官員財產申報的“中國問題”及其解決之道

摘要：官員財產申報制度作為一項陽光法案，在我國經歷了20多年的理論和實踐探索。我國官員財產申報的根本問題是不同群體對制度的認同問題。最主要的分歧集中在“隱私權VS知情權”、“個人財產申報VS家庭財產申報”、“全面覆蓋VS逐步推行”、“內部公示VS外部公示”上。新形勢下，我們要注重頂層設計，走法治化的官員財產申報道路；因地制宜，走本土化的官員財產申報道路；分類指導，走針對化的官員財產申報道路；統籌協調，走可操作化的官員財產申報道路；公開透明，走陽光化的官員財產申報道路；與時俱進，走信息化的官員財產申報道路。

關鍵詞：財產申報；制度認同；發展路徑

中圖分類號：D63-3；D630.9

文獻標識碼：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2017.04.0016

2013年度國家社科基金一般項目“官員財產公示的社會認知與推進對策研究”（13BZZ033）；2016年度湖北省重大調研課題基金項目“政治生態視域下廉政制度創新研究——以湖北省為例”（LX201619）；2016年度湖北省反腐倡廉重大調研課題“完善黨內監督體系 推進全面從嚴治黨調研”（KT2016-01-02）

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央傳達出的反腐決心和反腐意志，正在著力重構黨內政治生態。如何讓領導干部由“不敢腐”轉向“不能腐”，從“不能腐”走向“不想腐”，進一步從制度上防范、遏制腐敗，已經成為當前中國社會重點關注的熱點問題和理論難題。財產申報制度這項“陽光法案”至今已有百年歷史，被譽為是腐敗的“天敵”和“克星”。2014年，中國社科院發布的《中國反腐倡廉建設報告No.4》中就明確建議要打造“中國版財產申報制度”。對于建立“中國特色官員財產申報”，我國的理論界和地方政府部門都進行了許多有益的探索，但客觀來講，仍存在不少分歧。我們認為，“中國版”或“中國特色”只能是在“中國國情”前提下解決“中國問題”?；诖耍疚膰L試對當前我國財產申報領域面臨的有關問題進行梳理和討論，并提出一些意見和建議。

一、我國官員財產申報的地方實驗及其限度

我國官員財產申報制度在1987年首次被提出，1988年開始探索建立財產申報制度，并起草了《國家行政工作人員報告財產和收入的規定草案》相關的草案；1995年4月，發布了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報規定》；2001年6月，出臺了《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》；2010年7月，頒布了《關于領導干部報告個人有關事項的規定》。以上一系列法規的制定對于財產申報制度的確立具有重大意義。

黨的十八大以來，公務員個人有關事項報告制度重新提上日程。黨的十八屆三中全會把推行新提任領導干部有關事項公開制度試點的工作提上日程。黨的十八屆中央紀委二次全會上強調，要“認真執行領導干部報告個人有關事項制度，并開展抽查核實工作”。2013年12月，中組部下發《關于進一步做好領導干部報告個人有關事項工作的通知》。近日，《領導干部報告個人有關事項規定》和《領導干部個人有關事項報告查核結果處理辦法》出臺，旨在進一步強化報告制度的約束力，提高報告制度的施行效果?？偨Y各地經驗，主要有四種模式可供借鑒：

（一）新疆阿勒泰模式

新疆阿勒泰在我國率先試行官員財產申報制度。2008年5月，該地出臺了《關于縣（處）級領導干部財產申報的規定（試行）》（以下簡稱《規定》），標志著“陽光法案”正式浮出水面。9月16日，“新疆阿勒泰地區廉政網”正式開通。網站開通以來，截至2008年12月31日，由地區紀委設立的“139”廉政賬戶共收到76萬多元。同年年底，當地廉政網上曬出了55名干部財產申報表，這次申報是由當地紀委、監察局、預防腐敗辦公室三家聯合開展并對外進行公示，普通民眾均可查閱。阿勒泰地區的試點有三個特點：一是申報主體的范圍更寬廣。新疆阿勒泰地區申報財產的對象范圍有了很大的擴展，申報的主體范圍首次包括具有“實權”的科級干部，而不再僅僅限定于“縣（處）級以上干部”。對此，當地紀委給出解釋，權錢交易的前提是有權。要求申報的主體不只看是否具有領導級別，主要看其是否有權。二是申報財產的主體范圍更廣?！兑幎ā诽岢觯賳T需申報的財產包括個人收入、勞務收入和財產的收入。“財產申報”相較于以往的“收入申報”發生本質改變。三是申報結果更公開透明。該地區規定申報的材料也需要公示，社會各界公眾可以進行檢舉，外界媒體也可以通過相關的渠道對公示的結果進行翻閱審查。從實際情況看，開始申報的第一天，就有50名初任副縣級干部的申報材料被放在了網上進行公示。

