論行政區域邊界爭議地區的刑事地域管轄

鄧勇勝(廈門大學 嘉庚學院，福建 漳州 363105)

論行政區域邊界爭議地區的刑事地域管轄

鄧勇勝
(廈門大學 嘉庚學院，福建 漳州 363105)

出于對土地礦產、森林、文化旅游等資源的爭奪，行政區域邊界爭議將長期存在。發生在爭議地區的刑事案件也因犯罪地的行政區域歸屬存疑引發管轄糾紛。面對此類管轄糾紛，我國目前的法律法規顯得力不從心。解決這一問題的出路是完善現有的指定管轄和優先管轄，完善刑事地域管轄協商機制和改革跨行政區域刑事管轄機制。

刑事地域管轄；管轄爭議；管轄協商

根據刑事訴訟法規定，刑事案件以犯罪地司法機關管轄為主，司法機關是否有刑事地域管轄權，影響著其訴訟行為的合法性。地方司法機關通常情況認定刑事地域管轄權不難，只要看犯罪地是否在該司法機關所轄行政區域之內，如果在之內則有管轄權，反之則無。然而，司法實踐中卻屢屢出現地域管轄糾紛，引起這類糾紛的情形因案而異。其中有一種情形是因行政區域界線爭議所引起，尤為特殊，本文僅針對此情形予以論述。

一、行政區域邊界爭議地區刑事地域管轄爭議之產生

我國是個幅員遼闊的大國，共有三十四個省級行政區，新中國成立以來，省級行政區域屢經改變。國家對外劃定國界線，對內劃定行政轄區的界線，這是國家治理的基本要求。傳統國家如此，現代國家的治理更是不可缺少對行政區域的界線明確的劃定。[1]在國務院民政部的主導下，我國在1996年啟動省、縣級行政區的勘界，中央與地方齊心協力，2002年基本完成了省、縣級陸地行政區的勘界工作。

行政區域界線的依法勘定，對以資源爭奪為核心內容的邊界糾紛起到了一定程度的定紛止爭的作用。但是也必須看到，由于地方對利益的爭奪，關于行政區域界線的爭議卻并未因此停止，部分地區甚至有愈演愈烈之勢。如蒙甘交界的馬蓮井地區，蘇魯交界的微山湖地區、前三島地區，蘇浙交界的南太湖地區，蘇皖交界的丹陽湖地區，晉豫交界的云臺山地區，都屬于存在問題比較突出，矛盾多發的行政區域界線爭議地區。特別是近些年來由于經濟的發展，這些界線爭議地區擁有豐富的土地礦產資源、文化旅游資源，使得交界省市欲千方百計地把該地區納入管轄之下。這類地區時有發生因界線糾紛而引起的械斗傷人、聚眾鬧事、破壞公私財產等惡性暴力案件，導致社會矛盾尖銳化。說到底，界線糾紛就是利益之爭，案件通常起因于最基層的鄉鎮、村之間， 小矛盾未能及時解決，累積成大矛盾，引發重大案件。

面對此種案件，常常會出現兩省同級司法機關對同一起刑事案件都主張擁有刑事管轄權的情況，從而引發刑事管轄權糾紛。刑事案件管轄爭議的弊害之深不容小覷，必將影響到刑事案件辦理的效率、公平，損害司法機關的威信，降低群眾對于法律的信任，破壞這些地區的社會穩定。

在行政區域界線爭議地區刑事案件管轄權爭議，尤其以發生在2015年12月6日的蒙甘交界馬蓮井地區發生的暴力襲擊綜合執法檢查站一案最為典型(該案以下簡稱蒙甘邊界“1206”案)。當日凌晨3時許，設立在蒙甘交界的內蒙古額濟納旗馬蓮井綜合執法檢查站遭近百名蒙面人暴力襲擊，造成13人受傷，其中6人重傷，直接經濟損失1000多萬元。案件發生后，內蒙古警方接到報案第一時間進行立案偵查，并將此案定性為重大刑事案件 。而與此同時，甘肅警方也宣稱對此案具有管轄權，并召開新聞發布會，將此案定性為治安事件 。案件發生后，有多名案件參與者分別向兩省警方投案自首。甘肅警方和內蒙古警方同時要求對方移交案件和已到案參與者。內蒙古方面認為，犯罪行為發生地和結果發生地都在內蒙古，按照最先立案的公安機關進行偵查的原則，應當由內蒙古方面進行管轄。而甘肅方面則認為，犯罪行為發生地和結果發生地都位于甘肅境內，且本案的參與者都為甘肅戶籍，應當由甘肅警方進行管轄。該案中，兩省警方對管轄權的爭議，反映出在我國當前的司法實踐中，存在行政區域邊界地區的刑事案件管轄糾紛現狀。

