北美自由貿(mào)易區(qū)整合式邊境管理法律的中國啟示

徐 楊，唐 超

（1.中國人民武裝警察部隊學院 研究生部，河北 廊坊065000；

2.中國人民武裝警察部隊學院 邊境與出入境安全研究中心，河北 廊坊065000）

北美自由貿(mào)易區(qū)整合式邊境管理法律的中國啟示

徐 楊1，唐 超2

（1.中國人民武裝警察部隊學院 研究生部，河北 廊坊065000；

2.中國人民武裝警察部隊學院 邊境與出入境安全研究中心，河北 廊坊065000）

整合式邊境管理具有跨國邊境管理的深度合作和國內(nèi)邊境管理部門的整合兩大特點。北美自由貿(mào)易協(xié)定是依托于經(jīng)濟條約的整合式邊境管理國際條約，其整合式邊境管理法律制度推動了國家邊界的轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)了邊境管理部門的整合、國際法與國內(nèi)法的協(xié)調(diào)、區(qū)域邊境管理的風險共擔。借鑒該制度，我國應以自由貿(mào)易協(xié)定為依托，建設整合式邊境管理國際法律框架；以“軟邊界”為核心，推動整合式邊境管理理念創(chuàng)新；以經(jīng)濟發(fā)展帶動安全發(fā)展，推動經(jīng)濟框架下的安全合作；以“大通關”為背景，推動我國口岸出入境部門的整合；以出入境新政為起點，建設國內(nèi)移民管理“新常態(tài)”。

北美自由貿(mào)易協(xié)定；整合式邊境管理；自由貿(mào)易區(qū)；自由貿(mào)易園區(qū)；區(qū)域經(jīng)濟一體化；“軟邊界”；“大通關”

NAFTA（North-America Free Trade Agreement）是北美自由貿(mào)易協(xié)定的簡稱。北美自由貿(mào)易區(qū)①自由貿(mào)易區(qū)在國際上分為兩類：一類是類似于美國自由貿(mào)易區(qū)制度中的自由貿(mào)易區(qū)（FreeTradeZone，F(xiàn)TZ），即一個國家在國境之內(nèi)開辟一定的區(qū)域，提供一定的優(yōu)惠，方便各國的貨物貿(mào)易往來，如新加坡自由貿(mào)易區(qū)和我國的上海自由貿(mào)易區(qū)等，2008年我國政府專門發(fā)文（商國際函[2008]15號）將后者稱為“自由貿(mào)易園區(qū)”；另一類是通過協(xié)定，將一定區(qū)域內(nèi)的國家劃定成一個整體的自由貿(mào)易區(qū)（Free Trade Area，F(xiàn)TA），如北美自由貿(mào)易區(qū)和我國的中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)等。本文研究的自由貿(mào)易區(qū)是第二類自由貿(mào)易區(qū)，即通過多邊的自由貿(mào)易協(xié)定建立的區(qū)域性自由貿(mào)易區(qū)。自1992年成立以來，在促進美、加、墨三國的貿(mào)易便利化，推動經(jīng)濟共同繁榮等方面發(fā)揮了重要作用，也在客觀上促成了三國的整合式邊境管理。整合式邊境管理①整合式邊境管理（Integrated border management）的產(chǎn)生背景是歐洲一體化造成的邊界整合，特別是在申根協(xié)定（Schengen Agreement）之后，伴隨著國家間人口的自由流動，歐洲采取了一系列強化歐盟外部邊界管控的措施，以實現(xiàn)歐盟的整體安全。整合式邊境管理的特點在于各國邊境管理部門的高度合作以及類似于包括歐盟邊防局（Frontex）在內(nèi)的超國家組織的建立。可以說，歐盟的整合式邊境管理制度中不僅有政府間的合作，還有共同體性質(zhì)的合作。伴隨著NAFTA的建立，整合式邊境管理有了更加豐富的外延。NAFTA的法律制度運行較歐盟有很大的不同，本文旨在探討NAFTA的整合式邊境管理，以實現(xiàn)我國邊境管理理念的優(yōu)化。是相對于單一國家邊境管理的一種全新的邊境管理模式，具有兩個鮮明的特點：一是跨國邊境管理的深度合作，二是國內(nèi)邊境管理部門的整合。當前，我國處于全面深化改革的關鍵時期，多邊自由貿(mào)易協(xié)定下的自由貿(mào)易區(qū)建設是全面深化改革的重要內(nèi)容。從邊境管理的視角來看，自由貿(mào)易協(xié)定中包含整合式邊境管理的內(nèi)容。由于北美自由貿(mào)易區(qū)邊境管理體制與我國不同，因此，本文涉及的整合式邊境管理制度涵蓋人員、貨物、交通工具等方面，屬于廣義的邊境管理制度。

一、NAFTA整合式邊境管理法律制度運行機理

（一）NAFTA整合式邊境管理法律制度運行總體情況

與歐盟的政治同盟屬性不同，NAFTA的本質(zhì)屬性是區(qū)域經(jīng)濟一體化。當前世界上的經(jīng)濟區(qū)域一體化組織形式包括優(yōu)惠貿(mào)易安排、自由貿(mào)易區(qū)、關稅同盟、共同市場和經(jīng)濟聯(lián)盟五種。[1]不同的組織形式伴隨著邊境管理部門不同程度的整合。自由貿(mào)易區(qū)制度由于其操作靈活、效率較高，成為各國推動區(qū)域經(jīng)濟一體化的優(yōu)先選擇。

NAFTA并沒有創(chuàng)設出超越國家的立法機關，而僅僅是深化區(qū)域經(jīng)濟合作的一種法律框架。這與歐盟的整合式邊境管理存在很大不同：歐盟不僅有超國家的法律和立法機關，也設定了超國家的實體部門——歐盟邊防局。

