分層次治理創新與提升地方政府治理能力研究

林贊聲，陳干全

（1.安徽建筑大學圖書館，安徽合肥230601；2.安徽省政府發展研究中心，安徽合肥230001）

分層次治理創新與提升地方政府治理能力研究

林贊聲1，陳干全2

（1.安徽建筑大學圖書館，安徽合肥230601；2.安徽省政府發展研究中心，安徽合肥230001）

國家治理體系和治理能力現代化是黨和國家在新時期全面深化改革的總目標，如何在各層級政府落實這一新戰略，實施治理創新將是關鍵之舉。文章把國家治理體系劃分為頂層設計式國家治理、中觀管理式地方治理和底層互動式基層治理三個層面，對各個層面治理優勢和局限做出具體分析和思考，重點對地方治理體系和治理能力現代化給出若干建議。

地方政府；治理創新；層次；治理能力

一、引言

經濟新常態下，治理體系創新和治理能力的提高，既是推動經濟社會發展的強大動力，也是全面深化改革的活力所在。黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。把治理上升為治國理政新高度，加快了中國走向法治社會進程，順應了改革發展的時代要求，為地方政府創新理論和實踐指明了方向和路徑。

學術界對治理的研究自20世紀末至今方興未艾，這種源自國外的新的公共管理理念，倡導多元共治，注重民主協調，強化社會參與，極大改變了新時期社會管理格局。筆者認為，國家治理體系分析維度主要有三個：從內容看，國家治理體系即國家的制度架構，包括政治、經濟、文化、社會、生態文明和黨的建設等各個領域的法律法規規章制度及實現這些要素的體制機制［1］；從橫向看，國家治理體系就是多元治理主體及其相互合作關系，其中國家與社會關系占據核心位置；從縱向看，包含國家的頂層設計、地方政府的中觀管理和基層社會的底層互動三個層次，其中實質問題是中央與地方關系問題。實踐表明，改革開放三十多年來，不僅收獲了巨大發展成就，也催生了底層社會發育壯大，隨著國家宏觀管理能力逐步增強，以省、市政府為主體的中觀治理將迎來更大空間，地方政府治理創新將是中國未來發展的重要能動因素。

二、頂層設計式國家治理體系建構

“國家治理”是國際政治學領域較早運用的一個概念。相對于管理而言，治理更加符合新公共管理理念，體現出這一時期社會主體對共治的渴望。黨的十八屆三中全會以后，國家治理體系和治理能力現代化已經在國家戰略層面被使用，成為治國理政的新思維［2］。據研究，中山大學王樂夫教授早在2001年就提出，公共治理體系應該包含國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理和國際公共管理四個部分［3］，這里的國家公共管理也可以理解為涵蓋黨的領導、立法和軍事等多方面。國內有學者認為，國家治理體系現代化，就是具有完整的治理制度安排，協調有效的組織運行體系，保障制度和組織體系靈活運行的體制機制［4］，最終實現現代國家治理。

國家治理體系和治理能力現代化必須從頂層設計開始，制度性框架確定之后，地方各級才有進一步創新的依據和空間。國家治理的頂層設計包括國家現代化的指導方針、基本內容和實現路徑三個方面。因此，國家治理體系在宏觀層面就是大政方針的頂層設計，是全面部署的路徑規劃，是協調各方的體制機制。比如，長期以來深化改革開放需要頂層設計和摸著石頭過河相結合，這表明高層決策集體對我國改革的系統性和全局性有正確把握，通過頂層設計來完成對國家治理的戰略部署。