二、刑事地域管轄法律適用之困境

根據刑事訴訟法的規定，對刑事案件的地域管轄以犯罪地司法機關管轄為主，以被告人居住地法院管轄為輔，兼采優先管轄、移送管轄、指定管轄和專門管轄。下面僅就犯罪地司法機關管轄、被告人居住地法院管轄、優先管轄和指定管轄的適用情形予以論述。

1．犯罪地司法機關管轄。刑事案件由犯罪地的司法機關進行管轄，在理論上應當包括犯罪預備地、犯罪行為實施地、犯罪結果地以及銷贓地等。以非法占有為目的的財產犯罪，犯罪地包括犯罪行為發生地和犯罪分子實際取得財產的犯罪結果發生地。而在行政區域存疑地區，面臨的主要問題是犯罪地雖可以確定，但是犯罪地所屬的行政區域存在現實的爭議性。在這些地區，爭議雙方都將犯罪地劃入己方的行政區域進行管轄，雙方都主張有刑事管轄權或者雙方都否認刑事管轄權，依照犯罪地管轄的原則進行刑事案件的管轄明顯存在困難。因此，在行政區域存疑地區，單一地采用犯罪地管轄原則對刑事案件進行管轄在實踐中基本上不具備可操作性。

以蒙甘邊界“1206”案件為例，內蒙古方面聲稱案件的發生地位于內蒙古額濟納旗東鳳鎮轄區，且遭受不法侵犯的對象是內蒙古設立的綜合執法檢查站的財產及其工作人員，本案應當依照犯罪地管轄的原則，由內蒙古方面進行管轄。而甘肅方面則聲稱，該案的案發地位于甘肅省金塔縣航天鎮轄區，且從距離上看案發地距離甘肅金塔縣航天鎮政府20公里，距離內蒙古額濟納旗旗政府230公里，同樣依照犯罪地管轄的原則，本案應當由甘肅方面進行管轄。

2．被告人居住地管轄。根據《刑事訴訟法》和《公安機關辦理刑事案件程序規定》之規定，刑事案件如果由被告人居住地的人民法院審判更為適宜的，可以由被告人居住地的人民法院管轄；單位犯罪的刑事案件由犯罪地的人民法院管轄。如果由被告單位住所地的人民法院管轄更為適宜的，可以由被告單位住所地的人民法院管轄。理論上，作為犯罪地司法機關管轄的主要補充手段，發生在行政區域存疑地區的刑事案件存在管轄不明，應當采用被告人居住地司法機關管轄。然而，在具體案件的辦理上，適用被告人居住地司法機關管轄原則，有不小的阻礙和不利。

首先，法律和司法解釋沒有對 “由被告人居住地的人民法院管轄更為適宜”的情形作出詮釋，司法機關對“更為適宜的”標準理解不一致，屢屢出現故意拖延甚至拒絕案件移送，或者互相推諉的現象。

其次，適用被告人居住地管轄有可能影響司法公正。以甘蒙邊界“1206”案為例，如果適用被告人居住地管轄，確定管轄方為甘肅省司法機關。但是按照甘肅方將此案定性為“治安事件”的結論，無疑會導致這次嚴重暴力刑事案件的嫌疑人有逃脫刑罰制裁的可能性。因邊界糾紛引發的刑事案件，存在作案人員“爭地有功”而得到地方政府袒護或間接鼓勵的可能。這種 “地方保護主義”無疑使得司法的公正性和公信力得不到充分保障。

3．優先管轄。為了避免司法機關發生管轄爭議而拖延案件的審理，《刑事訴訟法》第25條、《人民檢察院刑事訴訟規則》第17條和《公安機關刑事案件管理程序規定》第18條明確規定，幾個同級司法機關都有權管轄的刑事案件由最初受理的司法機關優先管轄。如果在行政區域存疑地區發生的刑事案件適用這一優先管轄，理論上避免了因犯罪地司法機關管轄和被告人居住地管轄發生爭議時可能導致的扯皮，效率低下的問題。[2]

