把權力關進制度籠子的科學要義

吳建雄+郭太盛+郭烽

習近平總書記強調，要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。這深刻揭示了制約監督權力的基本路徑。黨的十八屆六中全會指出，監督是權力正確運行的根本保證，是加強和規范黨內生活的重要舉措。要完善權力運行制約和監督機制，形成有權必有責、用權必擔責、濫權必追責的制度安排。筑牢權力監督的制度之籠，要深刻把握其科學內涵，全面領會其精神實質及蘊含的法治要義。

一、蘊含保障權利的價值追求

黨的十八屆六中全會指出，我們黨來自人民，失去人民擁護和支持，黨就會失去根基。必須把堅持全心全意為人民服務的根本宗旨、保持黨同人民群眾的血肉聯系作為加強和規范黨內政治生活的根本要求。堅持問政于民、問需于民、問計于民，決不允許在群眾面前自以為是、盛氣凌人，決不允許當官做老爺、漠視群眾疾苦，更不允許欺壓群眾、損害和侵占群眾利益。對一切搞勞民傷財的“形象工程”和“政績工程”的行為，要嚴肅問責追責，依紀依法處理。這深刻表明了加強權力監督所蘊含的維護和保障最廣大人民群眾根本利益的價值追求。

加強對權力的監督制約，就是要通過嚴格的制度規范，監督約束公權力正確運行，防止權力突破制度的籠子，損害黨和國家形象，侵害人民群眾根本利益，保障公民依法享有的各種權利不受侵犯。習近平總書記指出，我們要依法保障全體公民享有廣泛的權利，保障公民的人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保證公民的經濟、文化、社會等各方面權利得到落實，努力維護最廣大人民群眾的根本利益，保障人民群眾對美好生活的向往和追求。在推進全面建成小康社會的偉大征程中，我們黨始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為一切工作的出發點和落腳點，讓發展成果更多惠及全體人民，以實現人的全面發展。

維護和保障人民群眾的各項權利，防止國家公權力對人民群眾權利的侵犯，要求公權力必須在制度的籠子內運行，保證權力的運行不越位、不缺位。必須從三個方面入手：一要科學立法。人民群眾的需要、利益只有通過法律的承認和認可才能轉化為法律上的權利，才能得到國家強制力的保障。因此，加強國家立法和地方立法，是保障人民群眾權利的必經步驟，也是權利保障思維實踐展開的邏輯起點。二要依法行政。行政機關是實施法律法規的重要主體，要帶頭嚴格執法，維護公共利益、人民權益和社會秩序。執法者必須忠實于法律，既不能以權壓法、以身試法，也不能法外開恩、徇情枉法，要通過行政權的正當行使來保障權利的實現。三要公正司法。公正司法是維護社會公平正義的最后一道防線。司法不公的深層次原因在于司法體制不完善、司法職權配置和權力運行機制不科學、人權司法保障制度不健全。深化司法體制改革，保障公民權利的實現應當成為全面推進依法治國的重要內容。

把權力關進制度的籠子里，要求權力機關充分體現人民意志，保持對人民群眾的高度負責精神，認真對待人民群眾的訴求，聽取他們的意見和呼聲，為人民群眾透明地知曉公共事務和參與管理積極創造條件，在自覺接受監督中提高和改進工作。堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。讓人民群眾更多地發聲，暢通人民群眾反腐敗訴求渠道。我國有7億多網民，要學會傾聽他們的意見，讓互聯網成為我們黨同群眾交流溝通的新平臺，成為了解群眾、貼近群眾、為群眾排憂解難的新途徑，成為發揚人民民主、接受人民監督的新渠道。

二、蘊含依法治權的法治要義

黨的十八屆六中全會指出，黨內監督沒有禁區、沒有例外。各級黨組織應當把信任激勵同嚴格監督結合起來，促使黨的領導干部做到有權必有責、有責要擔當，用權受監督、失責必追究。黨內監督要貫徹民主集中制，依規依紀進行，強化自上而下的組織監督，改進自下而上的民主監督，發揮同級相互監督作用。各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督，人民政協依章程進行民主監督，審計機關依法進行審計監督。要支持民主黨派履行監督職能，重視民主黨派和無黨派人士提出的意見、批評、建議。要認真對待、自覺接受社會監督。把黨的監督、國家監督和社會監督有機結合起來，凸顯了依規治黨和依法治權的法治要義。