頂層設計式國家治理能力現代化，首先要解決“法”的問題。國家治理必須在法的范圍內實施，也依靠法的強大支持。一般而言，重大政策和體制機制性變革，體現了國家意志，需要上升為法，變成制度性規定。比如，很多時候都強調改革的法制基礎和前提。同時，如果頂層設計依賴于自上而下的法定程序，則可能導致重大政策的工具主義傾向，也可能會使決策偏向或過程延長。其次，頂層設計式國家治理現代化需要解決利益群體的影響問題。如果社會或者市場力量足夠強大以致能夠影響決策及其執行，如果存在利益集團的阻礙，頂層設計將是成本很大的治理機制，因為不僅需要協調各方，更可能因為訴求過旺而導致治理危機，更不用說頂層設計不能夠解決千差萬別的技術性問題。最后，頂層設計式國家治理現代化需要解決中央層面信息不對稱問題。高層決策者相對于每天與社會群體打交道的地方機構，信息不對稱問題可能更加嚴重。有的時候，人們更習慣于把決策難以產生效果歸結于地方把“經”念歪了，但其實是決策者往往忽視地方的實際需求或者執行難度，更多從價值層面部署任務，維護的是中央權威和使命，地方政府則可能采取諸如“上有政策、下有對策”等一些非對抗性方法。

三、中觀管理式地方政府治理創新

中觀層面的地方治理可以理解為以省、市為行政單元的地方治理，也包括跨區域的協調治理機制比如泛長三角聯合機制、長江中游城市群治理機制等。隨著中國發展改革不斷取得巨大成就，許多研究者和實踐者都認識到，在中央頂層設計之下，地方政府敢于勇于創新也是重要的推動力量。一方面，中央戰略層的宏觀管理政策往往是采用地方創新試驗方式來完成的。另一方面，很多的大政方針是在逐步總結地方實踐的基礎上產生和制定的。隨著法治化進程加速，地方自主權越來越大，中觀層面的治理創新在國家治理體系和治理能力現代化過程中將發揮極其重大作用［5］。長期以來，由于省級層面不具有更多宏觀財政金融政策制定權，也沒有市縣級層面的直接管理權，社會對國家治理體系的關注主要集中在中央和基層兩端，中觀治理被當作執行層面，上傳下達而已。更加現實的是，基層的創新試驗要想成為全面鋪開的模式，需要獲得中央層面認可。同時，中央改革決策為了力求穩妥，一般會授權基層試驗以獲得普遍的經驗支持。在此框架下，省級中觀治理地位尷尬。

近年來，中觀治理創新大行其道，得益于公共管理區域化發展趨勢。在碎片化的基層治理背景下，政府管理績效得不到體現，甚至走向低效和無效。于是，治理創新層次從過去的基層向省級和省轄市級別延伸，省級中觀治理創新越來越發揮重要作用。具體的原因有兩個方面：一是為了鼓勵各地競相發展，中央政府通過宏觀政策加強對地方政府的激勵和引導，賦予地方政府一定的自主發展空間，運用達標考核排名等形式強化地方競爭。在這種體制下，地方政府逐漸成為具有獨立利益公共組織，為了在競爭中勝出，改革創新勢在必行。二是基層治理自發的創新難以轉化為規模化試驗田，只有“盆景”，沒有“風景”。實踐中還出現試驗試點沒有下文，永無止境的現象。中層治理創新有效解決了上述難題，支持和鼓勵這種創新也就成為必要的宏觀戰略。一種觀點認為，未來創新之路更多期待省級地方政府的出色表現，中觀層面治理體系和治理能力現代化將是國家治理的重要內容。

