抗戰前武漢污物管理改革研究

李海濤

摘要：南京國民政府成立至抗戰全面爆發的十年，被譽為民國各項事業建設的黃金時期。武漢真正意義上的公共衛生事業，就是從這個時代起步的。[蘇云峰：《中國現代化的區域研究；1840-1916湖北省》，中央研究院近代史研究所，1981年，第46頁。]蔡孟堅掌管武漢警政后，清潔衛生事項逐步收歸警察機構。蔡氏以新生活運動之名，行污物管理改革之實；借污物推行大掃除運動之機，將污物管理的各項措施滲入到社會各個層面。一時間，污物管理工作有法可循、有章可依，市容為之一新。

關鍵詞：污物大掃除 污物管理 警察制度

南京國民政府成立至抗戰全面爆發的十年，武漢公共衛生行政逐步建立，衛生機構日漸完善。一系列有關污物管理的規章、制度陸續頒行，污物管理則由衛生機構主管，警察機構監督推行。

一、武漢污物管理制度的創設

（一）清末民初的無序狀態

18世紀，收垃圾和打掃街道、清污等城市衛生工作，在一些歐洲城市已經開始由市政府管理了；但在漢口，環境衛生的維護依靠地方官的臨時命令和街坊自治；垃圾清理和溝渠維護主要依靠街坊進行，“骯臟肆虐于這個繁榮商業城市的貧窮角落”[1]。道光三十年（1850年），葉調元在《漢口竹枝詞》曾描繪：“二十里長街八碼頭，陸多車轎水多舟，若非江漢能容穢，渣滓倒來可斷流?！迸c現代城市的發展格格不入[2]。

武漢三鎮的城市環境衛生，由政府組織管理始于20世紀初。1900年，岑春煊主政湖北，鑒于武漢衛生不良，與稅務司商妥，試辦漢口清道巡街事宜。劃定清道巡街范圍，由華洋各鋪戶行棧量輸月捐，大智坊保甲局雇募巡丁，負責清理道路及巡查街衢。

1902年5月初，創辦警察制度，設立武昌警察總局，管理清道工作，有清道夫專司其職。1903年，漢口保甲局改清道局，開征花捐為經費。1905年9月，清道局改為漢口警察局，成為負責治安衛生等城市事務的綜合管理機構。1907年，成立“漢鎮清道局”。[3]同年，湖北設立巡警道管理全省警政，武昌警察總局改為警務公所，分衛生等七科辦事。1909年，因經費支絀，并為總務、行政、司法、衛生四科，衛生科下分清道諸股。以警察局分管清潔衛生事項，即是武漢衛生管理機構的雛形，一直延續到1926年10月，漢口市政委員會衛生局成立。

（二）衛生行政機構暫時接管

南京國民政府成立至抗戰全面爆發的十年，武漢市衛生系統組織逐步完善，制度、法令次序頒行，公共衛生行政管理工作逐步走上正軌。1928年8月，武漢市政委員會成立。初因經濟未能充裕，仍由公安局監管，后因都市衛生，關系重大，又增設衛生局。11月，武漢市成立特別市衛生局，組織進一步完善，由兩科增加到三科，同時撤銷公安局衛生科。為衛生行政統一起見，所有衛生事項均由衛生局接辦。[4]

成立初期，衛生局轄有“漢陽清潔事務所（19所）、武昌清潔事務所、傳染病醫院、市立醫院、保健科（設衛生管理股、清潔股、防疫股）、醫務科（設檢驗股、衛生教育股、醫藥股）、總務股（設統計股、事務股、文秘股）、秘書室”[5]。辦公室人員有“技佐、技士兼醫政科醫藥股股長、技士兼保健股股長，主事10人、技士16人、書記14人”[6]。清潔區域仍以警察分管區域劃分，由警察署長兼任衛生專員。伴隨著衛生機構規模初具，武漢各衛生主管部門相繼出臺了：“《武漢市公安局污物掃除暫行條例》《武漢市私人里分街巷清潔暫行規則》、《湖北省會衛生總檢查實施辦法》”[7]等法令、規章。

二、“黃金十年”的武漢污物管理改革

（一）警察機構重掌污物管理

民國政府成立至1929年3月，武漢污物管理工作基本由警察機構執掌。期間，雖有衛生局創設掌管一定時期，但具體的政令推行及政策落實，仍是由警察局（公安局）辦理。1933年2月，武漢污物管理工作再一次由公安系統接辦，漢口由市公安局；武昌由省會公安局管理。各分局設清道警班，直至武漢淪陷。

