農業供給側改革在路上

農業供給側結構性改革的主要任務，一方面是對于大眾農產品進行去庫存，調整糧食供給；另一方面，除了保障農產品數量充足，是要通過政策改革等方式提高農產品競爭力

在2016年中央經濟工作會議中，“農業供給側改革”作為重點任務被提出，2016年12月召開的中央農村工作會議更是對此進行了全面部署。中央農村工作會議還討論了中共中央、國務院《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見（討論稿）》。按以往慣例，這一討論稿經討論修改后，將正式形成2017年中央“一號文件”。從文件主題來看，2017年中央“一號文件”也將聚焦“農業供給側改革”。

現在，2017年中央“一號文件”發布在即，中央對“農業供給側改革”的重視程度前所未有。有專家指出：“體制機制改革創新應該是2017年供給側改革的主要突破口或者工作抓手。”中國社科院農村發展研究所研究員李國祥表示，“農業供給側改革”早在2015年中央農村工作會議上就已經提出，但2016年中央農村工作會議將之作為工作重點來強調，是深入推進改革的一個信號。

三條底線：

糧食安全、農民增收和農村穩定

2016年中央“一號文件”首提“農業供給側改革”，并明確了農業供給側結構性改革的方向，即要高度重視去庫存、降成本、補短板。加快消化過大的農產品庫存量，加快糧食加工轉化；通過發展適度規模經營、減少化肥農藥不合理使用、開展社會化服務等，降低生產成本，提高農業效益和競爭力；加強農業基礎設施等農業供給的薄弱環節，增加市場緊缺農產品的生產。

李國祥認為：“農業供給側結構性改革的主要任務，一方面是對于大眾農產品進行去庫存，調整糧食供給；另一方面，除了保障農產品數量充足，中央目標是通過政策改革等方式提高農產品競爭力，具體包括降低成本來提高價格競爭力。與此同時，要在質量安全上滿足消費者需要。”李國祥表示，目前我國農產品缺乏價格競爭力，農業生產成本高的主要原因有三：一是租金高，近年來我國農村土地加快流轉，租金成本上升速度快；二是人力成本高，未形成適度規模化經營；三是物化投入高，農藥、化肥濫用現象嚴重。“要想解決這三個問題，首先在土地制度上，引導土地股份合作制，讓農民以入股形式參與分紅，調低人們對流轉土地租金上升的預期；其次是促進農業機械化，以機械替代勞動降低人工成本；第三是提升農田施肥方式，轉變農業發展方式，提高農藥、化肥的利用效率。”他說。

“只有農業的生產和市場相匹配，才能充分挖掘農業的產業價值鏈。”一位農業部官員向記者表示，“我國正處在從傳統農業走向現代農業的關鍵時期。十八屆五中全會曾明確提出，要發揮消費在促進經濟增長中的基礎作用，這意味著農業的市場問題正被提到更高層面。而構建一個和生產相匹配的農產品流通體系正處于非常關鍵的起始階段。”

中央農村工作會議提出，推進農業供給側結構性改革，是“三農”領域的一場深刻變革，關系農業的長遠發展，在方向性問題上不能出偏差，不能犯顛覆性的錯誤，必須守住確保糧食生產能力不降低、農民增收勢頭不逆轉、農村穩定不出問題的三條底線。

“這三條底線至關重要，是衡量推進農業供給側結構性改革成功與否的重要標準，”中國農業科學院專家姜文來認為，糧食生產能力是關系國計民生的保“飯碗”大問題，農民持續增收關系到農民奔小康，農村穩定是國家穩定的基礎，也是推進農業供給側結構性改革的前提，在推進農業結構性改革過程中，要千方百計地維護農村穩定。

農業供給側改革劃出三條路徑

從2016中央農村工作會議釋放的信號來看，2017年農業供給側改革將重點圍繞三大路徑展開。路徑一，生產綠色優質農產品。會議強調，推進農業供給側結構性改革，要在確保國家糧食安全的基礎上，緊緊圍繞市場需求變化，以增加農民收入、保障有效供給為主要目標，以提高農業供給質量為主攻方向，以體制改革和機制創新為根本途徑，優化農業產業體系、生產體系、經營體系，提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率，促進農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足“量”的需求，向追求綠色生態可持續、更加注重滿足“質”的需求轉變。

