供給側(cè)改革背景下的基本公共服務(wù)均等化分析

李永紅

（陜西省行政學(xué)院公共管理教研部，陜西西安710068）

供給側(cè)改革背景下的基本公共服務(wù)均等化分析

李永紅

（陜西省行政學(xué)院公共管理教研部，陜西西安710068）

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是堅(jiān)持共享發(fā)展的重要內(nèi)容。為此，需要準(zhǔn)確理解和把握基本公共服務(wù)均等化的科學(xué)內(nèi)涵，清醒認(rèn)識(shí)我國(guó)目前實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀、問(wèn)題與成因。要堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，扎實(shí)推進(jìn)基本公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。切實(shí)履行政府主導(dǎo)責(zé)任，以完善財(cái)政管理制度為重點(diǎn)，把提高供給質(zhì)量作為一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，發(fā)揮社會(huì)組織的作用，尊重公眾主體意識(shí)，是現(xiàn)階段推進(jìn)基本公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的必然選擇。

供給側(cè)改革；公共服務(wù)均等化；路徑選擇

一、基本公共服務(wù)均等化新解

從2002年開始，隨著我國(guó)綜合國(guó)力的顯著提升，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化被提到了重要的議事日程。經(jīng)過(guò)多年努力，我國(guó)已基本解決了“有沒(méi)有”的問(wèn)題。到2020年，“基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)，水平穩(wěn)步提高”，是要解決城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)“好不好”的問(wèn)題。推動(dòng)基本公共服務(wù)“從有向好”轉(zhuǎn)變，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)均等化，是全面建成小康社會(huì)的重要戰(zhàn)略任務(wù)，是落實(shí)共享發(fā)展理念的必然要求。沒(méi)有基本公共服務(wù)的均等化，就沒(méi)有真正意義上的共享發(fā)展。為此需要準(zhǔn)確把握基本公共服務(wù)均等化的科學(xué)內(nèi)涵，深刻分析目前的供需現(xiàn)狀，從供給側(cè)入手制定推進(jìn)的戰(zhàn)略措施。

關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵，目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界從不同的角度和側(cè)面加以界定，總的看來(lái)，其代表性的觀點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是權(quán)利說(shuō)，主要是從保障公民基本生存權(quán)、發(fā)展權(quán)闡述基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵。常修澤（2007）認(rèn)為：“基本公共服務(wù)均等化意味著社會(huì)每一個(gè)成員，都能享受到有保障、可持續(xù)的基本公共服務(wù)。”姜鑫（2012）認(rèn)為：“所謂基本公共服務(wù)均等化是指通過(guò)法律規(guī)定保障社會(huì)公民的權(quán)利均等；通過(guò)利益表達(dá)機(jī)制保障機(jī)會(huì)均等；通過(guò)政府財(cái)政投入保障結(jié)果均等。”二是責(zé)任說(shuō)，側(cè)重從政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任闡述基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵。石紹賓、李德（2009）認(rèn)為：“所謂基本公共服務(wù)均等化，主要是指政府要為社會(huì)成員提供基本的、在不同發(fā)展階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共服務(wù)。”三是公平說(shuō)，旨在從公平正義的角度闡述基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵。胡祖才（2012），認(rèn)為：“均等化是指全體公民都可以公平地獲得基本公共服務(wù)，并不是簡(jiǎn)單的平均化和無(wú)差異化。同時(shí)認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化不僅是保障人人享有基本公共服務(wù)，實(shí)際上也包含了社會(huì)公平正義的要求。”遲福林（2007）認(rèn)為：“基本公共服務(wù)均等化不等于基本公共服務(wù)均等化的平均化，而是在基本公共服務(wù)方面有全國(guó)統(tǒng)一的制度安排。”

以上的觀點(diǎn)大多局限于強(qiáng)調(diào)權(quán)利、責(zé)任、公平的均等，缺乏從一個(gè)全新的角度來(lái)分析均等化的科學(xué)內(nèi)涵。筆者認(rèn)為，根據(jù)共享發(fā)展理念的要求，均等化的科學(xué)內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面：