北美自由貿(mào)易區(qū)的整合式邊境管理制度特色鮮明：通過簽訂多邊條約成立共同機構，并通過該機構下設的各個委員會處理不同方面的邊境事務。各個委員會的委員由三國的成員共同組成。首先，NAFTA設立了自由貿(mào)易委員會，由三個成員國的內(nèi)閣級代表組成。它是北美自由貿(mào)易協(xié)定的中央機構，統(tǒng)管協(xié)定的實施和爭端的解決，監(jiān)督各工作小組、委員會和其他附屬機構的工作[2]。其次，自由貿(mào)易委員會下設秘書處、仲裁小組、各類委員會與工作小組。秘書處負責處理自由貿(mào)易區(qū)的日常事務，仲裁小組負責處理各類爭端，各類委員會與工作小組負責各類專項事務的協(xié)商以及公約的完善等事項。這一系列的組織安排實現(xiàn)了一個國家部門之上的國際合作機制。自由貿(mào)易區(qū)范圍內(nèi)的邊境管理主體由原來的一國職能部門擴展到自由貿(mào)易區(qū)的各個委員會，實現(xiàn)了自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)邊境管理的整合。

（二）NAFTA中關于貨物流通的邊境管理法律制度

1.劃定享受優(yōu)惠貨物范圍

原產(chǎn)地規(guī)則是各國或地區(qū)為了確定產(chǎn)品原產(chǎn)地而實施的普遍適用的法律、規(guī)章和行政命令，即確定進入國際市場產(chǎn)品的一系列法律規(guī)則。[3]NAFTA嚴格劃定了享受優(yōu)惠貨物的范圍。只有貨物原產(chǎn)地被認定為NAFTA的成員國，其才能按照規(guī)定享受關稅優(yōu)惠。原產(chǎn)地規(guī)則成為劃定貨物“國籍”的虛擬邊界。只有滿足原產(chǎn)地規(guī)則，貨物才能在整合后的邊界中自由流通。NAFTA第401條對原產(chǎn)貨物范圍進行了明確規(guī)定，并在附件401條中對各類別貨物作出嚴格規(guī)定，為嚴格貨物的邊境管控提供了法律依據(jù)。

2.對自由貿(mào)易區(qū)外進入?yún)^(qū)內(nèi)的貨物采取特別稅收限制

NAFTA對退稅與關稅延付進行了限制，旨在限制來自貿(mào)易區(qū)以外的貨物進入整合后的邊界以內(nèi)并自由流通，以免損害成員國的利益。其核心內(nèi)容包含限制退稅與關稅延付行為的三種規(guī)定：第一，當成員國從非締約第三國進口貨物，直接出口至另一成員國時，該成員國不能夠?qū)﹃P稅進行豁免。一旦該成員國對關稅進行了豁免，非締約第三國顯然會選擇從該成員國進入北美自由貿(mào)易區(qū)，此時可能會損害其他成員國的利益。當成員國從自由貿(mào)易區(qū)外進口貨物，同時直接出口至自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的其他成員國時，該成員國不能豁免該貨物的關稅。第二，該貨物作為原料，用于生產(chǎn)隨后出口至另一成員國的產(chǎn)品。當成員國從自由貿(mào)易區(qū)外進口原料，同時經(jīng)過本國加工后出口至自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的其他成員國時，該成員國不能豁免該原料的關稅。第三，當成員國用另一種貨物替代進口的原料，經(jīng)本國加工后出口至自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的其他成員國時，該成員國應當對貨物的稅費進行評估后，再決定是否可以豁免該貨物的關稅。一方面，這些規(guī)定設置了相同或相似貨物替代情況下對成員國退稅與關稅延付的限制。當一國使用本國的原料代替從非締約第三國進口的貨物生產(chǎn)加工時，可能會造成原產(chǎn)地規(guī)則適用上的不同，進而導致稅率不同。另一方面，這些規(guī)定消除了成員國利用原材料差價謀取其他成員國利益的可能性。對成員國退稅或延付關稅的限制給來自非成員國的貨物劃定了一條外部邊界。

3.允許部分貨物在成員國間臨時入境

NAFTA設計了貨物的臨時入境制度。這種優(yōu)惠措施的對象是自由貿(mào)易區(qū)成員的貨物。其關于貨物臨時入境的規(guī)定主要包含以下幾個方面：第一，允許臨時入境的貨物種類。NAFTA允許臨時入境的貨物種類包括非商業(yè)用途的設備和商業(yè)用途的樣品等，維修或改造后重新入境的貨物也可以享受貨物的臨時入境優(yōu)惠。第二，允許臨時入境貨物的行為。NAFTA禁止臨時入境貨物在目的地國進行出售或出租等盈利行為。NAFTA還要求臨時入境貨物在出境時必須可被識別。第三，限制臨時入境貨物的數(shù)量。通常來說，臨時入境的貨物不得超過預定用途的合理數(shù)量。第四，限制臨時入境的期限。NAFTA規(guī)定，臨時入境的貨物應當在預定目的達到后的合理期限內(nèi)出口。

4.成員國間海關的預先裁定制度

NAFTA第五章第三節(jié)第509條規(guī)定了海關的預先裁定制度。各成員國在貨物進口至境內(nèi)之前，依據(jù)該成員國境內(nèi)的貨物進口商或另一成員國境內(nèi)的出口商或生產(chǎn)商提供相關的事實與情況，盡速核發(fā)進口商、出口商或生產(chǎn)商書面的預先裁定。預先裁定制度是便利貿(mào)易往來的重要措施。它減少了貨物進口之后辦理認證所需要的時間，實質(zhì)上是對整合式邊境內(nèi)貨物流通管理的優(yōu)化。海關預先裁定的內(nèi)容主要包含兩方面：一是貨物是否符合原產(chǎn)貨物的規(guī)定；二是原產(chǎn)貨物是否符合NAFTA第七章關于農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施的規(guī)定。

5.便利植物衛(wèi)生的檢驗檢疫措施

NAFTA第七章規(guī)定了農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施，對應的內(nèi)容是我國口岸的檢驗檢疫措施。

