對外匯管理事中事后監管改革的思考

彭化非

摘 要：我國外匯管理自2009年就開始探索“五個轉變”，特別是新一屆政府成立以來呈現改革加速趨勢，從行政審批為主調整為側重事中事后監管。本文深入思考外匯管理事中事后監管的本質與支柱，立足陜西省發展現狀，客觀剖析制度建設、監管方式、人員能力等方面的制約因素，提出相關對策建議。

關鍵詞：外匯管理；事中事后；監管

中圖分類號：F830.92 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2016（11）-0004-03

黨的十八大以來，建立現代市場監管體系，完善與加強事中事后監管，對中國政府來說是一場新的革命。李克強總理2014年就強調，要“從過去習慣審批‘畫圈圈，到不斷自我削權，進而創新事中事后監管”。2016年3月，李克強總理在政府工作報告中對創新事中事后監管方式做出了部署，可見在構建開放型經濟新體制，提高對外開放水平，以開放促改革的大背景下，不斷完善與加強事中事后監管更為迫切。

一、外匯管理的事中與事后監管：核心與支柱

2013年新一屆政府成立以來，我國政府加快市場監管理念轉變，全面推進簡政放權，多次在各種場合、各種文件提到加強事中事后監管。但是目前，各界人士對事中事后監管仍然存在一定的認知模糊。為了促進各職能機構轉變管理理念，有效履行職責，我們有必要對此做出明確解讀。

嚴格來說，事中事后監管并非是法律術語，我國也沒有任何專門的法律條文對“事中事后”階段進行清晰規定。但是從實際要求看，“事中事后”以“事前”為參考基準，必須依托具體事項而貫徹執行。國家外匯管理局（以下簡稱外匯局）早在2009年就明確提出 “五個轉變”，即從重審批轉變為重監測分析，從重事前監管轉變為強調事后管理，從重行為管理轉變為更加強調主體管理，從“有罪假設”轉變到“無罪假設”，從“正面清單”轉變到“負面清單”。由此可知，在外匯管理的具體實踐中，“事前”主要指各類外匯業務的行政審批與核準。相對應地，“事中事后監管”則是指對外匯業務的監測分析、預警，以及核查處罰。

外匯管理事中事后監管的核心是合理界定政府與市場的關系問題，處理好“有形之手”與無形之手”的邊界，實現政府管理到治理的轉變。對于守法合規企業，政府應充分放權，發揮市場主體外匯資源配置效率，簡化手續，清理、整合各類管理法規，促進投資貿易便利。但是市場并非萬能，簡政放權并非等同于外匯管理無為而治，而是要轉換為更有張力、更有包容性的事中事后監管模式。

有效的外匯事中事后監管必須依托于兩大支柱：一是強化監測分析，創新管理方式。事中監管的重點在于風險管理，就是要構建完善的非現場監測體系，開發市場化的外匯管理工具，探索外匯管理宏觀審慎監管方法，確保市場主體依法合規開展業務。事后監管就是依托執法核查、依法懲戒，維護正常市場秩序，促進公平競爭。二是以制度構建為重點，規范工作內容與流程。事中事后監管的有效開展需要依托明確的法律法規以及清晰的工作流程，需要將散落于各個業務條線、缺乏統一的管理要求進行整合與規范，提高監管精細化程度，防范檢查任性、選擇執法、人情監管等風險隱患。

二、外匯局陜西省分局事中事后監管改革探索與成效

近年來，陜西以促進貿易投資便利化為切入點，以深化改革為首要任務，通過敏感性訓練搭建改革工作宏微觀框架，形成了一系列有效的改革舉措，在事中事后監管工作中取得了一定進展。

（一）正本清源，探索敏感性訓練。作為組織的基本構成細胞，“人”這一因素決定了組織履職工作的好壞與成敗。人員轉型，首要是觀念的轉型，通過學習比較，外匯局陜西省分局重點采用了管理學組織行為理論中“敏感性訓練”，以促進轄區外匯管理工作人員觀念轉型。這一訓練的基本假設前提是：人們有能力通過學習而變得成熟起來。訓練的目標是通過訓練對象（個人或團體）在共同學習環境中的相互影響，進而提高個人和團體的工作效率并滿足其需求，進一步提升組織行為的效能。