（1）全民均等。從基本公共服務(wù)均等化的服務(wù)對(duì)象來(lái)看，指所有國(guó)民，不論城鄉(xiāng)、地區(qū)、身份和職業(yè)，都有公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)的權(quán)利，其核心是機(jī)會(huì)均等。［1］一方面，享有基本公共服務(wù)屬于公民的權(quán)利。為全體人民提供大致均等的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)，是堅(jiān)持人民主體地位原則的時(shí)代要求，是維護(hù)社會(huì)公平正義的重大舉措，是人民群眾對(duì)美好生活的熱切期盼，對(duì)于到2020年全面建成小康社會(huì)具有十分重要的意義。另一方面，提供基本公共服務(wù)是各級(jí)政府的職責(zé)。從理論上可以這樣解釋，基本公共服務(wù)產(chǎn)品，如教育、醫(yī)療等非排他的性質(zhì)，決定了政府要肩負(fù)起主要提供者的責(zé)任，知責(zé)、盡責(zé)、負(fù)責(zé)地強(qiáng)化提供基本公共服務(wù)的職能。

（2）“基本”均等。從基本公共服務(wù)均等化的供給范圍來(lái)看，在《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十三五”規(guī)劃》中，把公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等8個(gè)領(lǐng)域確定為我國(guó)目前的基本公共服務(wù)范圍［1］。改革開放38年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就舉世矚目，經(jīng)濟(jì)總量穩(wěn)定增長(zhǎng)，綜合國(guó)力大幅提升，人民生活水平顯著改善，我國(guó)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)已居世界前列，但因人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值只相當(dāng)于全球平均水平的70%，排在全球第80位左右［2］。這一基本國(guó)情決定了現(xiàn)階段我們不可能為全體人民提供范圍廣、水平高的公共服務(wù)，只能從解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題入手，為群眾提供基本能夠滿足生存和發(fā)展的公共服務(wù)，不斷提升人民群眾的獲得感、公平感、安全感和幸福感。

（3）漸進(jìn)均等。從推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程而言，到2020年，基本公共服務(wù)均等化水平穩(wěn)步提高，這是全面建成小康社會(huì)，人民生活水平和質(zhì)量普遍提高的具體目標(biāo)。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化必將經(jīng)過(guò)一個(gè)從低水平到高水平、從非均衡到均衡的過(guò)程。一方面必須盡力而為，各級(jí)政府一定要履行好提供基本公共服務(wù)的職責(zé)，像落實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)一樣落實(shí)基本公共服務(wù)均等化的各項(xiàng)任務(wù)。要根據(jù)現(xiàn)有財(cái)政條件，優(yōu)先加大對(duì)基本公共服務(wù)的投入支持力度，積小勝為大勝，不斷增加供給總量。另一方面立足國(guó)情和公共財(cái)政收支水平，量力而行。優(yōu)化提高資金使用效率，適時(shí)設(shè)計(jì)基本公共服務(wù)均等化政策。總之，要堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，將推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化建立在經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和財(cái)政可承受能力的基礎(chǔ)上。

二、供給側(cè)改革背景下基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展現(xiàn)狀及成因分析

（一）基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展現(xiàn)狀

決勝全面建成小康社會(huì)，基本公共服務(wù)均等化是一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱巨的任務(wù)。“十二五”以來(lái)，我國(guó)在推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化方面，成效顯著。同時(shí)也要看到，我國(guó)在基本公共服務(wù)均等化方面還存在一些突出的問(wèn)題，主要是：公共資源在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、城市內(nèi)部之間配置不均衡，總體呈現(xiàn)的是城強(qiáng)鄉(xiāng)弱格局；硬件軟件供給不協(xié)調(diào)，重建設(shè)輕管理，服務(wù)質(zhì)量水平不高；體制機(jī)制創(chuàng)新滯后，社會(huì)力量參與不足等［1］。