（1）成員國的基本權利和義務

NAFTA對成員國在植物衛(wèi)生檢驗檢疫方面的權利進行了規(guī)定：第一，衛(wèi)生與植物衛(wèi)生檢驗措施的權利包括比國際標準、指南或建議更為嚴格的措施的權利。第二，制定保護標準的權利，即各成員國可以自行根據(jù)科學的原則制定保護標準的權利。

同時，NAFTA對成員國在植物衛(wèi)生檢驗檢疫方面的義務也進行了規(guī)定：第一，對不同的成員國均不得采取歧視性做法；第二，成員國不得設置不必要的檢驗檢疫的障礙；第三，成員國不能利用衛(wèi)生措施作為理由，變相限制商品的進出口。

NAFTA對于成員國權利和義務的確定，要求各成員國應當在確保衛(wèi)生安全的基礎上，科學、公平、高效地實現(xiàn)貨物的流通，減少衛(wèi)生措施對貨物流通的阻礙。

（2）成員國檢驗檢疫的合作機制

NAFTA從協(xié)定層面規(guī)定了成員國之間檢驗檢疫的合作機制，通過“衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施”的等效性實現(xiàn)。等效性是指成員國之間通過達成協(xié)議，認定成員國之間的衛(wèi)生措施是等效的。它通過出口國的衛(wèi)生措施取代進口國的衛(wèi)生措施，實現(xiàn)快速通關的目的。NAFTA規(guī)定，在不降低對人類、動物、植物的生命或健康保護水平的前提下，各成員國應在最大限度內(nèi)取得各自衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施的等效性。當前各國的自由貿(mào)易協(xié)定均效仿北美自由貿(mào)易協(xié)定關于等效性的規(guī)定，實質(zhì)上就是整合式邊境內(nèi)的自由貿(mào)易區(qū)成員國“一事兩檢”向“合作一檢”的優(yōu)化。

（三）NAFTA關于便利人員流通的邊境管理法律制度

NAFTA中便利人員流通的邊境管理法律制度集中體現(xiàn)在商務人士的臨時入境制度一章。NAFTA專門設定了四種商務人員的身份。這無疑會促進各成員國對商務人士身份認定的統(tǒng)一，提高區(qū)域內(nèi)人員流通的便利性。

1.各成員國的法定義務

NAFTA規(guī)定了商務人士出入境管理的總體目標，即各成員國應當在互惠基礎上為商務人士臨時入境提供便利，并建立透明的臨時入境標準、程序與愿望，以保證邊境安全并保護各自境內(nèi)國內(nèi)勞動力和長期就業(yè)需要。NAFTA對于各國的具體移民措施并沒有強制性要求，只是通過條約的形式明確了希望各成員國為商務人士臨時入境提供便利和透明標準及程序的愿望。具體來說，NAFTA通過規(guī)范商務人士的臨時出入境制度、減少簽證的簽發(fā)數(shù)量或者申請簽證流程的手段來調(diào)整成員國境內(nèi)商務人士的出入境活動。

2.成員國之間的移民合作機制

NAFTA成員國之間的移民合作機制主要體現(xiàn)在信息共享、設立聯(lián)合工作小組和規(guī)范爭端解決程序三個方面。首先，各成員國應當向其他成員國提供資料、有關臨時入境要求的匯編文件和臨時入境人員臨時入境許可的相關數(shù)據(jù)。其次，各成員國應設立臨時入境工作組。該工作組由各成員國代表組成，包括移民局官員。工作組應至少每年開會一次，討論有關進一步便利商務人士臨時入境的相關措施。最后，NAFTA規(guī)定了商務人士臨時入境的爭端解決。對于臨時入境許可的拒絕或者涉及國家允許投資者入境方面的事宜，其不享有向貨物貿(mào)易委員會申請爭端解決的權利。

3.不同類型商務人士的出入境規(guī)范

（1）商務訪問者的適用條件

商務訪問者所從事的活動應當滿足附錄1603所列的活動范圍，而附錄1603所列的活動大部分是在某一公司中從事技術工作的活動，故可以將商務訪問者理解為跨國公司的技術人員。對于此類人員，NAFTA在審查其身份資格時，更加注重審查其不試圖進入當?shù)貏趧帐袌龅淖C據(jù)。各成員國不得對此類人員實施或維持任何數(shù)量的限制。同時，NAFTA保留了各成員國要求此種商務人士在入境前取得簽證或等效證件的權力。

（2）貿(mào)易商與投資者的適用條件

貿(mào)易商是在成員國之間從事大量的貨物或服務貿(mào)易的公民。投資者是一成員國的商務人士或商務人士的企業(yè)已經(jīng)或正在進行大量資金的投資，并且入境目的是為了建立、開發(fā)、管理該投資的運作，或者為該投資提供咨詢或核心技術服務的人員。對于此類人員，NAFTA保留了各成員國要求此種商務人士在入境前取得簽證或等效證件的權力。

（3）公司內(nèi)部調(diào)任者的適用條件

公司內(nèi)部調(diào)任者是供職于某一企業(yè)，擬以管理、行政或?qū)I(yè)人員的身份為該企業(yè)或該企業(yè)的子公司、關聯(lián)公司提供服務的人員。對于此類人員，NAFTA賦予各成員國要求該商務人士自申請入境之日前三年期間，持續(xù)供職于該企業(yè)滿一年的權力。同時，NAFTA保留了各成員國要求此種商務人士在入境前取得簽證或等效證件的權力。

（4）專業(yè)人士的適用條件

專業(yè)人士是在附錄1603.丁.1所列職業(yè)領域內(nèi)從事專業(yè)水平商務活動的人員。對于此類人員的臨時入境，各成員國可以設定年度數(shù)量限制，且NAFTA保留了各成員國要求此種商務人士在入境前取得簽證或等效證件的權力。