上述蒙甘邊界“1206”案中，依據《公安機關刑事案件管理程序規定》，最初受理案件的偵查機關為內蒙古額濟納旗公安局，在該案偵查階段，應當由額濟納旗公安局管轄。偵查終結后，再由對應的當地人民檢察院、人民法院分別適用檢察、審判管轄。理論如此，實踐卻障礙重重，難以實現。在本案中，額濟納旗警方雖然最先受理案件并上報其上級機關。但偵查階段中，僅有1名犯罪嫌疑人被額濟納旗警方抓獲，而有10名作案人到甘肅酒泉市警方投案，且甘肅警方宣稱對此案同樣擁有管轄權并拒絕移送已到案的犯罪嫌疑人。依據優先管轄原則，理論上內蒙古額濟納旗公安局具有優先管轄權，但其偵查工作卻受到甘肅方阻礙，難以繼續開展。面對同級別的甘肅司法機關的不配合，內蒙古額濟納旗公安局顯得十分無奈，更無法追究對方的不配合的法律責任。優先管轄制度中既未規定同級司法機關的移送時限，也未規定相應的法律責任，反映出優先管轄制度在司法適用過程中的窘境。

4．指定管轄。為了保障司法審判活動的順利進行，《刑事訴訟法》第26條、《人民檢察院刑事訴訟規則》第16條和《公安機關辦理刑事案件程序規定》第20條規定，當地區管轄不明或管轄爭議時，雙方又不能通過協商解決爭議，那么將適用指定管轄制度。指定管轄制度很好地彌補了上述管轄制度的缺陷，既避免因土地爭端、戶籍登記混亂引發的犯罪地行政區域歸屬不明、犯罪人經常居住地確定困難的問題，又能有效避免“地方保護主義”問題的產生，平息刑事案件的管轄權爭議，但是指定管轄也有其弊端。

第一，指定管轄的司法效率不高。某地區發生刑事案件管轄爭議后，如采用指定管轄解決，由于涉及爭議雙方分屬不同省一級行政區，按照指定管轄的原則，由共同的上級進行指定管轄。雙方共同的上級在立案偵查階段為公安部，審查批捕、審查起訴階段為最高人民檢察院，審判階段為最高人民法院，分別就這幾個階段進行指定管轄，這就需要在案件不同階段由不同上級機關進行指定。即使是公安部已經指定其中一方進行立案管轄，而立案管轄只限定公安機關，而檢察院和法院方面仍需不同上級進行指定。這樣一來，一件刑事案件需要三個不同機關進行指定管轄，而指定管轄審批程序特別繁瑣，審批時限也沒有詳細規定，嚴重影響了司法效率。[3]

第二，指定管轄的隨意性大。首先，啟動的隨意性較大。哪些案件、何種緣由可以啟動指定程序決定案件管轄，法律沒有做任何規定。受此限制，司法解釋及公安部規章只能籠統規定 “必要時”或 “情況特殊”。如此一來，每一個管轄爭議案件都需要共同上級機關進行指定管轄，這樣嚴重影響到案件的辦理效率，而且不利于將矛盾化解在基層。其次，指定的辦案機關隨意性較大。指定管轄后的案件承接單位如何確定？公正與有效處理案件的具體標準如何評價和掌握？沒有任何法律和司法解釋做出規定。一般認為，承接單位應當是有能力，較能保證公正、有效處理案件的地區司法單位。通常各個司法單位都非常重視交辦案件，都能有效完成上級交給的偵查、起訴和審判任務。從實踐看，上級熟悉、有此類案件辦案經驗和較好的辦案業績，可能有利于被指定為管轄單位。[4]然而，其他因素也常被考慮，但有相當的不確定性。例如，在甘蒙邊界“1206”案件中，公安部基于甘肅方面掌握的犯罪嫌疑人和線索數量較多的考慮，將此案指定甘肅警方進行辦理 ，但甘肅警方之前“治安案件”的定性又難免讓人對其是否能公正、有效處理案件產生懷疑。

三、行政區域邊界爭議地區刑事地域管轄之對策

由于界樁、界碑的人為或自然損壞，地形地貌的自然改變等因素，導致地界模糊，使得邊界地區的行政區域歸屬的認定十分困難。加之土地資源極其珍貴，出于經濟利益的驅使，地方對土地的爭奪并不會隨著國家對行政區域界線的依法勘定而終止，必將會在未來較長時間內存在。對于因行政區域存疑引起的刑事管轄糾紛，在適用現行法律法規存在困境的情況下，應努力尋找良策，力求將矛盾解決在基層。