（1）基本公共服務(wù)供給總量不足。以義務(wù)教育為例。教育是公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)從低端人力資源向高端人力資源提升的重要渠道。［3］近年來(lái)，我國(guó)在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展方面取得巨大進(jìn)步。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2013年以來(lái)，各地義務(wù)教育投入大幅增加，累計(jì)投入2.73萬(wàn)億元，新建改擴(kuò)建學(xué)校約20萬(wàn)所，補(bǔ)充教師130萬(wàn)人，有力推動(dòng)了義務(wù)教育均衡發(fā)展。與此同時(shí)，義務(wù)教育均衡發(fā)展仍存在亟待解決的問(wèn)題。一是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制依然未完全落實(shí)到位。2016年，全國(guó)26個(gè)省（區(qū)、市）522個(gè)縣參加了國(guó)家義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估認(rèn)定工作，其中有8個(gè)省（區(qū)）義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制未落實(shí)到位［4］。二是基本辦學(xué)條件仍存在薄弱環(huán)節(jié)。隨著新型城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在某些區(qū)域快速聚集增加，一些主城區(qū)學(xué)校占地面積、校舍面積不足，生均體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館面積不足的現(xiàn)象較為普遍。由于一些大中城市優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源供給嚴(yán)重不足和非均衡分布，使適齡兒童就地就近入學(xué)還難以落實(shí)到位。三是農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)亟待進(jìn)一步加強(qiáng)。農(nóng)村年輕教師比例偏低，音、體、美、外語(yǔ)、科學(xué)、信息等學(xué)科專業(yè)教師缺口很大、農(nóng)村教師外出進(jìn)修機(jī)會(huì)少、教師福利待遇低的問(wèn)題仍然不同程度地存在。伴隨城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，因基本公共服務(wù)總量不足，目前有一億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口工作、居住在城市，卻享受不到與其他市民同等的基本公共服務(wù)，難以融入城市社會(huì)。增加基本公共服務(wù)總量，已成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，讓進(jìn)城農(nóng)民共同享受改革發(fā)展成果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)［5］。

（2）基本公共服務(wù)供給在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間還存在較大差距。這些差距，有的是原有制度配置造成的，也有的是地區(qū)發(fā)展不平衡造成的，還有的是社會(huì)發(fā)展變化造成的。從區(qū)域情況看，中西部地區(qū)基本公共服務(wù)的水平低于東部地區(qū)。2016年，江蘇省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)為每人每月125元，陜西則為105元；江蘇城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助最低標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年470元，陜西則為450元。從城鄉(xiāng)情況看，農(nóng)村基本公共服務(wù)的水平低于城市。比如，食品質(zhì)量安全存在差距：在城市加大食品安全檢查之后，一些假冒偽劣產(chǎn)品流向了農(nóng)村市場(chǎng)。又如，教育差距經(jīng)過(guò)努力不斷縮小，特別是農(nóng)村中小學(xué)的校舍、課桌、操場(chǎng)等基本能夠滿足需要，但在軟件配置如任課教師的能力素質(zhì)上還存在較大差距［6］。從不同人群情況看，農(nóng)村低收入家庭的保障標(biāo)準(zhǔn)低于城市。以低保為例，陜西2015年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為2 500元/年·人，城市低保標(biāo)準(zhǔn)為5 520元/年·人，兩者相差3 020元；江蘇2015年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為5 580元/年·人，城市低保標(biāo)準(zhǔn)為6 432元/年·人，兩者相差912元。縮小基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間存在的較大差距進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡，是當(dāng)務(wù)之急。