從NAFTA便利人員流通的法律設計來看，NAFTA對于人員流通采取了較為審慎的態(tài)度，主要表現(xiàn)在商務人士的認定標準和對所有種類商務人士簽證措施的保留上。同時，NAFTA通過對不同商務人士數(shù)量的限制實現(xiàn)對人員流通的調(diào)整。另外，由于北美自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)部國家的發(fā)展程度不均衡，NAFTA特別重視對邊境地區(qū)勞務市場的保護。這在條約中體現(xiàn)為對商務人士在進入國取得收入的限制。

（四）NAFTA關于便利交通運輸工具流通的邊境管理法律制度

1.陸運交通運輸工具的一體化

由于陸運交通運輸工具的各項標準不統(tǒng)一，美國在相當長的時間內(nèi)對墨西哥的交通運輸工具采取限制措施。NAFTA通過采取陸運交通運輸工具的標準一體化措施，實現(xiàn)陸路交通運輸工具的便利化通關。第一，NAFTA成立了陸運標準小組委員會，該委員會的作用是實現(xiàn)陸運交通運輸工具標準的一體化。第二，NAFTA要求各成員國設立若干陸路運輸聯(lián)絡點，以實現(xiàn)陸路交通運輸工具的管理和數(shù)據(jù)信息的共享。第三，NAFTA還提出了進一步實現(xiàn)陸路交通運輸工具一體化的愿望，明確了陸路運輸自由化的審議程序。

2.航空運輸和海運的保留措施

NAFTA對于航空和海運采取了保留措施。一方面，對航空運輸和海運交通運輸工具管理的保留是由航空運輸和海運的復雜性所決定的；另一方面，對航空運輸和海運交通運輸工具的保留也體現(xiàn)了對國家主權的保護，各國可以通過制定國內(nèi)法來規(guī)范此類交通運輸行為。

二、NAFTA整合式邊境管理法律制度的特點

（一）NAFTA推動了國家邊界的轉(zhuǎn)型

傳統(tǒng)國家邊界是國家主權的界限，劃定的是國家主權的范圍。從傳統(tǒng)的邊界觀點看，出入境邊防檢查、邊境管理等權力是國家主權最重要的體現(xiàn)。國家邊界的轉(zhuǎn)型是伴隨著歐洲一體化進程出現(xiàn)的一種現(xiàn)象，而自由貿(mào)易協(xié)定的出現(xiàn)更推動了這個進程的發(fā)展。NAFTA通過一系列協(xié)議推動成員國之間的貿(mào)易便利化，取得了極大的成效。NAFTA通過多邊貿(mào)易協(xié)定的方式實現(xiàn)全球化環(huán)境下的貿(mào)易轉(zhuǎn)移，將全球化的貿(mào)易轉(zhuǎn)移至區(qū)域內(nèi)部進行。從邊境管理的角度看待NAFTA的理念，NAFTA實質(zhì)上推動了國家邊界的轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型主要是通過收緊外部邊境管理措施和弱化內(nèi)部邊境管理措施實現(xiàn)的。美國在簽訂NAFTA之前，對于墨西哥的運輸貨車采取嚴格限制的措施。NAFTA中關于交通運輸工具便利化的規(guī)定采取了統(tǒng)一的貨車排放標準、便利化的貨車跨境運輸措施，淡化了傳統(tǒng)邊界的控制職能。自由貿(mào)易協(xié)定的出現(xiàn)減弱了國家邊界的防御、管控等屬性，增強了交流、通行、發(fā)展等屬性。這是自由貿(mào)易協(xié)定影響國家邊界屬性的重要方面。

NAFTA收緊外部邊境管理體現(xiàn)在貨物方面：第一，對于原產(chǎn)地規(guī)則的確定和成員國對來自非締約第三國進口貨物退稅的規(guī)定。貨物只有在規(guī)定的情形下才能滿足原產(chǎn)地規(guī)則。第二，對于來自非締約第三方的貨物，如果判定不屬于原產(chǎn)地貨物，且該貨物隨后出口至其他成員國，NAFTA規(guī)定了此種情形下對成員國退稅行為的限制。此類規(guī)定劃定了原產(chǎn)地貨物與非原產(chǎn)地貨物的邊界，使北美自由貿(mào)易區(qū)中，原產(chǎn)地貨物與非原產(chǎn)地貨物之間形成了一道擬制的邊界。NAFTA通過嚴格控制這條邊界，收緊貨物外部邊境管理。

NAFTA弱化內(nèi)部邊境管理體現(xiàn)在貨物和人員兩個方面：貨物方面，NAFTA采取了一系列措施，包括臨時入境制度、預先裁定制度、減少非關稅措施和衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施等。此類規(guī)定通過減少不必要的程序規(guī)定、減免費用、提高通關效率、加強部門合作等措施，實現(xiàn)了成員國內(nèi)部邊境管理的寬松化。人員方面，對于商務人士流通的管理也體現(xiàn)了內(nèi)部邊境的弱化。NAFTA通過減少商務人士簽證手續(xù)等手段，實現(xiàn)流通的便利化。

（二）NAFTA實現(xiàn)了邊境管理部門的整合

整合式邊境管理的概念在不斷拓展，NAFTA的實踐是對整合式邊境管理的創(chuàng)新。歐洲的整合式邊境管理擁有超國家的立法權和超國家的邊境管理實體機構。歐洲學者對整合式邊境管理也存在政府間與超國家屬性的爭論。[4]正如NAFTA的制定實現(xiàn)了對傳統(tǒng)南北合作觀念的顛覆一樣，NAFTA的實踐也改變了這種看法。NAFTA通過協(xié)定，實現(xiàn)了政府間的邊境管理部門的整合。