將敏感性訓練應用于轄區外匯管理事中事后監管改革工作的優化提升，主要包括以下兩方面：一是組織外匯管理工作人員學原文、悟原理，從宏觀角度訓練人員深刻認識事中事后監管改革重要性的敏感度。二是加強外匯管理部門間無障礙溝通，從微觀角度訓練人員熟練掌握事中事后監管改革框架的敏感度。通過組織多次無領導小組討論，大家在不斷的傾聽和交流中形成了共識：簡政放權不能簡單地理解是外匯局對銀行的授權，更不能將加強事中事后監管與便利服務二者對立起來。在此基礎上，深入開展主體監管方式研究，探索現有宏觀監管體制和框架下，分局層面推行主體監管的方式方法，探索經常項目監測和核查方式，加強重點領域的監管與核查，探索推動商業銀行依據“展業三原則”落實外匯管理制度的方式方法，確定了“設定監測指標—非現場監測與核查—確定重點監測主體名單—現場核查—確定類別—分類管理—違規移交”的事中事后監管基本流程。

（二）優化內部機構設置，實現前臺“一站式”服務和中后臺全過程監測核查。陜西省外匯局按照便利化原則規范管理，形成“一個窗口對外辦理”外匯業務“全流程”，即“一站式”外匯服務，打破原有各崗位設置界限，將外匯業務整體劃分為業務受理崗、業務復核崗、業務審批崗和信息錄入崗，實現人力與效率的均衡，加快了業務崗位人員轉型。據統計，優化后企業單筆收、付匯時間明顯縮短，業務辦理效率大幅提高。

（三）強化數據的事中動態監測分析，建立重點聯系制度。一是依托外匯管理非現場監測與現場核查機制，對涉匯主體實施“全過程”持續動態監管，通過建立重點企業重點聯系制度，對重點主體監管工作細化落實到各監測責任人，針對重點主體強化重點監測，持續、動態把握跨境資金流動情況。二是通過對全省貨物貿易名錄企業的總量篩選，結合地區管理實際，選擇確定50家企業，建立全省貨物貿易敏感樣本企業庫。在此基礎上，以綜合評價、定點聯系、動態監管、預警前置為原則，建立陜西省貨物貿易重點企業定點聯系制度，確保及時掌握全省重點企業在貨物貿易外匯業務中出現的新情況、新問題，增強工作的針對性和實效性。

（四）創新事后聯合監管方式，加強監管協作。一是積極探索建立與商務、海關、財政等跨部門聯合監管機制，不斷鞏固提高貨物貿易改革成效，從出口不收匯企業套取政府獎勵現象入手，提出聯合監管的政策建議，得到了時任省政府主要領導的高度重視和肯定性批示，促進了監管合力的形成。同時，陜西省外匯局與省、市多個部門聯合擬定了《關于加強進口的若干意見的實施辦法》、《關于支持外貿穩定增長的實施意見》等一系列文件，有力推動了陜西省外貿經濟的發展。二是從企業進出口收付匯信息互換、執法互認和監管互助等方面，促進部門監管合力的形成和發揮，推動省政府成立了由省商務廳牽頭，省工商局、省國稅局、省口岸辦、西安海關和外匯局陜西省分局為成員單位的領導小組，建立了企業聯控監管機制和外貿企業登記評價機制，實現了監管信息交流和數據共享。

三、基層外匯局推進事中事后監管面臨的制約因素

（一）制度建設滯后，欠缺清晰準確的目標定位和方向感。事中事后監管工作主要涵蓋數據質量控制、可疑線索核查以及統計監測分析三個方面，既涉及微觀管理，也涉及宏觀形勢與政策分析，有的具體工作甚至存在一定重疊，目標如何側重、如何與其他管理工作相協調等都是轄區外匯管理人員普遍提及的問題，如何合理劃分管理邊界、有效分工、形成合力需要進一步明確，否則極易出現盲目監管和為監管而監管的工作傾向。目前，事中監管存在制度規定不統一、整體性不強、信息不對稱等突出問題，風險提示函、重點企業約談、分類監管、非現場核查等創新手段尚缺乏明確的法律授權，制約了基層外匯局的探索積極性。在事后監管方面，發現異常線索和查處違規案例是重要內容，但目前外匯監管尚未在異常和違規的認定標準方面建立負面清單，《外匯管理條例》無法完全適應當前發展形勢，部分處罰規定過于粗略，而且《外匯管理行政罰款指導意見》已超過試行期，正式的行政處罰指導意見尚未頒布，導致事后檢查處罰中自由裁量權過大，并可能帶來行政復議和行政訴訟。