1．完善案件移送管轄和指定管轄。當呈現跨區犯罪或犯罪地行政區域存疑的復雜情形時，都會出現移送管轄的現象。在強調“最初受理地管轄優先，主要犯罪地管轄為輔”原則的基礎上，首先應當補充、修訂有關法律或司法解釋，明確何為“主要犯罪地”，明確移送主要犯罪地法院管轄的“必要條件”，補充規定移送管轄的時限，以及相關司法人員違反移送管轄制度所應承擔的法律責任。如此，既可以有效地防止因個人對案件認識的不同而隨意啟動案件移送管轄程序，又可以防止最初受理機關為減少訴訟負擔，規避訴訟風險而推諉管轄，提高司法辦案的效率，避免訴訟拖延侵害被追溯人的權利，對于打擊犯罪具有十分重要的現實意義。

其次，應當明確由被告人居住地法院管轄的“適宜條件”。這個“適宜條件”須比主要犯罪地法院管轄的“必要條件”更加嚴格。即只有具備由居住地法院審理更有利于案件的偵查、審判和判決的執行(尤其是附帶民事判決的執行)等特殊情形時，才能移送居住地法院管轄。

此外，出現管轄不明或管轄爭議時，適用指定管轄明顯具有優越性，但仍需完善現有的指定管轄制度。通過補充、修訂法律和司法解釋，明確案件偵查、檢察和審判不同階段指定管轄的一致性，防止出現由三個不同的部門來指定管轄，簡化案件指定管轄的申請、審批手續，詳細規定審批時限，明確指定管轄案件的范圍，明確案件承接單位的條件，保證司法效率和司法公正。

2．完善刑事地域管轄協商機制。刑事訴訟中的地域管轄協商是指公安司法機關通過對話與商討確定管轄權的活動。我國的相關法律中已經確立了刑事地域管轄協商機制，司法實踐中，合并管轄、移送管轄、指定管轄均存在通過協商對話確定管轄權的情況。但是，現行法律沒有明確規定管轄協商的適用范圍、周期、次數和程序，曠日持久的協商時有發生，必然造成犯罪嫌疑人的超期羈押和案件的久拖不決，無法適應司法實踐的需求。這些問題有兩種解決路徑。

第一種，在未修訂現有法律前，簽訂雙方管轄協議。依據《中華人民共和國行政區域邊界爭議處理條例》第3條規定，因行政區域界線不明確而發生的邊界爭議，雙方可通過簽訂邊界管理協議，按照協議約定的各自的管轄權限和范圍行使對各自區域的行政和司法管轄權。雙方也可擱置行政區域界線爭議，由雙方政府或政法機關僅就司法管轄達成協作共識，依簽訂的司法合作協議進行分別管轄或輪流管轄。雙方司法機關共同組成“管理委員會”，委員會的負責單位采取輪值制度。當這一區域內發生刑事案件后，無論何方先受理案件，都交由委員會的當值負責單位負責對該案的管轄，并且對辦案過程中發生的違法辦案，徇私舞弊和執法不嚴的行為可以有效進行監督和處理，在兼顧雙方利益的前提下實現對這一地區刑事案件的合理管轄，且能加強雙方的司法交流與合作，有效地打擊和預防犯罪。目前這一舉措被實踐證實有用，不失為當前可行路徑之一。如位于蘇魯邊界的微山湖，江蘇省徐州市、山東省濟寧市共同簽訂了穩定協作協議，解決邊界爭議和管轄糾紛，效果顯著。

第二種，修訂、補充現有法律，完善地域管轄協商機制。必須明確管轄協商的適用范圍、周期次數和啟動程序，盡量減少協商的環節，提高協商的效率，防止久拖不決。只有嚴格限定管轄協商的適用范圍，在法定“必要”或“適宜”的前提下，才能啟動管轄協商程序，及時請求移送。接到移送請求的司法機關必須及時書面答復，符合移送條件的，及時審查移送，不符合移送條件的，可以拒絕，但需說明正當理由。雙方意見一致則快速辦理案件移送手續，否則，及時上報共同上級司法機關指定管轄。管轄協商只能協商一次，禁止反復協商，防止互相推諉或爭奪管轄，造成久拖不決和隱性超期羈押。