NAFTA規(guī)定了北美自由貿(mào)易區(qū)的組織架構，從而重新確立了邊境管理的主體。在傳統(tǒng)的邊境管理模式中，邊境管理的主體通常是一國的行政機關。NAFTA實現(xiàn)了部分邊境管理職能部門的跨國合作。這種合作伴隨著國家主權讓渡的過程。各個成員國將自己的部分主權讓渡給整個自由貿(mào)易區(qū)，由自由貿(mào)易區(qū)各委員會這一新的實體共同管理自由貿(mào)易區(qū)的部分邊境事務，而各國的邊境管理職能部門成為自由貿(mào)易區(qū)邊境管理部門的一部分。自由貿(mào)易區(qū)委員會通過對各國部門工作的重新分配，實現(xiàn)自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的邊境管理流程優(yōu)化。例如，在衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施中，NAFTA規(guī)定了兩國的檢驗檢疫的等效性。這標志著一成員國的檢驗檢疫部門可以代替另一成員國行使檢驗檢疫的職能。在這個過程，原本屬于單一國家的邊境管理主體發(fā)生了變化，由一國的檢驗檢疫部門轉(zhuǎn)換成另一國的檢驗檢疫部門。北美自由貿(mào)易區(qū)的成員國通過簽訂國際條約實現(xiàn)了部分邊境管理主體的整合。這種整合在優(yōu)化成員國之間人員與貨物的通關流程、簡化查驗手續(xù)、提高行政效率等方面具有積極作用。

（三）NAFTA實現(xiàn)了國際法與國內(nèi)法的協(xié)調(diào)

由于北美自由貿(mào)易區(qū)沒有超國家屬性的立法機關，NAFTA只能通過國家間的條約實現(xiàn)邊境管理的整合。同時，NAFTA的經(jīng)濟屬性促成了整合式邊境管理法律制度與區(qū)域經(jīng)濟一體化制度的融合。NAFTA是在《關稅與貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Tariffs and Trade，GATT）基礎之上建立起來的區(qū)域性自由貿(mào)易協(xié)定。NAFTA的法律定位決定了其必須協(xié)調(diào)國際法與國內(nèi)法之間的關系。

在國際法方面，NAFTA明確了建立北美自由貿(mào)易區(qū)的法律依據(jù)是 GATT第24條。在實踐中，當NAFTA與GATT發(fā)生沖突時，NAFTA采取更具包容性的行為：通常是北美自由貿(mào)易區(qū)委員會作出裁決，但沒有確定明確的法律位階。在國內(nèi)法方面，NAFTA各國都有各自的邊境管理法律規(guī)范。NAFTA在制定過程中兼顧了各國的國家利益，在其附件中標注了各國現(xiàn)行和未來的保留條款。對于不同管理對象，NAFTA對國家讓渡范圍的要求不同。這是由推動貿(mào)易便利化的實際需要所確定的。

因此，NAFTA在簽訂過程中充分考慮了國際法與國內(nèi)法。這使其在一定限度內(nèi)發(fā)揮作用，既實現(xiàn)了部分國家主權的讓渡，又充分尊重了各國主權，確保了法律的穩(wěn)定性與權威性。

（四）NAFTA是依托于經(jīng)濟條約的整合式邊境管理國際條約

NAFTA的設計初衷是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化，以帶動各成員國經(jīng)濟的發(fā)展。國家部門的合作對于經(jīng)濟發(fā)展而言是一種保障性措施。這種推動區(qū)域經(jīng)濟一體化的副產(chǎn)品推動了北美自由貿(mào)易區(qū)獨具特色的整合式邊境管理制度的形成。

相比歐盟，NAFTA的法律制度更加寬松。其創(chuàng)立的主要目的是實現(xiàn)北美地區(qū)的貿(mào)易自由化，推動各成員國經(jīng)濟的增長。同時，NAFTA設計的是一種多邊條約式的法律框架，沒有共同的立法機關。

NAFTA在推動北美整合式邊境管理形成過程中發(fā)揮了重要作用，是一部綜合性的法律制度。從整合式邊境管理法律制度的語境來看，NAFTA除了具有大量涉及國家間邊境管理合作的實體內(nèi)容之外，還包含了北美自由貿(mào)易區(qū)的組織架構。其中，NAFTA規(guī)定了從自由貿(mào)易委員會到各專項委員會工作組的職能和構成等內(nèi)容，屬于組織法的范疇。因此，NAFTA既包含著實體法的內(nèi)容，又包含著組織法的內(nèi)容。對于多邊自由貿(mào)易協(xié)定來說，這種法律設計是十分必要的。法律上沒有設立一個實體的常設機關，往往會造成國際合作的效率低下甚至失敗。而建立了實體的常設機關，各國就可以通過常設機關處理協(xié)商各類事務。這無疑會大大提高合作的效率，NAFTA的綜合性還體現(xiàn)在內(nèi)容上。NAFTA不僅是一部外部整合式的邊境管理法律，其內(nèi)容也涉及對應國家的海關、移民、出入境交通運輸工具管理、口岸檢驗檢疫等國內(nèi)各個邊境管理的內(nèi)容。各國在NAFTA的法律框架下實現(xiàn)通關便利化和跨國部門合作，最終實現(xiàn)內(nèi)外協(xié)同的整合式邊境管理。

（五）NAFTA實現(xiàn)了區(qū)域邊境管理的風險共擔

國家利益邊界的拓展推動了區(qū)域內(nèi)國家的風險共擔。由于自由貿(mào)易區(qū)將多個國家劃定為一個區(qū)域，對成員國來說，一方面，來自自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)部的安全風險增加，另一方面，來自自由貿(mào)易區(qū)外部的安全風險減小。邊境管理的整合使各個國家分攤了安全風險，又使一國的邊境管理出現(xiàn)了新情況。原本獨立的國家在外圍形成了“朋友圈”。這個“朋友圈”既具有屏障作用，也是重要的風險源。NAFTA規(guī)定了檢驗檢疫的等效性措施，即成員國范圍內(nèi)采取統(tǒng)一標準進行檢驗檢疫活動，實現(xiàn)一次查驗，區(qū)內(nèi)通行。在這種情況下，一國檢驗檢疫活動的失誤就會成為整個自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的安全風險。相反，成員國之間高效互信的檢驗檢疫措施也會分擔區(qū)域內(nèi)的共同風險。