（二）欠缺高效率的監管手段和監管模式。在手段上，現有的建立風險預警指標、事中數據篩查比對、督促銀行落實展業三原則等監管手段取得了一定的監管成效，但受結構性數據缺失、被監管主體公共信息掌握不全面、非現場監測手段單一等影響，急需加強與其他監管部門的數據共享和聯合監管。在模式上，涉外主體業務綜合化、復雜化程度的提高，需要對其業務數據進行全面立體呈現和綜合分析，但現行經常、資本、收支、檢查等部門各行其是的監管框架無法完全適應以主體管理為核心的新形勢，削弱了事中監管效率，難以形成全方位監管合力。此外，隨著大多數業務權限下放至銀行，外匯局掌握的第一手數據與材料明顯減少，系統數據對銀行依賴性強，由于銀行在經營壓力下很難兼顧維持客戶資源與數據真實性審核兩個目標，部分銀行存在人為放寬監管標準的問題，這弱化了銀行的代位監管職責，外匯管理政策傳導的有效性與事中事后監管效果均有所削弱。

（三）新型外匯管理人才匱乏，監管隊伍的能力建設亟待加強。在與轄區外匯管理工作人員的交流座談中，不難發現有一些人員表示簡政放權后與企業的“距離感”增強了，管理難度大了，擔心沒有能力應對復雜多變的外匯形勢。不少人員雖然意識到舊有的管理思維和方式方法已經很難適應新的形勢，但人員的觀念轉變、特別是能力培養又無法一蹴而就。事中事后監管對業務人員提出了轉型新要求，需要員工熟悉了解外匯管理的全口徑業務，還需要對計算機、財務、法律、稅務等知識有一定涉獵，這無疑加大了人才培養難度。

四、對深化事中事后監管制度的思考與建議

（一）加強外匯管理法規與制度的頂層設計，完善工作機制。外匯管理改革向縱深推進是一項系統性工程，需要國際視野和整體改革理念。一是應繼續加快各條線管理法規文件的清理與整合，為市場主體提供透明便捷的市場規則。二是構建符合新形勢需求的外匯管理法規。以《外匯管理條例》修訂為契機，制定事中事后監管的基本框架，對事中事后監管的實施主體、適用范圍、管理手段、監管流程等做出統一規定，強化法律保障。同時，正式出臺《外匯管理行政罰款指導意見》，確定違規情節，規范處罰程度。三是對機構設置、人員編制、監管模式等進行總體設計，科學調整、配置適應主體監管需要的職能機構，打破現有的崗位設置界限，探索建立經常與資本、外匯與跨境人民幣監管部門之間聯合監管機制，提高監管效率。

（二）加強非現場監測管理與現場檢查的有機結合，提升監管合力。一是進一步完善非現場監測指標和數據庫建設，將各業務條線的數據與跨境資金流動監測協同互通，優化閾值設置及啟動機制，構建覆蓋面廣、科學精準的立體監測網絡，探索構建宏觀審慎框架下的企業外債與資本流動管理體系。二是建立健全監管信息共享協作機制，加大與商務、海關、稅務等管理部門的協調力度，同時探索建立與監管對象的溝通互動機制，確保提高非現場監測的精準度。三是有的放矢開展現場核查，嚴厲打擊地下錢莊、網絡炒匯等違法違規行為。探索將外匯違規信息納入社會征信體系中，以提高誠信經營行為。四是強化銀行的事后監督意識。建立銀行錯誤數據檢查制度，指導銀行提高風險意識與責任意識，加強數據的合規性與準確性。

（三）提高外匯管理人員的專業素養，加強內控機制建設。一是綜合利用集中學習、案例討論、知識講座、交叉培訓等多種方式，建立長效培訓機制，提高外匯管理人員在貿易、會計、財務、審計等薄弱環節的知識水平，促進人員從操作型、單一型向復合型、專家型轉型。二是發揮正向激勵作用，在職稱評定、職務晉升等方面對優秀的事中事后監管人員予以培養，提高人員工作的主動性。三是加強內控機制建設，對外匯管理人員所存在的突出問題進行整改，保證外匯管理人員依法、高效、公正、廉潔。

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The Reflection on Mid-event and After-event Supervision

Reform of Foreign Exchange Administration

——The Analysis Based on the Development Status in Shaanxi Province

PENG Huafei

（Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract： Since 2009， “five changes” has been explored in Chinas foreign exchange administration. Especially after the establishment of the new government， foreign exchange administration reform has been accelerated， changing from focusing on the administrative approval to focusing on mid-event and after-event supervision. The paper deeply ponders the essence and pillars of the mid-event and after-event supervision in foreign exchange administration， based on the development status of Shaanxi， objectively analyses the constraint factors on system construction， supervision modes， staff capability etc.， and finally puts forward relevant policy recommendations.

Keywords： foreign exchange administration； mid-event and after-event； supervision

責任編輯、校對：王紅莉