當然，地方政府中觀治理制度化也受到很多限制，具體來說有四個因素：首先，地方治理存在一定的政治風險，這意味著一些講政治的地方領導會選擇謹慎從事。按照中央看齊意識和大局意識的基本要求，地方政府總體工作思路和戰略必須與中央保持高度一致，在這個前提下可以結合當地實際和具體情況制定一些地方性政策和措施，在中央支持同意下自主進行試驗示范，運用“解剖麻雀”的方式為全面深化改革探索新路徑。在目前的行政體制內，中央應該支持那些敢冒風險，不計較個人前途，為人民干出一番事業的中觀治理創新實驗者和改革者，為開創國家治理新局面奠定基層基礎。其次，缺乏配套的法律法規和政策支持往往帶來地方治理的規范性不足。地方改革創新有時遇到制度和法規的制約，往往覺得無法可依，或者一些政策和措施有所突破卻不能上升為制度設計，往往是圈內運行，自行其是。當然，也不排除地方政府不敢沖破阻力，只求上行下效，不主動進行創新，地方治理難以取得真正實效［5］。再次，上級權力過于集中而責任無限下放帶來的地方事權與職權失衡。推進放管服改革是簡政放權的重要途徑，但在實踐中確實存在部門利益阻隔。明放暗不放，虛放實不放，小放大不放等問題始終存在，地方政府在簡政放權改革中獲益有限。與此同時，隨著事權不斷下放，地方政府責權利失衡不可避免。最后，地方政府間缺乏協調機制也導致跨區域治理創新難上加難。比如緊密型經濟圈、跨流域綜合治理、完善生態補償機制等，實際效果并沒有宣傳的那樣好。因此，地方政府一方面渴望好的頂層設計來規范規定，另一方面也擔心因為利益競爭而削弱這種協調機制的作用，畏首畏尾，難以兩全。

四、底層互動式基層治理體系建設

底層互動式基層治理是地方政府管理創新的綜合性體現，是建設全新的行政—社會管理體制（機制）的基本路徑。在中央集權和地方行政體制固化的背景下，基層治理（農村地區鄉鎮以下，城市街道以下）率先突破往往是最佳最現實選擇。社會發育越來越成熟的時代，底層的社會參與度也逐步擴大，頂層設計和中觀管理都無法脫離來自基層一線的影響力。首先，沒有社會的參與，頂層設計的科學性難以保障。很多決策都采取基層試點的方式，或者廣泛聽取底層意見，才能確保決策不脫離社會現實，真正反映社會現實的需求［6］。其次，頂層設計更需要社會接受和支持。因為執行權和執行度更多來自于底層，也就是政策好不好，關鍵在于落實。再次，頂層設計必須滿足社會日益增長的參與要求以增加社會合法性，因為決策的目的就是解決最廣大人民群眾的切實利益問題。

推進底層互動式基層治理體系和治理能力現代化，可以有以下幾種途徑：首先，優化基層資源配置，切實保障治理。不斷深化向基層放權的系列改革，讓基層擁有更多社會管理和公共服務權限。放權不意味著對基層自治的侵蝕，而是賦予基層更多自主權和管理能力，更好地提供公共服務。減少對基層的政治、行政干預，還基層社會自治的本質。越是貼近基層，社會組織的作用越能得到體現，而行政干預則阻礙自治的產生和運轉。要通過賦予權利和資源來培育基層社會組織，更好服務社會、服務人民。其次，完善基層治理結構，推進依法科學治理，既要發揮好基層黨委的領導核心作用，又要堅持政府具體負責的根本方向；既要減少政府干預，又要求政府發揮必要作用，承擔必要責任［7］。要持續強化財政投入、效監管和科學決策責任，確保黨委政府的主要目標能夠在基層體現和實現，確保公共利益不能受到損害。在社會管理的規范化、專業化、標準化和法制化建設上，就是不斷加強公眾參與的基礎性制度供給，即信息公開，比如完善村務公開機制等。再次，提高基層治理能力，實現有效治理。著力提高基層治理者的“膽力”。當前基層治理的困境在于有沒有一批敢于創新，銳意改革的先進分子，能夠沖破舊框框、撕碎舊套套，嘗試尋求體制外的管理力量。這就要現有體制能夠用寬容之心來看待、扶助之態來對待，讓更多的治理創新能衍生、放大和復制，從而提高全社會的治理水平。最后，創新社會參與形式，推進民主治理。讓社會公眾有序參與社會治理過程，讓廣大人民群眾直接行使各種政治權利，就必須不斷創新公眾參與方式。比如，網絡問政是公眾參與社會管理最好的形式，不僅有利于政府與百姓溝通，官員與群眾關系，更有利于緩和和化解社會矛盾，為中高層政府提供智力上的貢獻。