三、NAFTA整合式邊境管理法律制度對我國區(qū)域性自由貿(mào)易區(qū)邊境管理的啟示

從世界范圍內(nèi)看，簽訂自由貿(mào)易協(xié)定有利于實現(xiàn)貿(mào)易的轉(zhuǎn)移，推動成員國的經(jīng)濟發(fā)展。我國正處在全面深化改革的關鍵時期，找出一種取代傳統(tǒng)以投資為導向的經(jīng)濟發(fā)展方式是當前的重要任務。我國當前簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定有14個，涉及22國家和地區(qū)；正在談判的自由貿(mào)易協(xié)定有8個；正在研究的自由貿(mào)易區(qū)有5個。①相關數(shù)據(jù)來源于中國自由貿(mào)易區(qū)服務網(wǎng)，http://fta.mofcom.com.cn/,2017-01-01.研究如何在區(qū)域性自由貿(mào)易區(qū)中做好邊境管理工作，有助于提高自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的運行效率，更好地為國家的經(jīng)濟戰(zhàn)略服務。

（一）以自由貿(mào)易協(xié)定為依托，建設整合式邊境管理國際法律框架

建立統(tǒng)一的法律框架對于邊境管理整合十分重要，而一國采取何種法律框架，要根據(jù)國情和周邊情況確定。根據(jù)國際整合式邊境管理實踐，我國建立整合式邊境有三種法律框架設計。一種是類似歐盟的經(jīng)濟聯(lián)盟法律框架，其本身有超國家性質(zhì)的立法機構。第二種是類似NAFTA法律框架下的寬松經(jīng)濟聯(lián)盟：一方面，其有共同遵守的法律基礎；另一方面，其本身的機構不具有創(chuàng)設法律的權力。第三種是類似亞太經(jīng)合組織（Asia-PacificEconomicCooperation，APEC）的完全無法律框架的經(jīng)濟聯(lián)盟。APEC是一種通過各國磋商實現(xiàn)合作的組織，不具有強制性法律規(guī)范。根據(jù)我國國情，簽訂NAFTA式的契約性整合式邊境管理國際條約更符合我國的國家利益。

第一，我國的周邊形勢復雜。我國邊境線漫長，有14個陸地鄰國和6個海上鄰國。周邊國家政治經(jīng)濟形態(tài)差異較大，跨境犯罪現(xiàn)象也是整合式邊境管理中很大的安全隱患。簽訂歐盟式的立法性國際條約會降低我國處理某些問題的效率，不利于我國邊境的和平穩(wěn)定。

第二，我國尋求經(jīng)濟的發(fā)展和政治的獨立。類似于歐盟的經(jīng)濟同盟式的整合式邊境管理將國家立法權讓渡給共同的立法機關，實現(xiàn)內(nèi)部國家的政治一體化。而當前形勢下，我國謀求的是一種經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展，政治的一體化聯(lián)盟并不符合我國的國家利益。因此，實現(xiàn)有限度的國家主權讓渡，即自由貿(mào)易區(qū)式的整合式邊境管理法律制度無疑是更加合適的選擇。

第三，從周邊國家角度來看，簽訂自由貿(mào)易區(qū)式整合式邊境管理國際條約更容易實現(xiàn)。歐盟的形成經(jīng)歷了由歐洲煤鋼共同體等向歐洲共同體轉(zhuǎn)化的過程，而北美自由貿(mào)易區(qū)的成立進程則較快。這是由于簽訂立法性國際條約往往要協(xié)調(diào)相關國家的各種利益，耗費大量時間，不利于條約的迅速推進。

第四，共同的法律框架有利于整合式邊境管理的運行。沒有法律框架的國際合作會導致法律義務約束的缺失和主體無需承擔法律責任，在實踐過程中往往由于各國利益的沖突而不能保障自由貿(mào)易協(xié)定的順暢運行。APEC是一個由“議程”（Agenda）推動的論壇，而非結(jié)構完備的組織。其除了一個無實際權力的秘書處外，沒有其他日常的組織架構。因此，APEC又被稱為“軟組織”“弱組織”或“論壇”。[5]這也是1998年經(jīng)濟危機后APEC衰落的重要原因。NAFTA的整合式邊境法律框架為整合式邊境管理的順暢運行提供了法律保障。對比NAFTA與APEC可以看出，建立區(qū)域間的整合式邊境管理要注重建設法律框架，以保障整合式邊境管理的運行。

綜上，根據(jù)我國周邊國家的現(xiàn)實情況，我國已大力推動自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略。我國在與相關國家進行談判時，應在自由貿(mào)易區(qū)法律框架下建立整合式邊境管理法律制度，保障整合式邊境管理的運行。

（二）以“軟邊界”為核心，推動整合式邊境管理理念創(chuàng)新

NAFTA的特點之一是邊境管理理念的創(chuàng)新。在傳統(tǒng)觀點看來，自由貿(mào)易區(qū)建立的一個必要條件是相鄰國家的經(jīng)濟狀況相仿。自由貿(mào)易協(xié)定通常情況下在發(fā)達國家之間簽訂，而發(fā)達國家與欠發(fā)達國家的自由貿(mào)易合作往往被認為缺乏合作的基礎，國際上也沒有先例。NAFTA打破了這種傳統(tǒng)認識。雖然自由貿(mào)易往來給成員國帶來了各種各樣的問題，但總體來說，自由貿(mào)易區(qū)對三國經(jīng)濟起到了重要的拉升作用。我國周邊形勢紛繁復雜，有許多欠發(fā)達國家。如何與欠發(fā)達國家開展貿(mào)易和邊境管理合作，是我國發(fā)展戰(zhàn)略實施中面臨的重要挑戰(zhàn)。美墨邊境與我國和部分欠發(fā)達國家的邊境具有相似性，而北美自由貿(mào)易區(qū)的建立為我國的自由貿(mào)易區(qū)建設和整合式邊境管理提供了很好的藍本。我國應注重轉(zhuǎn)變邊境管理理念，實現(xiàn)國家戰(zhàn)略環(huán)境的安全與暢通。