（3）基本公共服務(wù)供給提供主體呈現(xiàn)單一化。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供主體多元化，是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。公共服務(wù)提供主體多元化，既可以增加公共服務(wù)供給總量，又可以提高公共服務(wù)水平和效率。目前存在的問(wèn)題是，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)提供主體多元化的政策尚未得到落實(shí)。如推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)，推廣（PPP）模式，進(jìn)展緩慢。如何實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)提供主體由單一化轉(zhuǎn)向多元化，把政府主導(dǎo)作用和社會(huì)力量有機(jī)結(jié)合起來(lái)，增加供給總量，提高供給質(zhì)量，仍需解決諸多難點(diǎn)問(wèn)題［5］。

由此可見(jiàn)，基本公共服務(wù)事關(guān)十三億多人的生活，也關(guān)系著社會(huì)的和諧和穩(wěn)定。繼續(xù)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，仍需在增加供給總量，縮小差距和實(shí)現(xiàn)提供主體多元化等方面積極努力。

（二）基本公共服務(wù)均等化供給不足的成因分析

（1）政府公共服務(wù)職能弱化供給缺位的傾向。黨的十八屆五中全會(huì)明確指出，政府要加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)。一段時(shí)間以來(lái)，由于受傳統(tǒng)思維和體制的慣性作用，許多地方政府把主要時(shí)間、主要精力和主要財(cái)力用在鋪攤子、上項(xiàng)目、追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模上，而沒(méi)有放在提供更多更好的基本公共服務(wù)供給上，致使基本公共服務(wù)供給仍然不能滿足城鄉(xiāng)居民的合理需求［7］。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，因受經(jīng)濟(jì)上分權(quán)和政治上集權(quán)并存的中國(guó)財(cái)政式分權(quán)的影響，中央對(duì)地方政府的考核獎(jiǎng)懲依據(jù)，都源自地方的GDP和財(cái)政收入增量，一些地方政府片面追求常住人口的“城鎮(zhèn)化率”，卻又不能為常住人口提供與其他市民同等的基本公共服務(wù)產(chǎn)品，“只關(guān)心任職期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)高低，而忽視短期內(nèi)無(wú)法兌現(xiàn)的教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生等公共物品和服務(wù)的投入”［8］。其結(jié)果是一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)得了城市，卻難以融入城市社會(huì)，不利于城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

（2）實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化缺乏有效制度保障。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化需要制度保障，這既是對(duì)公民基本權(quán)利的尊重，也是對(duì)政府履行職責(zé)的約束。根據(jù)基本公共服務(wù)供給具有階段性和層次性特點(diǎn)，更應(yīng)通過(guò)建立和逐步完善制度來(lái)保障。目前，我國(guó)基本公共服務(wù)供給的內(nèi)容不是由對(duì)象決定，而是由政府決定，這使得公共服務(wù)的真正需求得不到關(guān)注與滿足［9］。同時(shí)在公共服務(wù)供給主體、供給渠道、考核評(píng)價(jià)、監(jiān)督機(jī)制等方面還缺乏系統(tǒng)性制度設(shè)計(jì)。這是造成區(qū)域、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的范圍、種類、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不規(guī)范的主要原因。

（3）基本公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的滯后。當(dāng)前，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化面臨的問(wèn)題，供給和需求兩側(cè)都有，但矛盾的主要方面在供給側(cè)。一是供給不適應(yīng)需求。比如，近年來(lái)，百姓對(duì)“擇校熱”“學(xué)區(qū)房”不滿意，原因就是優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源分布不均衡，要想從根本上解決人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源的需求與教育供給之間的矛盾，解決適齡人群就近就地入學(xué)問(wèn)題，還是要從供給入手，加大政府投入，增加優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源的供給，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源均衡發(fā)展。再比如，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于一些大中城市公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足，相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還未享受到基本的公共服務(wù)。解決這些結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，必須推進(jìn)基本公共服務(wù)供給側(cè)改革。二是供給側(cè)忽視需求側(cè)的感受。比如，快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于“新農(nóng)合”存在管理上異地結(jié)算的“數(shù)據(jù)鴻溝”，致使相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)所在地不能享受到基本醫(yī)療公共服務(wù)。三是中央和地方關(guān)系不順。目前因地方支出責(zé)任大小與財(cái)政供給能力縱向結(jié)構(gòu)不匹配，權(quán)責(zé)劃分尚未調(diào)整到位，這是一些基本公共服務(wù)供給不足、結(jié)構(gòu)失衡的主要原因。