農業部部長韓長賦解讀會議內容時指出，農業供給側結構性改革是整個供給側結構性改革的重要一環，要求從生產端、供給側發力，把增加綠色優質農產品供給放在突出位置，優化農業產業體系、生產體系、經營體系，從整體上提高農業供給體系的質量和效率。

韓長賦提到2017年農業供給側結構性改革敲定五大任務，其中前兩項都與提高農產品供給質量有關。

其一是，調整農業結構。2017年將繼續調減玉米，引導生豬養殖向玉米主產區、環境容量大的地區轉移，建設優質奶源基地，逐步減少近海養殖，加快發展地方特色產業；其二是，推進綠色發展。深入實施化肥農藥使用量零增長行動，全面推進農業廢棄物資源化利用，抓好農業資源環境突出問題治理，加快建立以綠色生態為導向的農業補貼機制。

中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊分析說：“現在農業發展面臨的主要矛盾是結構性矛盾，比如優質的綠色農產品不能夠滿足需求，所以說中央明確提出要把增加綠色優質農產品的供給放在更加突出的位置。”

路徑二，推進農產品價格形成機制和收儲制度改革。會議強調，推進農業供給側結構性改革，關鍵在完善體制、創新機制，加快深化農村改革，理順政府和市場的關系，全面激活市場、激活要素、激活主體。推進糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度改革。

韓俊解讀中央經濟工作會議內容時曾說：“農業供給側改革最大的一場硬仗就是農產品價格形成機制和收儲制度的改革。”他指出，農業政策要逐步由過去價格支持和干預為主，轉向以直接補貼的“綠箱”政策為主。要讓農產品價格機制有效影響資源配置，把政府和市場的關系逐步理順，真正使得農產品形成有效供給，使得農產品的供給結構真正與需求結構匹配好。

最近幾年，我國一直在改革農產品價格形成機制和收儲制度。從2014年起取消糖料甘蔗臨時收儲政策，2015年起取消油菜籽臨時收儲政策，2016年起取消玉米臨時收儲政策。

韓俊透露：“接下來還要繼續深化稻谷、小麥等主要農產品價格形成機制和收儲制度的改革。”李國祥認為，2016年取消玉米臨時收儲政策是對農業政策的重大調整，從成效上來看，目前玉米種植面積大幅下調已經釋放出一個積極信號，這對玉米去庫存有積極影響。預計2017年改革會繼續加大力度，發揮市場配置資源的決定性作用，解決收儲中“進庫容易出庫難”的問題。

路徑三，農村產權制度改革、投融資體制改革。在體制機制改革方面，會議提出，深化農村產權制度改革，改革財政支農投入使用機制，加快農村金融創新，健全農村創業創新機制。李國祥強調：“體制機制改革創新應該是2017年供給側改革的主要突破口或者工作抓手。這其中，投融資體制改革在農業供給側改革中將處于非常重要位置。”

他表示，農業投融資改革的核心有兩點：一是在財政投入上，下一步應整合涉農投入。現在財政對“三農”投入總量大，但高度分散，項目建設與產業發展嚴重分離，在財政投入上應該進行整合；二是加快金融創新，吸引工商資本、社會資本或金融資本投資農業。

李國祥認為，下一步國家或通過財政注入資金成立擔保公司，甚至設立單獨的保險公司都有可能，在這方面目前地方已經在積極探索。

中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田則表示，深化土地制度改革，特別通過“三權分置”、規模經營等把土地成本降下來，也將是農業供給側改革的一個重點。

以科技創新推動農業供給側改革

“面對新的形勢和挑戰，中國農業發展戰略思路必須要創新，中國農業政策必須要有大的調整完善，中國的農業必須要實現轉型發展。”在北京召開的2016（第四屆）中國糧食與食品安全戰略峰會上，中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊從戰略、政策、產業三個角度，強調必須高度重視糧食安全，積極應對新挑戰。“要高度重視它在農業供給側結構性改革中的重要作用。”

我國雖是農業大國，但并非農業強國。小規模農業要提高競爭力，在韓俊看來，關鍵是要更加重視農業科技創新，重視內涵式發展，提高土地生產率，更加重視提高全要素生產率，在農業機械化、良種化、信息化、智能化、綠色化上做文章。