3．改革和完善跨行政區域刑事管轄機制。習近平總書記在黨的十八屆四中全會上指出：建設跨行政區域的人民法院和人民檢察院，目的是排除對審判工作和檢察工作的干擾，保障法院和檢察院依法獨立公正行使審判權和檢察權，最終實現普通案件在行政區域法院審理，特殊案件在跨行政區域法院進行審理的訴訟格局。[5]2014年12月2日《跨行政區域人民法院、人民檢察院試點方案》獲得通過，設立了北京、上海兩地跨行政區域人民檢察院、法院作為試點，將原有的鐵路運輸檢察院、法院改革為跨行政區域的人民檢察院和法院，擴充了原有鐵路運輸檢察院和法院的受案范圍，涵蓋了跨行政區域的民事、刑事、行政三大類案件。

現如今各省、各地方都推出了原有鐵路運輸法院、檢察院的管轄體制改革方案，跨行政區域的法院、檢察院建設也步入正軌。除了建設省級行政區域內跨縣市行政區域的法院、檢察院之外，也在積極探索建立跨省級行政區域的檢察院、法院。在不久的將來，跨省級行政區域的法院、檢察院也會相繼建立，負責管轄跨省級行政區域的特殊案件。

依據跨行政區域管轄體制改革的思路，將發生在行政區域存疑地區的刑事案件認定為跨區域的特殊刑事案件，由設立的跨行政區域司法機關行使管轄，不失為一條可行的解決路徑。既可以有效消除管轄爭議，避免刑事案件久拖不決，又可以排除地方政府對審判工作和檢察工作的干擾，實現司法公平公正。值得一提的是，上述司法改革只涉及到跨行政區域的檢察院和法院，并沒有涉及跨行政區域的公安偵查機關。公安偵查機關作為刑事訴訟程序的起點，也是保障刑事司法效率的關鍵環節。因此，建立跨行政區域的公安偵查機關，對于改革和完善跨行政區域刑事管轄體制而言不可或缺。

四、結 語

土地之爭、界線之爭在較長的一段時間內還會存在。反復發生在爭議地區里的刑事案件因界線爭議而管轄不明，如何較好地解決這個問題，既要堅持現有的管轄體制，也要正視它們的不足，更要推陳出新，做出改革和完善，以適應司法實踐的需要。同時，也應當提高普通大眾和政府人員的法律意識，轉變觀念，摒棄“地方保護主義”思想，不再拘泥于“寸土必爭”，共同維護社會的整體利益，讓公正公平的理念在每一個個案中得到彰顯。

[1] 史寶倫,徐光巖. 刑事案件地域管轄相關問題研究[J].遼寧公安司法管理干部學院學報,2015(4):46-48.

[2] 陳軍.違法行為發現地公安機關行政案件管轄權討論[J].江蘇警官學院學報2004(2):91-93．

[3] 張捍衛，李其林.指定偵查案件應明確由被指定偵查機關所在地法院管轄[J].人民檢察,2015(10):66-67.

[4] 龍宗智.刑事訴訟指定管轄制度之完善[J].法學研究,2012(4):175-187.

[5] 習近平.關于《中共中央關于全面推進依法治國若干問題重大決定》的說明[EB/OL].(2014-10-28)[2017-01-05].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015330.htm.

(責任編輯：胡先硯)

On The Criminal Territorial Jurisdiction in the Disputed Administrative Boundary Regions

Deng Yongsheng
(TanKahKeeCollege,XiamenUniversity,Zhangzhou,Fujian363105,China)

In practice, because of the competition for resources such as land mineral resources, forest, cultural tourism, etc., administrative regional boundary disputes will still exist for a long period of time. Criminal cases occurred in the disputed administrative boundary regions arouse jurisdictional disputes due to the doubt of the ownership of the place where crime occurs. In the face of such disputes, China’ s current laws and regulations appear to be inadequate. The solution to this problem is to improve the existing designated jurisdiction and priority jurisdiction, improve the criminal territorial jurisdiction negotiation mechanism and enhance criminal jurisdiction mechanism of cross administrative division.

Criminal Territorial Jurisdiction; Jurisdictional Dispute; Jurisdiction Consultation

2017-01-08

鄧勇勝(1975- )，男，湖南宜章人，廈門大學嘉庚學院副教授，碩士。

DF72

A

2095-4824(2017)02-0094-05