三、推進(jìn)基本公共服務(wù)的供給側(cè)改革

實(shí)現(xiàn)建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的國(guó)家基本公共服務(wù)體系，全面提升均等化水平，提升保障能力和實(shí)現(xiàn)群眾滿意度的目標(biāo)，關(guān)鍵在于推進(jìn)基本公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，減少無(wú)效供給，擴(kuò)大有效供給，增強(qiáng)公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性，不斷提高基本公共服務(wù)供給體系的質(zhì)量和效率，確保到2020年基本公共服務(wù)均等化這一目標(biāo)總體實(shí)現(xiàn)。

（一）切實(shí)履行政府主導(dǎo)責(zé)任

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是黨和政府向全國(guó)人民的鄭重承諾。中共十八屆三中全會(huì)指出要“推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”。中共十八屆五中全會(huì)指出“基本公共服務(wù)均等化水平穩(wěn)步提高。”隨著中央一系列政策的出臺(tái)，上海等地積極推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，注重保障基本，堅(jiān)持盡力而為、量力而行；注重項(xiàng)目清單制度、財(cái)政管理制度、考核評(píng)價(jià)制度建設(shè)；注重精準(zhǔn)識(shí)別對(duì)象、精準(zhǔn)匹配需求等改革創(chuàng)新，這些相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，各級(jí)政府要通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，在解決基本公共服務(wù)供給總量不足、結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題上下功夫。一是真正實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)法定增長(zhǎng)，拓寬資源供給渠道是政府的職責(zé)之所在；統(tǒng)一學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施城鄉(xiāng)一體發(fā)展；精準(zhǔn)補(bǔ)充教師隊(duì)伍，重視學(xué)校管理改進(jìn)；推進(jìn)鞏固提升并重的責(zé)任，全面提高義務(wù)教育均衡水平［4］。二是實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)比較充分和更高質(zhì)量的就業(yè)。三是進(jìn)一步完善社會(huì)保險(xiǎn)制度，把全民參保計(jì)劃落到實(shí)處，保障公民在年老、疾病等情況下依法從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助［1］。把這些問(wèn)題解決好，才能贏得人民群眾對(duì)全面建成小康社會(huì)的認(rèn)可。

（二）以提升地方財(cái)政保障能力為重點(diǎn)