規范行使權力是依法執政、建設社會主義法治國家的重要內容，是現代政治文明的必然要求。黨的十八屆三中全會強調，必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，形成科學有效的權力制約和協調機制。這表明權力制約與監督機制建設是完善中國特色社會主義政治制度的重要內容，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的制度保障。只有強化監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制，才能保證人民賦予的權力始終用來為人民謀福利。運用權力制約思維來正確對待手中的權力，依法規范行使權力，真正做到權為民所賦、權為民所用，集中體現了以習近平同志為核心的黨中央推進“四個全面”戰略布局的總要求。

加強權力制約與監督，構建科學規范的權力運行體系，歷來是我們黨治國理政、反對腐敗、從嚴治黨的重要舉措。要實現對權力的有效制約，就必須強化規則思維。規則思維強調只能以法律法規為基礎，以忠實于法律文本載明的規則思維，不能動輒以利益衡量等方法來替代規則作為思維的依據。習近平總書記指出，小智治事，中智治人，大智立法。治理一個國家、一個社會，關鍵是要立規矩、講規矩、守規矩。法律是治國理政最大最重要的規矩。缺乏規則思維，就無所謂法治思維和法治方式，就無所謂對權力監督制約。

黨的十八大以來，習近平總書記在許多重要場合強調黨員和領導干部要有規矩意識，要講規則、守規矩，運用規則思維提高公權力機關及其公職人員依法依規辦事的能力和水平。當前，我們在培育和運用規則思維過程中，應當妥善處理好規則缺失、規則沖突、規則錯誤等問題，協調好規則與原則、政策與改革創新的關系。要堅決克服以后果取向替代規則取向的結果主義思維；克服信奉潛規則的思維和超越規則的特權思維；克服對權力膜拜的唯上思維和“找人不找法”的關系思維等缺乏規矩意識、規則思維的各種“任性”思維。牢固樹立規則思維，堅持以法律規則為基準，遵守規則、尊重規則、依據規則、運用規則，在履行職責中注重運用理性規范認識、分析、評判、推理和形成結論的思維方式。

三、蘊含權責對等的精神實質

黨的十八屆六中全會強調，有權必有責，用權必擔責，濫權必追責。這是把權力關進制度籠子里的根本目的。權力是一把“雙刃劍”，如果突破制度之籠，就會導致公權力私用、權力濫用和權力尋租，給經濟社會發展帶來極大破壞。如果關進制度籠子，則確保權力規范透明、公正高效行使，更好地為人民盡職盡責。權責對等的法治原則強調國家機關及其工作人員必須忠誠使命、敢于擔當。如果把權力進“籠”理解為可以懶政怠政不作為，就與對權力監督制約的本質要求和根本目的背道而馳了。

習近平總書記強調，黨的干部必須堅持原則、認真負責，面對大是大非敢于亮劍，面對矛盾敢于迎難而上，面對危機敢于挺身而出，面對失誤敢于承擔責任，面對歪風邪氣敢于堅決斗爭。權力就意味著責任，權力的行使與責任的擔當緊密相聯。一個領導干部有沒有責任感，有沒有擔當精神是判斷其是否合格的重要標準。一個合格的領導干部應當做到工作大膽，用權謹慎，對權力常懷敬畏之心、戒懼之意，自覺接受紀律和法律的約束。國家機關在擁有公權力的同時，必須負有相應的責任。掌握什么樣的權力，就意味著必須承擔什么樣的責任；擁有多大的權力，就必須承擔多大的責任。責任主體要有一種認真履職的擔當意識，權力的行使與責任的擔當緊密相聯，有權就有責，權責要對等。