我國地方政府第一批自辦的、有組織的公共衛生機構，大都是由警察機構主導的。如北京室內左一區設立試辦的公共衛生事務所，該所即是1925年在當時的京師警察廳主導下，由北京協和醫院衛生科協助創設的。[8]這與歐洲早期現代化如出一轍.社會改革都是由警察機構推行的。[9]在武漢污物管理改革中，警察機構的重新介入，解決了衛生系統不能自下而上，推行污物管理改革的困難，將官方的各種價值和觀念推行、落實至底層社會，有力的推動了新生活運動所主導的“清潔運動”，大大改善了武漢的環境衛生。

（二）蔡孟堅治下的武漢污物管理改革

蔡孟堅（1905-2001），字侔天，江西省萍鄉市人。國民黨籍。青島大學經濟系畢業，日本慶應大學、東京研究生院研究生，國防研究院第2期畢業。1923年考取青島大學，后悉濟南開辦東北講武學堂，投筆從戎，進入軍政界。在擔任漢口警察局長期間，因抓捕共產黨中央政治局候補委員、中央特科負責人顧順章，聲名大噪。歷任武漢市警察局局長、江西省建設廳廳長、甘肅省民政廳廳長、蘭州市市長等職，以勤奮敬業聞名于軍政界。

1932年1月26日，蔡孟堅就職湖北省會（武漢市）警察局長。蔡氏上任伊始，大力整頓武漢警政，裁汰老弱舊警，以其子侄或親戚中考選接替；以新法嚴格訓練新警，警政為之一新，為武漢污物管理改革提供了組織和人力保障。對于武漢環境衛生及清潔事項，蔡局長極為關切，多次在公開場合強調污物管理的重要性：“本市華洋雜處，中外觀瞻所系，關于街道清潔，極為重要，自清潔事項劃歸公安局執行后，此項掃除即發歸各警察署，分別管理，并由各該署衛生長警，隨時督率進行?！盵10]

自蔡孟堅任職使，即每年舉行污物大掃除。一般程序如下：由市府與公安局、市立醫院共同市立醫院共同籌備，繼而交由公安局分發各署。屆時由各署長警督率掃夫，將轄區地段街道里巷，一律打掃清潔，渣滓運除，廁所便池溝道，撒布石灰，臭藥水，以資消毒。擇日由漢市公安局、市立醫院共同派員，檢查各區清潔成績，擇其最優者，傳令嘉獎，以示鼓勵。污物大掃除施行后，成效頗為顯著?！叭忻癖姡瑢τ谖畚锎髵叱扒鍧嵖倷z查，均有觀感興起，注重衛生之印象矣?！盵11]

自二十一年十月（1932年10月），衛生事項劃歸警局，至武漢淪陷前夕，史料可查的污物大掃除運動計有十余次。其中，以民國三十五年（1936年）冬季清潔運動聲勢最為浩大。蔡孟堅在三十五年冬季（1936年）清潔運動籌備會議上，對歷年舉行污物大掃除取得的成績頗為滿意。他躊躇滿志的說：“部頒污物掃除條例規定，每年舉行污物大掃除兩次。本年十二月十五日（1936年12月15日）大掃除日期轉瞬將屆，本局因此邀請各機關團體代表蒞局，舉行籌備會議，討論以為進行辦法。此項清潔運動，省會業經舉行多次，頗有相當成效，自新生活運動推行以后，促進清潔工作，較前更為順利。故省會清潔成績，近來頗有進步。然惟清潔衛生，并非簡單問題，尤其省會環境不良，欲求徹底改進，必須以不斷努力，逐漸推進方能造成清潔的環境。希望清潔運動工作，一屆比一屆進步，檢查標準，一屆比一屆嚴格?！盵12]

1936年冬季污物掃除運動，對大掃除運動做了細致的布置，關于溝渠清潔、便池廁所清潔、水井池塘清潔、菜場等場所的清潔狀況設置統一標準。大掃除應用器具及消毒藥物由公安局酌量置備，但各機關團體自行應用者，各自負責辦理。注重宣傳工作，制作牌樓一座，安置于武昌漢陽門；酌量紙杯布標語紙標語照案；翻印管理商店住戶清潔規則，按戶散發，以廣宣傳；印制預防傳染病常識小傳單散發市民；增設衛生通告欄若干處，揭示關于衛生文字圖書；照案設置清潔講座、演放幻燈；請教育廳通令各學校舉行清潔訓練周。[13]為規范管理及擴大聲勢，此次清潔運動還增設了糾察組，掌理衛生運動大會會場及游行路線之糾察事項。

制定各機關團體組織掃除隊辦法，各機關團體應按所屬職員之多寡，酌量組織掃除隊一隊或數對，掃除附近街道；掃除隊每隊以八人為原則，均應攜帶清潔用具，能制備消毒藥物者更佳；掃除渣滓，應隨時倒入附近渣箱或相當倒渣地點，不得堆置路旁；掃除隊得攜帶旗幟及宣傳品。清潔實施完畢后，由籌備會分化區域，組織檢查隊施行檢查。結果分四等分別為，特別清潔、清潔、不清潔、最不清潔四種。并按檢查結果施以相當之獎懲。[14]