提高基本公共服務(wù)供給能力，財(cái)政優(yōu)先保障是關(guān)鍵。要深化財(cái)政體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，為推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化奠定財(cái)力基礎(chǔ)。一是加大財(cái)政投入力度。重點(diǎn)是提供更加優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療供給，提升社會(huì)保障水平。同時(shí)要關(guān)注人民群眾需求最迫切、供給最薄弱的公共服務(wù)項(xiàng)目，確保服務(wù)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)到位。二是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。要根據(jù)中央和地方的事權(quán)，確定其擁有的財(cái)權(quán)，并明確中央和地方的支出責(zé)任，做到事權(quán)、財(cái)權(quán)和支出責(zé)任的統(tǒng)一。在目前中央政府財(cái)力大幅增加的情況下，應(yīng)適度加強(qiáng)中央政府承擔(dān)基本公共服務(wù)的職責(zé)和能力。推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度改革。中央依據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、實(shí)際財(cái)政能力、公共服務(wù)需求，確定轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容和比例。省級(jí)政府進(jìn)一步強(qiáng)化省域范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)和制度建設(shè)，提高針對(duì)公共服務(wù)的政府間轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性，減少可能帶來(lái)的效率損失［10］。三是提高資金使用效率。一方面清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，完善資金管理辦法，提高項(xiàng)目管理水平。簡(jiǎn)化財(cái)政管理層級(jí)，擴(kuò)大省直管縣財(cái)政管理體制改革覆蓋面，加大省級(jí)人民政府轉(zhuǎn)移支付對(duì)省域內(nèi)基本公共服務(wù)財(cái)力差距的調(diào)節(jié)力度［1］。改革完善財(cái)政分級(jí)預(yù)算與支出管理制度，增加財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的公開透明制度。只有把公共服務(wù)財(cái)政支出、轉(zhuǎn)移支付安排及執(zhí)行等重要事項(xiàng)向社會(huì)公開，讓公共財(cái)政在陽(yáng)光下運(yùn)行，接受人民和社會(huì)監(jiān)督，才能強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算的“剛性”約束，防止執(zhí)行中出現(xiàn)“跑冒滴漏”現(xiàn)象。為了提高基本公共服務(wù)資金使用效率，可適度引入績(jī)效預(yù)算和零基預(yù)算法。前者做法是按照基本公共服務(wù)范圍分類，按照質(zhì)量和效率的要求，確定預(yù)算方案；后者指在編制預(yù)算時(shí)，一切從零開始，該提供哪些公共服務(wù)，需要花多少錢，與上個(gè)年度無(wú)關(guān)。即只看新的年度有多少事情要做，不管事情新舊，統(tǒng)統(tǒng)重新進(jìn)行評(píng)估［11］。這樣做好處在于，決策者可依據(jù)提供基本公共服務(wù)的輕重緩急統(tǒng)籌考慮，盤活資金將“好鋼用在刀刃上”，使有限的財(cái)政資金能夠提供更多更好的基本公共服務(wù)。

（三）把提高供給質(zhì)量作為一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)

供給質(zhì)量就是供給主體所提供的基本公共服務(wù)特性能否滿足需求，定位是否準(zhǔn)確，使用是否方便、可及，一句話，供給質(zhì)量的高低直接關(guān)系人民群眾的獲得感。根據(jù)國(guó)家公共服務(wù)體系的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合各地政府財(cái)政能力，建立健全基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)體系。一是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。要從“結(jié)果均等”導(dǎo)向出發(fā)，根治目前在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)領(lǐng)域，特別是醫(yī)療、社會(huì)保障等方面政策“碎片化”的問(wèn)題。建立其行之可效的標(biāo)準(zhǔn)體系并實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整，提高義務(wù)教育制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、公共衛(wèi)生制度、勞動(dòng)就業(yè)制度和社會(huì)保障制度的質(zhì)量，使城鄉(xiāng)居民享受同等均質(zhì)的基本公共服務(wù)。二是強(qiáng)化基層。優(yōu)質(zhì)公共資源下沉不足、受阻，是農(nóng)村基本公共服務(wù)供給不足、結(jié)構(gòu)失衡主要原因。為此就要建立城市優(yōu)質(zhì)公共資源向農(nóng)村延伸的長(zhǎng)效機(jī)制，以高工資、高福利吸引優(yōu)秀人才下基層工作，實(shí)實(shí)在在推動(dòng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生工作重心下移，資源下沉。如在義務(wù)教育方面，要完善政策體系，繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)投入，大幅提高農(nóng)村教師工資待遇和改善工作條件，讓農(nóng)村教師能夠看得見(jiàn)、感受得到在工資福利、職稱評(píng)定、住房保障等方面的實(shí)惠，這才能吸引更多的城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村任教，改善農(nóng)村學(xué)校的師資結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面，協(xié)調(diào)處理好基層醫(yī)院的軟硬件建設(shè)，政策的制定應(yīng)有利于鼓勵(lì)醫(yī)務(wù)人員向縣、鄉(xiāng)、村和社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)流動(dòng)，解決好基層群眾看病難、看病貴問(wèn)題。此外，還應(yīng)逐步提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療異地報(bào)銷比例低的問(wèn)題，讓農(nóng)民真正享受到醫(yī)保的實(shí)惠。

