海岸整治修復(fù)，解決人民群眾感受最直觀、反映最強(qiáng)烈的海洋資源環(huán)境突出問題，合理布局生產(chǎn)、生活和生態(tài)岸線，對(duì)推進(jìn)美麗中國建設(shè)、全面建成小康社會(huì)、增進(jìn)民生福祉具有十分緊迫的現(xiàn)實(shí)意義。

4 全面加強(qiáng)海岸線保護(hù)與利用管理

認(rèn)真落實(shí)和嚴(yán)格執(zhí)行《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》，以政策宣傳、制度創(chuàng)新和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)為基礎(chǔ)，以海岸線保護(hù)和節(jié)約利用為主線，以落實(shí)自然岸線保有率管控目標(biāo)為切入點(diǎn)，按照國家指導(dǎo)監(jiān)督、地方落實(shí)執(zhí)行、嚴(yán)格責(zé)任考核的原則，深入推進(jìn)海岸線分類保護(hù)，切實(shí)加強(qiáng)海岸線保護(hù)與利用規(guī)劃的統(tǒng)籌管理，不斷強(qiáng)化海岸線節(jié)約利用管理，全面開展海岸線整治修復(fù)，實(shí)現(xiàn)海岸線保護(hù)與利用的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與生態(tài)效益相統(tǒng)一。

4.1 建立健全各項(xiàng)配套制度

自然岸線保有率考核制度。沿海省級(jí)人民政府要按照《辦法》要求，結(jié)合本地實(shí)際情況，建立自然岸線保有率管控目標(biāo)責(zé)任制，明確考核指標(biāo)和程序，完善細(xì)化管理措施，將自然岸線保護(hù)納入沿海地方人民政府政績考核。

海岸線節(jié)約利用政策。各級(jí)海洋部門要進(jìn)一步強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目占用自然岸線審查管理，確需占用自然岸線的建設(shè)項(xiàng)目用海，應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)范和規(guī)定進(jìn)行論證、審批。

區(qū)域限批制度。各級(jí)海洋部門要嚴(yán)格落實(shí)自然岸線保有率管控目標(biāo)，對(duì)自然岸線保有率不達(dá)標(biāo)的地區(qū)，依照法律規(guī)定實(shí)施項(xiàng)目限批，暫停受理和審批該區(qū)域新增占用自然岸線的用海項(xiàng)目。

4.2 不斷完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

制定完善相關(guān)配套標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，提高《辦法》實(shí)施的科學(xué)水平。應(yīng)盡快研究制定《海岸線調(diào)查統(tǒng)計(jì)技術(shù)規(guī)程》《海岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)范》《海岸線整治修復(fù)技術(shù)規(guī)程》和《新形成岸線生態(tài)建設(shè)指南》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)文件，明確自然岸線和人工岸線的界定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范省級(jí)自然岸線保有率統(tǒng)計(jì)工作，指導(dǎo)沿海各地開展嚴(yán)格保護(hù)、限制開發(fā)和優(yōu)化利用3個(gè)類別海岸線的劃定工作，明確海岸線分類保護(hù)與利用標(biāo)準(zhǔn)，不斷提高海岸線保護(hù)與利用規(guī)劃的統(tǒng)籌管控地位，著力推進(jìn)海岸線整治修復(fù)和生態(tài)建設(shè)。

4.3 開展海岸線保護(hù)管理專項(xiàng)行動(dòng)

開展海岸線調(diào)查統(tǒng)計(jì)工作。國家組織沿海各省(自治區(qū)、直轄市)定期開展海岸線調(diào)查統(tǒng)計(jì)工作，全面掌握海岸線長度(包括人工岸線和自然岸線)和自然岸線保有率，劃定嚴(yán)格保護(hù)、限制開發(fā)和優(yōu)化利用岸線。

沿海各省(自治區(qū)、直轄市)要把開展海岸線整治修復(fù)作為改善沿海地區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、落實(shí)自然岸線保有率目標(biāo)的重要手段，認(rèn)真編制地方海岸線整治修復(fù)五年規(guī)劃及年度計(jì)劃。國家海洋局應(yīng)組織編制全國海岸線整治修復(fù)五年規(guī)劃及年度計(jì)劃，建立全國海岸線整治修復(fù)項(xiàng)目庫。整治修復(fù)后具有自然海岸形態(tài)特征和生態(tài)功能的海岸線，納入自然岸線管控目標(biāo)。

Protect the Coastline by Classification and Maintain the Ecological Function of Coast:An Interpretation of Regulations on Coastline Protection and Utilization Management

PAN Xinchun，YANG Liang

(Management Department of Marine，SOA，Beijing 100860，China)

“Regulation on Coastline Protection and Utilization Management” is the first regulatory document,which was set up specifically for the coastline management.This paper introduced the background of how the regulation came into effect,analyzed the important measures of the protection and utilization of the coastline:the natural shoreline retention rate control system and the classification system of the coastline were put forward,the natural shoreline protection and utilization of the annual plan management was implemented,the five-year plan and annual plan of national and provincial coastline remediation repair were compiled and the national coastline renovation project library was established.Moreover,the role and significance of the regulation on the coastline protection was interpreted and suggestions on strengthening the coastline protection and utilization management were proposed,by establishing and improving the supporting system,constantly improving the technical standards system and carrying out the special action of coastline protection management .

Coastline,Protection by classification,Natural shoreline retention rate,Integrated marine management

2017-05-03；

2017-05-11

潘新春，研究方向?yàn)榛谏鷳B(tài)系統(tǒng)的海域海岸帶綜合管理

P74

A

1005-9857(2017)06-0003-04