眾所周知，農業高度依賴自然資源，尤其是依賴土地資源，這是農業成本高的一個重要原因。

我國農業生產中，各種生產資料的投入成本與土地租金基本各占一半，這一點在西方農業發達的國家中是很少見的。農業成本的不斷提升，對農業盈利水平的擠壓會越來越明顯。

他舉例對比說，“如果農產品成本上漲，美國等新大陸國家可以通過不斷擴大農場規模來消解成本上漲，而東亞國家和地區，農場規模一般都很小，想擴大規模很難。就我國來說，我們的土地生產率并不低，但要想再提高勞動生產率卻不容易。”

“農業不光是生產農產品，還有提供生態環境及文化傳承的功能，具有多功能性。農產品價格形成過程中，市場應該發揮決定性作用，但政府該支持的還要支持，該保護還要保護。”韓俊分析說，農業發展到了一定階段，就必然會進入高成本農業階段。比如，日本采取政策措施對農業實行高度保護，如果完全自由競爭的話，日本的稻米產業可能就不存在了。

當然，這種支持保護并不是直接干預價格。韓俊強調，應該采取“綠箱”政策支持農業科技，支持農產品營銷，甚至在具備條件的情況下，對農民直接進行收入補貼，這樣農業競爭力還可以提升，也可以在一定程度上避免造成價格扭曲。

韓俊說，在確保農業產業安全、農民生計安全的前提下提高農業生產效率，只有一條路，那就是積極發展多種形式的適度規模經營。

“只有經營的規模達到一定水平，很多先進的科技才可以用，推廣農業清潔生產方式才有可靠的支撐。”韓俊稱，推進農業現代化必須立足于我國的基本國情、農情，中國農業發展最突出的特征就是人多地少。“我們有2億多農戶，戶均土地經營規模也就七八畝，30畝以上的農戶全國只有1032萬戶，這在全世界都是最小的農業經營規模。”

因此，他提出，今后我國還得積極發展適度經營規模的家庭農場、農民合作社，健全農業服務體系，讓各種形式的規模經營，在現代農業的發展進程中真正發揮引領作用。

中國是世界上最大的糧食消費國，對全球糧食市場的影響在不斷地加大，同時國際社會對中國的責任要求也在不斷地提升。面對這個嚴峻的挑戰，韓俊表示，“我們要始終堅持把飯碗牢牢端在自己的手上，確保谷物基本自給，口糧絕對安全。”

現在的情況是，當前，我們國家的口糧消費雖然在不斷下降，但城市化水平越來越高，中等收入階層規模越來越大，糧食總需求還在增加，食物結構在不斷升級優化。

“從國際上看，當人均國內生產總值達到2萬美元時，食物消費結構才基本定型，我國還處在食物消費結構升級的過程中，到2030年，我們的食物消費結構才會基本穩定下來。在這難得的戰略期內，我們需要做的事還有很多。”韓俊說道。

韓俊說，我們要更加重視發展現代畜牧業，以滿足人們對蛋白質的需求。“畜牧業的發展不能再采取過去那種拼資源、拼環境的方式，而是要發展健康的、生態型的畜牧業。此外，水產業方面，除發展淡水養殖外，還要更加重視發展遠洋和深海漁業，這些科技含量高、經濟效益也很好。”

當然，要讓老百姓吃得更營養更健康，滿足老百姓食品消費不斷升級的需求，僅靠國內這點資源是不夠的。韓俊提出，“我們要統籌國際國內兩個市場、兩種資源。在擴大緊缺農產品進口的同時，還要鼓勵農業企業走出國門到國外參與投資農產品加工、儲運和營銷，去整合國外農業的產業鏈。這才是最有眼光的。”

“總之，農業供給側結構性改革要堅持市場需求導向。”韓俊說，要按照“糧頭食（品工業）尾、農頭工（加工業）尾”的思路延長農業產業鏈，發展農業價值鏈，最大限度地推進農業產業體系、生產體系、經營體系的現代化。這樣，農業的綜合效益和競爭力才能真正發揮出來。

當前，我國農業發展的主要矛盾已不是總量不足的矛盾，而是供求的結構性矛盾。“過去粗放型的農業生產方式已不適應當下的國情，農業必須要調整發展思路，在繼續保護、優化糧食產能的基礎上，要更加重視科技、綠色、生態，更加重視可持續發展。”韓俊說。

責任編輯 王碧清