五、提升地方政府治理能力的對策建議

在國家治理體系和治理能力現代化建設過程中，地方政府治理創新是體系的重要內容和關鍵環節，良好的地方治理對中央構建完整的治理體系產生重大推動作用。從地方治理主體的責任分工和法治環境看，提升地方治理的著力點有以下五個方面。

（一）加強黨對地方事務的領導

在宏觀管理層面，黨對國家事務的領導主要是決策影響力和組織動員力，集中體現在科學執政、民主執政、依法執政三個方面。在地方層面，黨的領導集中體現在對地方事務的集體領導和重要決策，實現治理創新的重要內容是完善黨委領導體制和工作機制，正確履行黨管全局和協調各方職能。首先，黨委在同級各種組織中發揮領導核心作用，要通過推動各級組織貫徹上級的路線方針政策，及時做出符合本地實際的重大決策，切實完成工作部署。其次，地方黨組織通過正確處理與立法、行政、司法和社會團體的領導和協作關系，支持立法、行政、司法、政治協商和民主監督、社會組織等機構依法行使各自職能，為地方治理體系建設和治理能力現代化發揮各自功能。再次，遵循依法治國方略，在推進改革和發展的各個時期、各個階段、各個領域都堅持于法有據，扎實推動黨的領導、人民民主和依法治國有機統一的國家治理體系建設。

（二）加強政府自身建設，提高決策執行能力

政府自身建設是地方治理現代化的關鍵，其中，集中體現在強化地方政府服務職能和提高政策執行能力兩大方面。加快政府職能轉變，就是強化政府統籌經濟社會發展的能力、政府治理社會的能力和基本公共服務供給能力，為此，安徽在省級層面建立公共服務清單，讓政府管理更加規范，讓群眾辦事更加方便。在地方政府體系中，省級政府主要承擔協調經濟社會發展、區域協調發展、城鄉統籌一體化發展功能，市級政府主要承擔城鎮化布局、新興產業發展引導、公共服務統籌協調職能，基層政府治理權更多表現為社會治理，例如便民服務和社會維穩等方面。只有地方各級政府的職能明確，分工合理，責權一致，地方治理就更容易穩步實現。不可忽視的另一方面，就是政策執行問題。要真正解決有議有決、有行有信的政策環境，必須大力提高公共政策執行，打通“最后一公里”梗阻，使更多的決策部署轉化為具體行政行為，推進各方面治理水平同步提高。

（三）深化行政審批制度改革，激活市場活力

治理的本質在于多元化協調作用，地方治理創新要通過深化行政審批制度改革來實現，必須堅持“簡政放權提高效率”的原則，在政府的權力上做“減法”，在市場活力上做“加法”，尋找地方治理創新的最大公約數［8］。行政審批管理是地方政府最核心的職權，因此也是其職能轉變的關鍵，改革要從建立嚴格的行政審批事項準入制度開始，加強合法性、必要性和合理性審查論證，削減行政權力對市場的干預。近年來，安徽通過建立省、市、縣、鄉四級權責清單制度，實施清單管理，把權力關進制度的籠子，實現了政府自身治理創新。同時，在精簡的前提下，通過推行辦事流程再造，減少中間層次、交叉環節和申請材料，實施窗口審批和一站式辦理。尤其要加大政府部門內部行政審批職責整合力度，變市場主體和社會公眾奔跑于窗口間為部門間協調后集中辦理，真正使政府與市場各自的功能最大化、流程便捷化、效率最大化。