（四）構(gòu)建公共服務(wù)多元供給格局

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，離不開專業(yè)社會(huì)力量的參與和推進(jìn)。各級(jí)政府要以更加有效的政策措施，更加務(wù)實(shí)的工作方式，讓構(gòu)建基本公共服務(wù)多元供給格局的政策落地生根，開花結(jié)果。在多元供給格局下，基本公共服務(wù)供給機(jī)制將是以政府為主，公民、企業(yè)以及非營(yíng)利性社會(huì)組織共同參與的網(wǎng)絡(luò)體系［12］。一是培育多元供給主體。事業(yè)單位、社會(huì)力量和各類社會(huì)組織，都是擴(kuò)大基本公共服務(wù)有效供給、提高服務(wù)質(zhì)量和水平的重要渠道。通過(guò)強(qiáng)化事業(yè)單位的公益屬性，逐步將有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會(huì)組織，使其發(fā)展壯大成為公共服務(wù)供給的一支有生力量，這既是對(duì)政府工作的有益補(bǔ)充，也是對(duì)社會(huì)發(fā)展的有力促進(jìn)。大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織，支持其承接基層基本公共服務(wù)和政府委托事項(xiàng)［1］。二是推動(dòng)供給方式多元化。凡是市場(chǎng)主體能提供的基本公共服務(wù)，采取政府購(gòu)買服務(wù)、減免租金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本提供基本公共服務(wù)。加快相關(guān)領(lǐng)域改革，構(gòu)建以政府協(xié)調(diào)干預(yù)，以非營(yíng)利組織為中介、以社區(qū)基層自治為基礎(chǔ)、居民廣泛參與的互動(dòng)平臺(tái)［13］，加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作，廣泛吸引社會(huì)資本參與。近年來(lái)，一些地方政府為了解決城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺問(wèn)題，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作方式吸引民營(yíng)企業(yè)參與，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益”的原則，將新建鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)供水、供暖實(shí)行政府特許經(jīng)營(yíng)模式，由民營(yíng)企業(yè)來(lái)承擔(dān)，政府做好規(guī)劃和監(jiān)管，提升基本公共服務(wù)供給質(zhì)量和水平，實(shí)現(xiàn)了政府和企業(yè)“雙贏”。這一成功的實(shí)踐做法值得借鑒和推廣。

（五）尊重公眾主體意識(shí)

基本公共服務(wù)均等化是以全民為目標(biāo)對(duì)象，公共服務(wù)實(shí)施的成效如何，應(yīng)由公眾來(lái)感受、來(lái)評(píng)價(jià)。目前，我國(guó)基本公共服務(wù)供給就總體而言，還存在不適應(yīng)人民群眾需求的狀況。其根源在于城鄉(xiāng)居民對(duì)公共產(chǎn)品的需求要求更高了，但目前的供給格局對(duì)人民群眾的新期待還沒(méi)有完全適應(yīng)，導(dǎo)致部分公共產(chǎn)品供給過(guò)剩和不足狀況并存，且供給質(zhì)量和效率低下的情況時(shí)有發(fā)生，這一現(xiàn)象在中國(guó)農(nóng)村地區(qū)尤為突出［12］。一些基本公共服務(wù)，如社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療、養(yǎng)老實(shí)施個(gè)人、集體和國(guó)家統(tǒng)籌，個(gè)人繳費(fèi)的額度處于兩難境地。個(gè)人繳費(fèi)偏低便難以建立具有充分保障功能的公共服務(wù)，加重財(cái)政負(fù)擔(dān)；個(gè)人繳費(fèi)偏高則會(huì)增加公眾負(fù)擔(dān)，影響保障覆蓋面。為此，應(yīng)改變一切皆由政府“為民做主”的基本公共服務(wù)供給機(jī)制，構(gòu)建以“替民辦事”，滿足公眾訴求為導(dǎo)向的供給機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府供給與社會(huì)需求的有效耦合，保障基本