加強對權力運行的監督，體現了依法履職的責任擔當和內在要求。國家機關依法履行公共職能，要圍繞黨和國家各個時期的重大戰略部署的實施來進行，圍繞全面推進依法治國的實施來進行，圍繞與人民群眾利益密切相關的問題來進行，圍繞黨中央關于政法工作的總體部署來進行。從根本上說，就是要有保障和促進社會生產發展的責任擔當。掌握公權力的公職人員通常具有較高的知識技能和素養，應屬于高素質的勞動者。一方面，公職人員作為生產力要素，在社會生產發展過程中起主導作用。另一方面，公職人員利用手中掌握的公權力，影響生產資料的取得和分配，影響勞動對象經過勞動加工后的成果的分配。換言之，作為勞動者的公職人員可以利用職權影響生產力三要素中的生產資料與勞動對象兩大要素。因此，通過懲治和預防腐敗，促使公職人員依法履職，就可以保證其作為勞動者這一要素功能得到發揮，同時，也可以使另外兩大生產力要素在公權力影響下得以充分發揮作用。當生產力三大要素都能有效發揮作用時，中國特色社會主義事業就會得到發展，中華民族偉大復興的中國夢才能實現。

四、蘊含令行禁止的鐵律之威

黨的十八屆六中全會提出，保證全黨令行禁止，是黨和國家前途命運所系，是全國各族人民根本利益所在。這一論斷闡明了樹立制度權威、強化制度執行力的重大意義。加強權力監督就是要嚴明法紀、令行禁止，提高黨風廉潔建設和反腐敗斗爭的執行力。習近平總書記指出，要完善黨內法規制定體制機制，注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，構建以黨章為根本、若干配套黨內法規為支撐的黨內法規制度體系，提高黨內法規執行力。黨的各級領導干部一定要把責任扛在肩上，做到知責、盡責、負責，敢抓敢管，勇于監督。各級黨委的主體責任和紀委的監督責任落到實處的關鍵是制定實施切實可行的責任追究制度。沒有責任追究制度，落實責任就會流于形式。

令行禁止，就要把紀律和規矩挺在前面。習近平總書記指出，全面從嚴治黨要害在“嚴”，就是要嚴管嚴治，嚴紀律嚴規矩。要從思想、組織、作風、反腐倡廉和制度建設等各個方面體現全面從嚴治黨的基本要求。在思想建設上，把好理想信念“總開關”，從黨內政治生活嚴起，使各級領導干部特別是高級干部牢固樹立起紀律意識和規矩意識；在組織建設上，突出從嚴治吏這個關鍵，以嚴明紀律約束干部，以嚴格標準、措施要求和管理干部；在作風建設上，嚴字當頭、從嚴從實，領導帶頭、以上率下；在反腐倡廉建設上，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，凡腐必反，除惡務盡；在制度建設上，織密扎牢制度的籠子，堅持制度面前人人平等、執行制度沒有例外。加強權力監督，筑牢制度籠子，要深刻領會習近平總書記對“牛欄關貓”“稻草人”等現象提出的嚴肅批評，堅決杜絕制度建設上的形式主義。制度建設是筑牢權力之籠的基本前提，通過對滋生腐敗的制度“把脈診斷”，設計出具有相當操作性和實際性的規范程序和制度框架，從而在制度上徹底消滅腐敗滋生蔓延的主觀條件和客觀環境。

令行禁止，就要強化黨員干部的自我約束。嚴以律己，自我約束，做到權為民所用，利為民所謀，自覺管住心中的“老虎”，從心靈深處做到“不想腐”，是把權力關進制度籠子的最高境界，是制度反腐的出發點和根本歸宿。而要在權力膨脹的天然秉性和各種利益誘惑面前做到自慎自律、自我約束，領導干部就必須做到嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己，做到謀事要實、創業要實、做人要實，當遵紀守法的帶頭人。

令行禁止，必須始終把對黨忠誠作為思想根基。堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，在思想、政治、行動上自覺與黨中央保持高度一致，強化黨員意識，講黨性，時時牢記黨員身份，敢于亮出黨員身份，堅決維護中央權威，以黨員標準自覺約束自己的言行，做到忠于黨，忠于人民，為黨工作、向黨負責，牢記入黨誓言；遵守黨章、黨的紀律和黨內政治生活準則，遵守國家法律以及黨的優良傳統和慣例，以“七個有之”為鑒戒，以“五個必須”為準繩，牢記黨紀和法律的底線不可逾越；堅持一切以人民利益為重，保證人民賦予的權力始終為人民服務。