（四）創新社會管理方式，培育社會自治

治理創新的源頭活水來自基層，來自社會，要樹立系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的基本執政理念［9］，加快建構以群眾需求為導向、以基層黨組織為核心、以協商民主為主要形式的現代化社會治理體系。積極創新公共管理方式，加強服務型政府建設，改善基層政府公共服務意識和能力，進一步擴展民意表達渠道，建立有效的基層政府公共服務評價機制。通過深化改革向社會要活力，完善多元共治的社區治理結構，打造社區服務中心和各種功能性平臺，提升社區服務效能。通過簡政放權簡化促進社會組織發育成長，逐步實行社會組織登記制代替審批制。充分利用大數據技術提高治理能力，形成快速反應有效應對的應急機制，確保政府社會管理達到全覆蓋、有效率、促和諧的目標。

（五）加大立法和監督，規范治理行為

法治現代化是國家治理能力現代化的基本要求和重要保障［10］，對地方政府來說，同樣如此。治理體系建設和治理能力現代化必須建立在依法遵章的前提下，改革發展都離不開法治監督。要強化立法，把推進地方治理與完善法律統一起來，堅持立法決策與改革決策同步。要不斷增強政治意識、政權意識，從法律制度上保障治理體系和治理能力建設。要突出地方治理特色，使地方立法工作更好滿足地方需求、服務地方發展。要提高立法質量，推進科學立法、民主立法，發揮法治監督保障治理的重大功能。

［1］包心鑒.國家治理現代化與中國特色社會主義新發展［J］.中共福建省委黨校學報，2015（2）：41-51.

［2］韓洋.國家治理體系現代化與公眾參與反腐敗斗爭［J］.上海黨史與黨建，2014（11）：50-52.

［3］王樂夫.論公共管理類型——公共管理橫向體系分析［J］.政治學研究，2006（1）：93-100.

［4］郭彥.在法治軌道上推進國家治理能力現代化［N］.檢察日報，2014-03-28（3）.

［5］陳干全.深改背景下的地方政府治理創新［J］.決策，2015（1）：24.

［6］鄭永年.如何再次實現改革的突破？［N］.21世紀經濟報道，2012-03-05（1）.

［7］陳少斌.陳有慶：公益是種無形的力量［N］.民營經濟報，2011-07-29（32）.

［8］辛蘇.用政府權力“減法”換市場活力“加法”［N］.新華日報，2016-07-18（1）.

［9］強衛.深化農村改革推進農業現代化［N］.人民日報，2014-07-15（7）.

［10］郭彥.在法治軌道上推進國家治理能力現代化［N］.檢察日報，2014-03-28（3）.Abstract:The national governance system and the modernization of governance capability are the general goals of the Party and the state comprehensively deepening the reform in the new period.How to implement this new strategy at all levels of government,the implementa?tion of governance innovation will be the key step.This paper classifies the national governance system into three levels:top design nation?al governance,middle management local governance and bottom interactive grass-roots governance.The paper also makes a a concrete analysis and reflection on governance advantages and limitations at all levels,and focuses on offering some suggestions to the local gover?nance system and the modernization of governance capability.

A Study on Hierarchical Governance Innovation and Improving Local Government Governance Capability

LIN Zan-sheng1,CHEN Gan-quan2
（1.Library,AnhuiJianzhuUniversity,Hefei230601,China;2.AnhuiProvincialGovernmentDevelopmentResearchCenter,Hefei230001,China）

local government;governance innovation;level;governance capabilities

F062.6；D63-3

A

1007-5097（2017）08-0049-04

［責任編輯：歐世平］

10.3969/j.issn.1007-5097.2017.08.007

2017-05-24

安徽建筑大學城市管理中心智庫建設基金項目（2016AJDCG_001）

林贊聲（1973-），女，福建廈門人，館員，管理學碩士，研究方向：數字圖書館，參考咨詢服務；陳干全（1972-），男，安徽六安人，管理學博士，處長，研究方向：公共管理，政府創新，社會治理。