論大型聚集活動公共安全體系的構建

周文峰

(重慶警察學院，重慶 401331)

論大型聚集活動公共安全體系的構建

周文峰

(重慶警察學院，重慶 401331)

在我國已經步入風險社會的情況下，大型聚集活動面臨諸多安全風險，現行的安全管理制度已經不能滿足大型聚集活動安全需要。在系統梳理大型聚集活動所面臨的公共安全風險基礎上，對大型聚集活動安全管理現狀與問題進行了分析，提出了“健全組織領導體系、完善安全運行機制、強化運行保障和監督”的對策建議，通過構建大型聚集活動公共安全體系主動應對安全風險，保障大型聚集活動公共安全。

風險社會；公共安全；大型聚集活動；安全體系

大型聚集活動，是指臨時占用或者租用公共場所，由政府、社會組織舉辦或者社會公眾自發形成，眾多人員參與的公眾活動。包括體育比賽、文藝活動、展覽展銷、重大會議、節日慶典、民間傳統活動等。根據不同的活動舉辦主體，大型聚集活動可分為政府主辦的重大活動、社會組織主辦的大型群眾性活動和群眾自發性活動三種。大型聚集活動具有人員密集、活動空間開放、人群驟聚驟散、容易受到襲擾、組織管理難度大等特點，是公共安全管理的重點對象。當前，我國正處在公共安全事件的易發、頻發、多發期，深圳滑坡事故、天津爆炸事故、上海踩踏事件、東方之星翻沉事件、過期疫苗事件等都反映出國內大型聚集活動公共安全管理存在諸多薄弱環節。開展大型聚集活動公共安全體系研究，對提高公共安全管理水平，提升公共安全風險應對能力具有重要的現實意義。

一、大型聚集活動面臨的公共安全風險

現代社會已經進入一個風險社會，風險無處不在，無處不有[1]。大型聚集活動不但面臨自然災害的風險威脅，也面臨人類自身制造的風險威脅，如恐怖襲擊、事故災難、暴力犯罪、環境污染、傳染疾病等，需要建立科學系統的公共安全體系加以應對。

(一)恐怖主義風險

在恐怖主義、分裂主義和極端主義勢力的操縱影響下，進入21世紀以后，國內的恐怖主義活動進入一個活躍時期。根據澳大利亞經濟與和平研究所發布的《全球恐怖指數》報告，從 2002 年到 2013 年，中國的恐怖指數從 3.27上升到 5.21，排名由 43 位上升至 25 位[2]。最高人民法院的統計數據也顯示國內暴力恐怖犯罪處于高發期，2014年各級法院審結煽動分裂國家、暴力恐怖襲擊等犯罪案件558件，判處罪犯712人，同比分別上升14.8%和13.3%；2015年各級法院審結危害國家安全、暴力恐怖犯罪案件1084件，判處罪犯1419人。從恐怖組織的活動規律看，恐怖活動境外指揮、網上勾連、境內行動的特點明顯，反恐斗爭的復雜性和緊迫性也在上升。在大型聚集活動中，人員密集，信息傳播速度快，社會影響力大，容易成為恐怖分子的襲擊目標。在北京天安門“10·28”、昆明火車站“3·01”、烏魯木齊市“5·22”等恐怖襲擊中，恐怖分子都將矛頭直接指向了人員密集的公共場所。

(二)安全事故風險

我國正處于社會轉型期，經濟系統的結構性轉變，帶動了整個社會系統的結構性轉變，在經濟持續快速增長的背后，隱藏著安全管理的隱患。從農業經濟向工業信息化經濟的跨越式發展過程中，國內安全生產管理相對滯后，導致與初級工業化生產相聯系的生產事故、意外傷害等風險大量涌現。在大型聚集活動中，涉及活動場地設施、供電供水、易燃易爆物品的安全管理，一旦出現安全事故將產生嚴重的危害后果。據公安部消防局統計，2015年，全國共接報火災33.8萬起，造成1742人死亡、1112人受傷，直接財產損失39.5億元，重大火災2起，較大火災60起[3]。河南平頂山“5·25”特別重大火災事故、天津港“8·12”特別重大火災爆炸事故、深圳光明新區“12.20”滑坡災害的發生都與安全管理不力有關。此外，活動中的密集人群本身就是一個巨大的危險源，一旦組織管理不善將產生嚴重的安全危害，發生在上海外灘的“12·31”擁擠踩踏事件就是一個深刻的教訓。