在整合式邊境管理語境下，自由貿(mào)易區(qū)實質(zhì)上是一種邊境由內(nèi)而外的擴張：從外部設立一定的準入規(guī)則，內(nèi)部試行寬松的邊境管理。“軟邊界”理念是相對于傳統(tǒng)的“硬邊界”理念而言的新型邊境管理理念，主要包含五個方面的內(nèi)容：第一，相鄰國家、地區(qū)間的政治互信；第二，邊境地區(qū)的非軍事化；第三；邊境地區(qū)友好的社會環(huán)境；第四，雙方邊境管理部門的友好合作；第五，雙方邊境地區(qū)經(jīng)濟的相對發(fā)達。[6]

我國邊境線漫長，周邊各國的發(fā)展水平差別較大，與我國的國家關系各異。我國不能盲目在全國范圍內(nèi)開展“軟邊界”這一新型邊防理念，而必須注重頂層設計與摸著石頭過河相結(jié)合。自由貿(mào)易區(qū)本身就是“軟邊界”理念下的產(chǎn)物，其運行也可以成為我國探索“軟邊界”的“試驗田”。因此，對于自由貿(mào)易協(xié)定下的國家間的邊境管控，可以嘗試采用“軟邊界”的邊境管理理念。在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)踐行“軟邊界”管理理念有其自身優(yōu)勢。第一，能夠簽訂自由貿(mào)易協(xié)議的國家往往是政治互信的國家。第二，簽訂自由貿(mào)易協(xié)議的目的在于實現(xiàn)內(nèi)部邊境的快速往來，實現(xiàn)邊境的非軍事化和國家間邊境地區(qū)友好的社會秩序是自由貿(mào)易協(xié)議的一個必要條件。第三，自由貿(mào)易協(xié)定能夠促進跨國邊境管理部門的合作。第四，自由貿(mào)易將帶動邊境地區(qū)的繁榮。因此，自由貿(mào)易區(qū)符合踐行“軟邊界”的各項要件。在我國的自由貿(mào)易區(qū)建設中，應當在條件適合的個別自由貿(mào)易協(xié)定區(qū)域內(nèi)試行“軟邊界”理念下的國內(nèi)國外整合式邊境管理模式，學習美加邊界和其他“軟邊界”管理的先進經(jīng)驗，為我所用，積極探索。在雙方戰(zhàn)略互信的基礎之上，不斷探索便利人員和貨物往來的方法，使傳統(tǒng)意義上的邊境地區(qū)真正成為我國對外開放的窗口，服務于國家經(jīng)濟建設。

（三）以經(jīng)濟發(fā)展帶動安全發(fā)展，推動經(jīng)濟框架下的安全合作

整合式邊境管理是服務于區(qū)域經(jīng)濟一體化的必要措施，而我國部分周邊國家在權衡經(jīng)濟利益與安全利益時往往更偏重經(jīng)濟利益。自由貿(mào)易區(qū)建設有利于各國經(jīng)濟的發(fā)展，周邊國家的呼聲很高。但如果只建立安全合作機制，難免有些國家會因為各種原因逃避責任。因此，應當以經(jīng)濟發(fā)展帶動安全發(fā)展，建設適合我國國情的整合式邊境管理制度。

創(chuàng)設以區(qū)域經(jīng)濟一體化法律框架為依托的整合式邊境管理包含兩方面含義：第一是以自由貿(mào)易協(xié)定的法律框架為依托。法律框架為整合式邊境管理的順暢運行提供了保障。在自由貿(mào)易協(xié)定的談判過程中，整合式邊境管理合作機制本身就應當是題中之義。整合式邊境管理的法律框架與自由貿(mào)易協(xié)定相結(jié)合，無疑會降低談判成本。第二是整合式邊境管理的內(nèi)容。NAFTA在海關的預先裁定制度、衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施中，都從法律層面規(guī)定允許成員國的工作人員進入另一成員國預先檢查。在移民方面，美國早已實施邊境擴張計劃，在登機前對將進入美國國境的人員預先查驗。這為我國與自由貿(mào)易協(xié)定內(nèi)國家的合作機制提供了借鑒。在自由貿(mào)易區(qū)框架下，我國可以將建立國際區(qū)域整合式邊境管理的內(nèi)容寫入?yún)f(xié)定之中，推動國家間的邊境管理部門合作。具體來說，推動海關的預先查驗制度，實施提前式人員邊防檢查；優(yōu)化自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)交通運輸工具的查驗模式，推動區(qū)域內(nèi)不同國家檢驗檢疫部門的一體化等。建立健全區(qū)域性整合式邊境管理機制，將優(yōu)秀的實踐經(jīng)驗上升為法律，才能實現(xiàn)有法律保障的區(qū)域性整合式邊境管理。

（四）以“大通關”為背景，推動我國口岸出入境部門的整合

在完善對外邊境管理機制的同時，我國也要深入整合國內(nèi)貨物通關查驗部門，建設國內(nèi)貨物通關的新格局。當前我國正在實施以“大通關”為背景的口岸一體化改革。我國的口岸邊境管理主要由海關、口岸檢驗檢疫、邊防檢查三個部門分工負責，貨物、人員和交通運輸工具出入境行為需要這些部門批準。事實上，這種查驗模式在某種程度上降低了人員和貨物的流通效率。自由貿(mào)易區(qū)的建設伴隨著貨物和人員的大進大出和快進快出，對出入口岸的效率提出了更高的要求。國家應當給予自由貿(mào)易區(qū)更大的改革權限，在更大范圍內(nèi)試行新型邊境管理模式。我們應積極響應“一帶一路”和“兩個走廊”建設，落實“三互”“大通關”邊防管理改革，積極推進口岸基礎設施建設，加強代理人員的業(yè)務培訓，整合口岸網(wǎng)絡資源，破除影響通關便利的體制機制障礙。根據(jù)《海關全面深化改革總體方案》，到2020年，我國將在全國各口岸全面建成一體化通關格局。在上海自由貿(mào)易區(qū)的實踐中試行的“單一窗口”模式應當盡快在自由貿(mào)易協(xié)定的框架下得到推廣。結(jié)合國際經(jīng)驗與我國實際，我們應探索適合當前自由貿(mào)易區(qū)建設的單一窗口模式，建立海關、邊檢、檢驗檢疫等機構一體的合作平臺，暢通信息和數(shù)據(jù)的共享與交流，實現(xiàn)口岸手續(xù)的一次提交、一次審核，提高口岸查驗的效率。