三、武漢污物管理改革的中斷

警察（公安）機構執掌污物管理的傳統與現代化衛生組織的有機結合，加以新生活運動的催化，使得武漢污物管理改革在“黃金十年”得以實現，城市環境衛生大為改善。隨著污物大掃除的推行，城市管理者重視運動的同時，逐漸關注到城市衛生基礎設置的建設，提出了切實可行的辦法和方案：如中央憲兵第一團代表劉肇彝提出“一省會尚未敷設下水道，舊有溝渠亦多毀壞不堪，影響清潔衛生至巨，亟應設法補救，以保市民健康。[15]

“黃金十年”中，武漢污物改革在公共衛生事業建設中走在了前列。

當每年兩屆的污物大掃除如火如荼進行中時，省會公安局辦理衛生事務請設立武昌漢陽衛生事務所的嘗試，卻因“武昌公私醫院，治療病人，及省會公安局辦理衛生事務?，F時尚能供應實際需要。呈請設立武昌衛生事務所一節，應后緩議。”對漢陽醫事衛生機關向稱缺乏，該擬在該地設置衛生事務所，辦理預算官方并未給予財政支持，僅從省立醫院下年收入中撥付一部分。[16]辦理市民亟需醫院的計劃最終因經費勢必短少而夭折。

何以衛生局在管理清潔工作數年后，將權力過渡到警察機構？一是因為衛生行政，經緯萬端，扼要之圖，首在清潔，“清潔”也即污物管理。污物管理涉及城市生活的方方面面，牽涉到社會各個階層，特別是基層社會，衛生局向來重視法令、條例建設，基礎的衛生防疫實際推行力有不逮，況且是“經緯萬端”的清潔工作。二是因武漢警察機構有管理清潔工作的傳統，清潔區域依照警局化區而定，在管理和推行上有著先天性的優勢。警察管理行政模式有力了推動了武漢污物管理改革；但往往將更多的將精力放到實效性強的事項上，忽視城市基礎設施的建設，改革往往不能觸及問題的核心層面。1936年，聲勢浩大的污物大掃除后，僅隔一年有余武漢淪陷，污物管理改革被迫中斷。

在污物管理上，以原有衛生長警及里巷管理人，共同管理清潔衛生，另有衛生區域周報制度，各區域制表上報衛生清潔狀況。再者，借新生活運動推行之機，在武漢進行污物管理改革。以部頒污物大掃除條例及衛生運動大會施行大綱為藍本，組織策劃武漢清潔運動大會，后因意識到“舉行衛生運動大會，需費過鋸且側重宣傳、無裨實際”，為節約公帑，實事求是起見，決定僅舉行污物大掃除及清潔檢查。以“運動”改善污物管理，調動各階層力量廣泛參與，使污物管理工作程式化，制度化。

注釋：

[1]羅威廉：《漢口：一個中國城市的商業和社會（1796—1889）》，中國人民大學出版社，2008年。

[2]涂文學：《城市早期現代化的黃金時代（1930年代漢口的“市政改革”）》，中國社會科學出版社，第54頁。

[3]皮明庥：《近代武漢城市史》，中國社會科學出版社，1993年，第376頁。

[4]武漢市檔案館：《漢口市政府建設概況 衛生》，3-B1121-6。

[5]武漢市檔案館：《衛生局組織系統圖》，6-B1123-8。

[6]武漢市檔案館：《漢口市政府衛生科廣播稿》，5-B1026-5。

[7]武漢市檔案館：《漢口市政周報》，全宗5，目錄B1126，卷號3。

[8]王書城：《中國衛生事業發展》，中醫古籍出版社，第103頁。

[9]王剛編著：《漢正街街道形態與意義的演變過程》，東南大學出版社，2013年，第69頁。

[10]武漢市檔案館：《舉行衛生運動大會》，全宗號18目錄10 卷號3754，第28頁。

[11]武漢市檔案館：《舉行衛生運動大會》，全宗號18 目錄10 卷號3754，第28頁。

[12]武漢市檔案館：《舉行衛生運動大會》，全宗號18 目錄10 卷號3754，第110頁。

[13]武漢市檔案館：《舉行衛生運動大會》，全宗號18 目錄10 卷號3754，第111頁。

[14]武漢市檔案館：《舉行衛生運動大會》，全宗號18 目錄10 卷號3754，第52頁。

[15]武漢市檔案館：《舉行衛生運動大會》，全宗號18 目錄10 卷號3754，第53頁。

[16]武漢市檔案館：《設立武昌漢陽衛生事務所》，全宗號18目錄號10卷號3768，第42頁。

（作者單位：湖北醫藥學院）