(三)暴力犯罪風險

改革開放以后，社會主義市場經濟發展打破了原有的利益格局，導致社會群體的分化，出現了大量訴求不同的利益群體，使得原來相對簡單的社會關系變得復雜[4]。少數利益受損者鋌而走險，以暴力犯罪方式報復社會，比如山西省委“11·06”爆炸案、福建福州“6·7”公交車縱火案、河南南陽“2·29”轎車沖撞學生案等，犯罪分子故意選擇人員密集的公共場所實施犯罪，以達到宣泄私憤的目的。這類行為給大型聚集活動安全帶來極大威脅，大型聚集活動場所活動空間開放，人員密集，安全防范難度大，一旦遭到暴力犯罪襲擊將會造成嚴重損失。

(四)自然災害風險

可以說自人類誕生以來，無時無刻不在與大自然作斗爭，伴隨人類社會發展，我們應對自然災害的能力有較大提高。但是，在強大的自然力作用下，有些自然災害是不可避免的，如雷電災害、洪澇風雹災害、地震災害、伏旱災害、泥石流災害等。我國地域廣闊，自然災害情況較為復雜，突發氣象災害、地質災害依然會對大型聚集活動造成一定危害。比如，2016年5月28日下午，廣東省臺山市鳳凰峽風景區聚集大量游客，由于突發山洪，造成8名游客死亡，10名游客受傷。

(五)公共衛生事件風險

大型聚集活動中人員密集，流動速度快，為病原體擴散和疾病傳染提供了快速傳播途徑，因此，公共衛生事件對大型聚集活動安全危害很高。在歷史上，SARS病毒、流感病毒、埃博拉病毒等都曾經對正常的大型聚集活動造成了極大沖擊，在2003年肆虐全球的非典疫情中，為了防止疫情擴散，所有的大型聚集活動遭到禁止。近幾年，寨卡病毒又在世界范圍內肆虐，不但影響了巴西里約熱內盧奧運會的安全，而且在世界范圍內迅速擴散。據國家衛計委統計，截至2016年5月23日，中國內地已經報告了18例輸入性寨卡病毒感染病例，其中廣東報告12例，其余地區6例，國內大型聚集活動不得不考慮寨卡病毒帶來的安全威脅。

二、大型聚集活動公共安全管理現狀與問題

進入21世紀以后，中國的經濟社會快速發展，國際地位顯著提高，大型聚集活動數量和規模急劇增長。我國不但成功舉辦了北京奧運會、南京青奧會、廣州亞運會、上海世博會等大型國際活動，還取得了2022年冬奧會的舉辦權。政府為加強活動管理保障公共安全，2007年制定出臺了《大型群眾性活動安全管理條例》，明確了“誰舉辦誰負責”的安全管理原則，建立了以安全許可為基礎的大型群眾性活動安全管理制度。

(一)大型聚集活動安全管理現狀

目前，國內已經形成《大型群眾性活動安全管理條例》為基礎，《治安管理處罰法》、《刑法》等法律、法規為支撐的大型群眾性活動安全管理機制，法人或者其他組織面向社會公眾舉辦的大型群眾性活動必須事先向公安機關申請安全許可。從實際運行情況看，安全許可制度緩解了大型群眾性活動的安全管理壓力，解決了安全管理的一般性問題。

1.安全管理行為得到了規范。一是大型群眾性活動的安全許可。活動按照規模大小和跨越的行政區域，分別由本地縣級公安機關管轄或者地(市)級以上公安機關管轄，1000人至5000人的活動由縣級公安機關實施許可，5000人以上的活動由地(市)級以上公安機關許可，跨越行政區域的活動由它們的共同上一級公安機關管轄。二是不同類型的活動由不同的部門負責安全管理。對于政府主辦的重大活動，涉及重要人物的安全保衛，因此由警衛部門牽頭，其他安全部門參與，如人代會、黨代會、政協會、涉外活動等。對于社會組織主辦的大型群眾性活動，由治安管理部門牽頭，其他安保部門參與，如體育賽事、文藝演出、展銷活動等。