（五）以出入境新政為起點，建設國內(nèi)移民管理“新常態(tài)”

人員通關便利化往往涉及兩方面內(nèi)容，即簽證便利化措施和邊防檢查便利化措施。二者是內(nèi)容與形式的關系。簽證的便利化落實在享受人口便利化的人員身上，而邊防檢查便利化落實于人員出入境時所享受的便利。通過調(diào)整簽證的便利化范圍，能夠從宏觀上把握經(jīng)濟發(fā)展與國家其他利益之間的關系，而優(yōu)化邊防檢查便利化措施能夠提高行政效率，降低不必要的行政成本，更好地服務經(jīng)濟建設。我國的上海、福建、廣東、天津自由貿(mào)易區(qū)成立以來，公安部加強了各地方政府的合作，先后針對福建自由貿(mào)易區(qū)、上海科技創(chuàng)新中心、北京中關村、廣東自由貿(mào)易區(qū)等推出出入境新政，其目的就在于聚集更多海外高層次人才和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，為國家的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展提供源源不斷的內(nèi)生動力。同時，中央全面深化改革領導小組第十六次會議于2015年9月15日審議通過了《關于加強外國人永久居留服務管理的意見》，極大地方便了外國人的出入境和永久居留活動。區(qū)域性自由貿(mào)易區(qū)與我國的自由貿(mào)易園區(qū)建設密不可分，可謂是自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的“一體兩翼”。應當借鑒國家對自由貿(mào)易園區(qū)的扶持政策，針對不同自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定的文本制定相關新政，使自由貿(mào)易區(qū)文本真正“落到實處”。

有學者認為我國移民政策的總體定位應當是“促進發(fā)展，維護安全，促進融合，保障人權”，出入境新政就很好地踐行了這一理念。伴隨著自由貿(mào)易協(xié)定的落實，我國將會有更多的外國人入境。應當秉持促進發(fā)展與維護安全相結(jié)合的理念，完善外國高素質(zhì)移民永久居留制度、外國人的居留與管理制度等，通過整合式邊境管理法律制度實現(xiàn)移民制度的優(yōu)化。

四、結(jié)語

隨著自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的不斷深化，我國的對外開放已經(jīng)進入新階段。這個階段對我國的邊境管理產(chǎn)生了深遠而廣泛的影響，促使我國由原本的單一式邊境管理向整合式邊境管理轉(zhuǎn)變。國家間的自由貿(mào)易協(xié)定為整合式邊境管理提供了法律文本，邊境管理部門當以“軟邊界”邊境管理理念為指引，加強機制建設，立足國情實踐，完善國內(nèi)關于貨物和人員的配套措施，以邊境管理創(chuàng)新推動國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。

[1]梁雙陸.邊疆經(jīng)濟學[M].北京:人民出版社,2009:12.

[2]晃彥.北美自由貿(mào)易協(xié)定[EB/OL].http://www.takungpao.com/world/content/2012-08/06/content_887277_2.htm,2016-12-20.

[3]梁靜.我國原產(chǎn)地規(guī)則存在的問題與對策研究[J].南京財經(jīng)大學學報,2004(2):50-54.

[4]Matthieu Chillaud.Frontex as the institutional reification of the link betweensecurity,migrationand border management[J].Contemporary European Studies 2002(2):45-61.

[5]陸建人.APEC20年：回顧與展望[J].國際貿(mào)易問題,2010(1):3-9.

[6]張保平,牛繼承.軟邊境理念的提出及其實踐[A].張保平.邊防論叢（一）[C].北京:群眾出版社,2008:3-23.

【責任編校：王 歡】

Enlightenment on China of Integrated Border Management Law in North American Free Trade Area and Their Enlightenment on China

Xu Yang,Tang Chao
(The Chinese People's Armed Police Forces Academy,Langfang 065000,China)

Integrated border management has two major characteristics of the deep cooperation of transnational border management and the integration of domestic border management.The North American Free Trade Agreement is an international treaty of integrated border management based on economic treaties,and its integrated border management legal system has promoted the transformation of national borders,it realized the integration of border management department,the coordination of international law and domestic law,the risk sharing of regional border management.With reference to thesystem,Chinashouldbebasedonthefreetradeagreement,thusconstructtheinternationallegalframeworkofintegrated border management,with thequot;soft boundquot;as the core,promote the idea innovation of integrated border management,use economic development to promote safe development,implement security cooperation under the economic framework,with thequot;big customs clearancequot;as the background,promote the integration of China's port departments of entry-exit,starting with the new policy of entry-exit,and construct thequot;new normalquot;of domestic immigration management.

North American Free Trade Agreement;Integrated Border Management;Free Trade Area;Free Trade Zone;Regional Economic Integration;Soft Bound;Big Customs Clearance

D996

A

1673—2391(2017)05―0094―08

2017-05-06

徐楊（1993—），山東諸城人，中國人民武裝警察部隊學院碩士研究生，主要研究方向為邊防管理；唐超（1982—），河南汝南人，中國人民武裝警察部隊學院副教授，碩士，主要研究方向為邊境安全風險評估。

2013年度國家社科基金青年項目“國際法學視角下整合式邊境管理法律制度研究”（13CFX110）。