五、蘊含懲防并舉的反腐敗策略

黨的十八屆六中全會指出，要堅持有腐必反、有貪必肅，堅持無禁區、全覆蓋、零容忍，黨內決不允許有腐敗分子藏身之地。強化權力監督，把權力關進制度的籠子，就必須對“破籠”的權力嚴格規制，以反腐敗的高壓態勢營造不敢腐的社會氛圍，堅持懲防并舉、標本兼治的基本策略。在反腐敗斗爭問題上，對黨內違紀問題的處置是抓早抓小、防微杜漸的標本兼治；對違法犯罪的腐敗案件查處是破中有立、破立并行的標本兼治。對嚴重違法腐敗行為的查處，應該說是一定意義上“亡羊”后的“補牢”，根據導致“亡羊”產生的制度漏洞整章建制，采取多種措施構筑和加固制度之籠，使權力在制度規制下正常行使。

懲防并舉，注重懲治的特殊作用。我們黨面臨的執政環境是復雜的，黨員隊伍構成是復雜的，影響黨的先進性、弱化黨的純潔性的因素也是復雜的，黨內存在的一些深層次問題還沒有得到根本解決，一些老問題反彈回潮的因素依然存在，還出現了一些新情況新問題。仍然要以猛藥去疴、重典治亂的決心，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，堅決把黨風廉潔建設和反腐敗斗爭進行到底。各級紀檢監察機關持續保持高壓反腐態勢，不斷增強紀律審查力度，嚴肅查處黨的十八大后不收斂、不收手，問題嚴重、群眾反映強烈，現在重要崗位可能還要提拔使用的黨員領導干部。2016年1至11月，全國共立案36萬件，處分33.7萬人。政治生態不斷凈化，“不敢腐”氛圍日趨鞏固。

司法機關通過揭露犯罪、懲治犯罪等執法辦案活動，有效預防貪腐行為的發生。法律最大限度地制裁貪污、賄賂等職務犯罪分子，可以對那些心存僥幸的人起到極大的震懾效果，發揮特殊的預防作用。因此，司法機關應堅持有案必查、有腐必懲，“老虎”“蒼蠅”一起打，既堅決查辦大案要案，又注意查辦群眾反映強烈的案件。突出辦案重點，嚴肅查辦發生在領導機關和領導干部中的貪污賄賂犯罪案件，嚴肅查辦發生在重點領域和關鍵環節的案件，嚴肅查辦國家機關工作人員索賄受賄、失職瀆職等案件。深入推進查辦發生在群眾身邊、損害群眾利益的職務犯罪專項工作，堅決懲治危害民生民利的貪污賄賂犯罪。加強反腐敗國際合作，完善境外司法協作和追逃追贓機制。始終保持查辦案件的高壓態勢，為預防犯罪工作奠定堅實基礎。

懲防并舉，強調把預防工作擺在重要位置。要加強偵查預防一體化機制建設，結合辦案深化預防。創新預防宣傳內容和載體，充分運用典型案例開展警示教育，增強國家工作人員的廉潔意識和法治觀念。全面開展重點項目專項預防，做好行賄犯罪檔案查詢工作。加強反腐倡廉制度體系建設，對重點領域、關鍵環節腐敗犯罪的發案特點、規律進行深入分析與把握，進一步落實司法建議、年度報告、預防咨詢等工作。探索完善專業化預防與社會化預防相結合的有效形式，積極推動黨委領導的預防職務犯罪工作機制建設。推動各級領導干部提升自我境界，堅定理想信念，保持高尚情操，面對紛繁的物質利益，做到君子之交淡如水，“官”“商”交往要有道，相敬如賓，而不要勾肩搭背、不分彼此，劃出公私分明的界限。黨員領導干部守住底線，時刻牢記我們是人民的勤務員，手中的權力來自人民，伸手必被捉。心中有敬畏，知道什么是高壓線，才能守得住底線，努力從源頭上預防和減少腐敗問題和職務犯罪發生。

（本文系國家社科基金重大項目“健全反腐敗領導體制和工作機制研究”[項目編號：14ZDA015]的階段性成果）

（作者單位：中國反腐敗司法研究中心湘潭大學基地）

責任編輯：李艷玲 高天鼎