2.安全責任得到了細化。依據“誰舉辦誰負責”的安全管理原則，將大型群眾性活動的安全責任細化為承辦者的責任、活動場所管理者的責任、活動參與者的責任、公安機關的責任，不同的責任主體分別承擔不同的責任。

3.安全防范技術得以運用。通過引進技術和產品，安檢排爆器材、無人機、視頻監控系統、人面識別系統、熱成像技術等技術手段逐漸被運用到大型聚集活動的安保工作中。比如，北京、重慶、成都等城市通過移動數據服務技術成功地進行了圣誕狂歡和新年狂歡的風險預警和人群管理，取得了良好的管理成效。

4.風險評估機制得以試點。部分地方政府認識到了大型群眾性活動風險評估的重要作用，以地方立法的方式推行風險評估機制。目前，北京、浙江、廈門、合肥等省市已經在開展大型群眾性活動風險評估的試點工作，為將來在全國范圍內推廣積累了寶貴經驗。

(二)大型聚集活動安全管理存在的主要問題

現行的安全許可管理制度立足于活動主辦者資質和活動內部安全條件的靜態審核，是一種被動的安全管理模式，缺乏對大型聚集活動安全風險的主動應對，無法從源頭上對安全威脅進行主動預防和打擊，難于抵御風險社會下的各種安全風險，無法滿足當前復雜的安全形勢需要，主要表現在：

1.安全管理法規體系不完善。一是安全立法存在盲區，群眾自發性活動沒有依法納入安全管理范圍，缺乏安全監管和保障，存在較大的安全隱患。二是安全許可制度存在漏洞，對于政府舉辦的大型群眾性活動沒有明確的界定，許多社會組織和商業團體以贊助政府或與政府聯合舉辦的名義逃避監管。三是法規之間沒有完全銜接配套，在《大型群眾性活動安全管理條例》、《治安管理處罰法》、《刑法》中使用的是“大型群眾性活動”的概念，但在2016年1月1日施行的《反恐法》中使用的是“大型活動”的概念，對此法律沒有明確的規定，也沒有相應的司法解釋，增加了執法的難度。

2.大型聚集活動風險評估機制不健全。一是國家對于大型聚集活動風險評估沒有強制性要求，風險評估推廣應用工作總體進展緩慢。二是風險評估行業缺乏監管，沒有建立評估師認證制度和評估行業準入制度，從業人員素質良莠不齊，風險評估質量無保證。三是沒有嚴格規范的風險評估指標和流程，風險評估流于形式，有的成為應付安全許可的一紙空文，對于安全防范沒有起到應有的指導作用。

3.大型聚集活動反恐機制不健全。在恐怖主義、分裂主義和極端主義勢力的操縱影響下，大型聚集活動面臨恐怖襲擊現實風險，然而當前大型聚集活動的反恐機制尚不健全。一是組織領導機構不健全，對于大型聚集活動的反恐工作沒有明確的領導機構和責任主體，現行機制中對治安部門、警衛部門或反恐部門應該由誰負責沒有明確的規定，反恐工作缺乏系統組織規劃。二是大型聚集活動安保中缺乏專業反恐力量的參與，反恐力量往往作為突發事件后的應急力量使用，對日常的反恐情報收集、防范、打擊等基礎性工作缺乏專業建設。三是大型聚集活動中跨部門的聯勤聯動反恐合作機制尚未形成，單一部門無法有效應對恐怖襲擊風險。四是大型聚集活動反恐工作缺乏總結提高，沒有建立專業培訓、交流學習、專項研究、資料建庫等機制，往往是一次大型聚集活動安保換一批人，沒有形成長效機制。

4.大型聚集活動安保服務業發展緩慢。從1984年我國第一家保安服務公司成立至今，保安服務業已經走過了32年的發展歷程，但是受多種因素制約，保安服務業在專業水平和業務特色上發展緩慢，安保服務質量水平總體較低。既缺乏美國Guardsmark、英國G4S、瑞典Secuyitas之類的安保企業品牌，也沒有形成專門從事大型聚集活動安保服務的公司，無法提供高質量、個性化的安保服務。在大部分的大型聚集活動中，還是需要動用大量的警力參加安保工作。