公共服務(wù)供給的有效性、均等性和可及性。構(gòu)建需求表達(dá)機(jī)制，通過(guò)政策聽證、民主懇談、公民議事會(huì)等方式，拓展政府基本公共服務(wù)供給中公眾參與的路徑與渠道［14］。建立需求調(diào)查機(jī)制，深入研究公眾特別是農(nóng)民的需求和支付能力，提高公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性。使基本公共服務(wù)真實(shí)需求與供給政策設(shè)計(jì)無(wú)縫對(duì)接，縮小“最后一公里”差距，實(shí)現(xiàn)“結(jié)果均等”。

［1］國(guó)務(wù)院.“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃［EB/OL］.（2017-03-01）［2017-05-01］.www.gov.cn.

［2］陳寶生.破解制約全面建成小康社會(huì)的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題［N］.光明日?qǐng)?bào)，2016-07-23（1）.

［3］李迎生，張志遠(yuǎn).中國(guó)社會(huì)政策的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展問(wèn)題［J］.河北學(xué)刊，2011，31（3）：109-115.

［4］教育部.2016年全國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估工作報(bào)告（摘編）［N］.人民日?qǐng)?bào)，2017-02-27.

［5］張娟娟，張貴孝.新階段的基本公共服務(wù)均等化研究［J］.理論探討，2016（6）：173-176.

［6］張翼.推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化［N］.人民日?qǐng)?bào)，2016-09-27（20）.

［7］薄貴利.建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略與路徑［M］.北京：人民出版社，2014：215.

［8］鄭曉燕.中國(guó)公共服務(wù)供給主體多元化發(fā)展研究［M］.上海：上海人民出版社，2012：80.

［9］王華.發(fā)展與治理：地方政府的角色與難題［J］.中國(guó)行政管理，2007（2）：70-73.

［10］趙成福.深入推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化［N］.人民日?qǐng)?bào)，2015-09-30（7）.

［11］王東京.傾聽真言——與中國(guó)官員談經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.廣州：廣東經(jīng)濟(jì)出版社，2016：107.

［12］俞雅乖.農(nóng)村公共服務(wù)供給：模式創(chuàng)新與城鄉(xiāng)均等化［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2014.

［13］顏德如，岳強(qiáng).城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)路徑探析［J］.學(xué)習(xí)與探索，2014（2）：43-47.

［14］姜曉萍.基本公共服務(wù)應(yīng)滿足公眾需求［N］.人民日?qǐng)?bào)，2015-08-30（7）.

An Analysis on the Equalization of Basic Public Services in the Context of Supply-side Reform

LI Yong-hong
（Public Administration Department，Shanxi Academy of Governance,Xi’an 710068,China）

It is an important content of adhering to the shared development to achieve the equalization of basic public services.Therefore, it is necessary to accurately understand and grasp the scientific connotation of the equalization of basic public services,and clearly under?stand the current situation,problems and causes of realizing the equalization of basic public services in China.We must adhere to the prob?lem oriented,and push forward steadily the supply-side structural reform of basic public services.The government should effectively ful?fill the leading responsibility,focus on improving the fiscal administration system,make it a long-term task to improve the quality of sup?ply,give full play to the roles of social organizations and respect the public consciousness of the subject,which is the inevitable choice to facilitate the supply-side structural reform of basic public services and realize the equalization of basic public services at the present stage.

supply-side reform;equalization of basic public services;path selection

F062.6

A

1007-5097（2017）08-0044-05

［責(zé)任編輯：張青］

10.3969/j.issn.1007-5097.2017.08.006

2017-05-07

陜西省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（2016ZDA17；2016R037）

李永紅（1968-），女，湖北武漢人，教授，教研部主任，研究方向：公共管理，新型城鎮(zhèn)化。