5.大型聚集活動安防產品研發能力不足。進入21世紀以來，通過引進國外技術，我國在安檢防爆技術、視頻監控技術、人面識別技術、移動通信技術、紅外成像技術等方面取得了顯著進展，但是在系統開發應用和超大規模集成等方面與發達國家相比還存在較大差距，需要進一步加大科研和開發力度。

三、大型聚集活動公共安全體系的構建

現階段，我國已經步入安全風險的高發期和社會矛盾的凸顯期，大型聚集活動面臨諸多安全風險，以安全許可為基礎的安全管理制度已經不能滿足大型聚集活動安全需要，如何應對當前的安全風險與挑戰？筆者認為，應當通過健全組織領導體系、完善安全運行機制、強化運行保障和監督，全面構建大型聚集活動公共安全體系，抵御和防范安全風險，保障大型聚集活動公共安全。

(一)健全組織領導體系

根據大型聚集活動的實際運行情況，組織領導體系應當由四個層級構成，即“公共安全領導小組—職能部門(活動安保領導小組)—活動舉辦者—現場指揮機構”。對于重要的大型聚集活動，單一的政府職能部門無法完成綜合協調工作，還應當成立活動安保領導小組。其中，公共安全領導小組，是各級政府負責組織領導本轄區大型聚集活動公共安全(包括其他公共安全事務)的領導機構，無論是有組織還是群眾自發活動，政府對公共安全都該承擔應盡職責[5]，成立公共安全領導小組有利于充分調動和協調各方力量共同維護公共安全。職能部門(活動安保領導小組)，是執行大型聚集活動的安全管理法規、政策，以及安保措施的執行機構，負責大型聚集活動安全工作的組織、監督和管理。活動舉辦者，是具體落實安全防范措施的組織，負責做好活動現場的安全管理和安全防范工作。現場指揮機構，負責綜合指揮協調現場的各項安保工作和應急處置工作，是現場安保工作的神經中樞。此外，在大型聚集活動組織領體系的組織管理下，鼓勵社會力量積極參與到安保工作中。

(二)完善安全運行機制

為了確保大型聚集活動的安全順利運行，應當建立健全相應的風險評估、情報信息研判、應急處置機制，以風險評估機制系統引導安全防范工作，提升安全管理效率。

1.健全風險評估機制。建立大型聚集活動風險識別、風險評價、風險管控流程。通過風險識別查找大型聚集活動中潛在危險源和安全管理漏洞，通過風險評價確定風險等級高低，通過風險管控措施，消除或降低風險。研究建立科學的風險評估指標體系，統一風險評估標準，規范風險評估流程，提高風險評估質量。建立風險評估行業管理制度，制訂風險評估行業準入標準，加強風險評估行業的運行監督，提高風險評估水平。

2.健全情報信息研判機制。建立大型聚集活動情報收集、情報辨識、情報分析、情報預警、情報應用系統。通過情報信息系統，及時獲取攻擊破壞大型聚集活動的相關犯罪情報信息，為準確打擊和制止犯罪提供導向。建立情報信息與風險評估的綜合研判制度，以風險評估為情報信息提供導向，以情報信息為風險評估支撐，將兩者有機結合，作出更加準確的判斷。

3.健全應急處置機制。建立大型聚集活動危機監測系統、危機預警系統、應急處置與救援系統。通過制定應急方案、配置應急裝備、開展應急演練，提高安全危機出現后的快速反應能力。通過風險監測、風險預警和應急救援系統，對安全危機早發現、早控制，早處置，降低危機損失和危害。

4.健全反恐機制。建立反恐組織指揮、情報收集、專業防范、專業打擊、國際交流合作為一體的大型聚集活動反恐機制，以高效的指揮，系統的防范，專業的打擊，國際間的交流合作等有效應對恐怖主義威脅，提高預防和打擊恐怖活動的能力。

(三)強化安全運行保障

為了確保大型聚集活動的安全運行，除了健全組織管理體系和運行體系之外，還需要完善的安全法規體系、人才培養體系、安保力量體系和產品研發體系作保障。

1.完善安全法規體系。首先是將風險評估制度納入法律規定，統一規范風險評估的程序和標準。其次是增加將大型群眾自發聚集活動的安全管理內容，將其納入安全管理的法定范圍。最后是修改相關法規之間的配套差異，建立以《大型群眾性活動安全管理條例》為核心，地方性法規為補充，配套法規為支撐的安全法規體系。

2.完善專業人才培養體系。制定大型聚集活動專業人才培養規劃，培養風險評估、情報信息、反恐工作等專業性人才。制定專業培訓和職業認證考核制度，在相關行業和專業人才中培養大型聚集活動風險管理人才，在行業中逐步推行“安保專家注冊認證制度”，由專業人員承擔風險評估和風險管理等專業性工作。

3.培育大型聚集活動專業安保力量。制訂大型聚集活動安保行業發展規劃，通過政策引導、技術扶持、專業培訓等方式，培育大型聚集活動的專業安保公司，促進安保質量和水平的快速提升，使專業保安公司逐步成為大型聚集活動安保的主力軍。

4.完善安全產品研發體系。制定大型聚集活動安防產業的發展規劃，將高新技術引入到大型聚集活動安防技術和產品開發中。加大對安防技術研究和產品開發的投入，培育安防技術研發的優質企業，提升安防產業的核心競爭力，創造更多擁有自主知識產權的安防技術和安防產品。

(四)加強運行監督體系

為切實落實大型聚集活動中的各項安全管理措施，應當建立完備的監督體系，加強公共安全設施建設、風險評估、安全組織、安全許可、應急處置等環節的監督管理。通過行政監督、技術監督、社會監督等方式，對大型聚集活動中的安全違規行為和違法行為進行及時查處。

1.健全行政監督機制。對大型聚集活動的實施風險評估、安全許可、安全監督，以及安全事件的調查處理，對風險評估行業的準入、風險評估質量、從業人員資質認定等進行管理，對活動舉辦者的違規、違法行為進行監督。

2.完善技術監督機制。對活動場地、臨時搭建物、安全指示標志、供水、供電設施，以及其他危險源進行技術檢測，以科學技術手段查找危險源和安全管理漏洞，并進行及時整改，確保大型聚集活動安全順利進行。

3.完善社會監督機制。公布舉報方式和責任部門，將活動情況進行社會公示，接收社會公眾對大型聚集活動中的違規和違法行為的監督舉報，及時糾正活動管理中的不規范行為，防止安全管理部門不作為或亂作為。

[1]鄧國良.公共安全及風險應對[M]．北京：法律出版社，2014(12):20.

[2]趙國軍.東突恐怖活動常態化及其治理[J]．國際展望，2015(1):104-157．

[3]新華網.2015年全國共接報火災33.8萬起[EB/OL]．http://news.xinhuanet.com/politics/2016-01/18/c_128640204.htm，2016-5-30.

[4]張海波.中國轉型期公共安全危機治理[M]．北京：社會科學文獻出版社，2017(7):109.

[5]中新網.政府對公共安全負有無限責任[EB/OL]．http://www.chinanews.com/gn/2015/01-21/6992557.shtml，2016-5-30.

(責任編輯：岳凱敏)

On the Construction of Public Security System of Large-scale Mass Activities

ZHOU Wen-feng

(Chongqing Police College，Chong Qing 401331, China)

Since China has entered a risk society and large-scale mass activities face so many security risks, the current security management system can not meet the needs for security of large-scale activities. Based on the systematic analysis of the public security risk of large-scale mass activities, this paper not only analyzes the current situation and problems of the security management of large-scale mass activities, but also puts forward suggestions on improving the organization and leadership system, perfecting the security operation mechanism and strengthening the operation guarantee and supervision, and then on the construction of the public security system of large-scale mass activities to cope with security risks, safeguarding the public security of large-scale mass activities.

risk society; public safety; mass activity; security system

2016-12-26

重慶市公安局軟科學研究計劃項目“大型聚集活動風險評估與安全管理研究”(R2015—13)、重慶市教育委員會人文社會科學研究項目“大型群眾自發聚集活動安全管理研究”(15SKG211)、重慶市決策咨詢與管理創新計劃項目“大型聚集活動風險評估機制研究”(cstc2015jccxA00002)的階段性研究成果。

周文峰(1970—)，男，云南德宏人，重慶警察學院治安系工程師，主要研究方向為公共安全。

D631

A

1008-2433(2017)02-0120-05