（二）廣東模式

根據廣東省《從嚴治黨五年行動計劃》的要求，從2013年開始推行考察對象廉政報告制度，考察對象要主動地如實填報自己的家庭財產、投資經商、廉潔從政等情況。根據相關規定，這項工作要在2014年前完成，成功之后還要向其他地方逐步推開。廣東開展的試點具有三個特點：一是進行機構職能創新。2013年，珠海橫琴新區成立廉政辦公室，在社會中引起很大反響?！傲k”是全國第一個集紀檢、反貪、審計為一體的機構，有利于加強基層各部門之間的聯系協調，積聚反腐倡廉力量，節約社會人力資源，形成“一個平臺辦公，多雙手抓落實”的布局。二是強化技術創新。通過整合公安、國土、房管、工商、稅務等部門信息資源，搭建了信息共享平臺，提高了數據資源的利用效率，加強了數據的智能比對和篩選功能。例如，個人房產在網上曝光之后，被稱為“房叔”的廣州市城市管理綜合執法局番禺分局原政委蔡彬，紀檢部門用了不到一天的時間，就核實到“擁有21套房產，卻謊報兩套”。三是繼續加強制度設計，尤其防范官員中的“裸官”。廣東省在2013年出臺了一個規定，在這項規定中有了一個很明確的規定：那些配偶還有子女都移居到國（境）外的，從一定程度上不應該擔任黨政正職或者是其他重要崗位上的領導崗位。

（三）江西黎川模式

2004年4月，江西黎川出臺了《黎川縣新任科級領導干部財產申報辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）?！掇k法》規定，全縣新任科級領導干部要在任職后的1個月內按照規定真實填寫相關情況并主動進行申報，上交后由各單位黨委（黨組）進行匯總并報縣紀檢監察部門專門審查。江西黎川縣的財產申報試點具有三個特點：一是申報主體范圍較小，限定為新任科級官員。當地實行“新人新辦法，老人老辦法”。可以說，體制內的多項改革中都曾運用這種“雙軌制”辦法，現在也在官員財產申報的地方試點中扎根生長。二是申報內容詳細具體。相較于其他地區，黎川縣財產申報內容要詳盡許多。一共包括了12項內容。譬如，申報對象本人、配偶及其子女名下的收入、房產、私家車擁有情況，以及出國（境）求學（定居）、經商辦企業、入股投資、婚喪操辦，等等。三是申報流程較為規范?？偣灿腥齻€環節：申報、審查、公示。申報環節中，新提任的科級領導干部任職后一個月內主動向當地紀委廉政室進行財產申報；審查環節中，領導干部申報材料經紀委廉政室整理匯總后，再交由監察局干部室全面審查。值得關注的是，對于首次申報對象，如果主動將違紀違法收入實名上繳到指定廉政專項賬戶，紀委為其保密，同時不予追責并免除紀律處分；公示環節中，申報材料經審查后置于公告欄進行公示。

（四）江蘇淮安模式

2012年7月，江蘇省淮安市出臺了《關于同步公示擬提拔干部財產的暫行辦法》（以下稱《暫行辦法》）?！稌盒修k法》規定，從2012年8月1日開始，對淮安市、縣兩級擬提拔科級以上干部全面實行財產申報公示。申報內容包括多項，如房產、車輛、投資、存款、債務等。以投資情況申報為例，包括投資或持有有價證券、股票、基金等金融理財產品的本金或市值、賬戶余額，還包括配偶、共同生活的子女投資或注冊公司、企業、個體工商戶的時間、名稱和投資總額。另外，還加上“其他需要說明的財產情況”這一條款。江蘇淮安的試點具有三個特點：一是限定了申報對象種類。選擇了阻力相對較小的初任領導干部申報，明確將財產公示與干部任職掛鉤。二是明確了財產公示范圍。為了避免財產公示有所遺漏，其規定公示的范圍幾乎囊括了公示者全部財產狀況。這樣寬泛的規定在操作的過程中很方便，一旦發現誰有可疑或者不正當的收入就會及時地被發現，并作出及時的清理。三是提出了明確的懲罰措施。根據該地的規定，準備提拔的人選必須要公布自己的財產情況，如果有隱瞞或者拒絕申報的，情況嚴重的就不予以提拔，不僅會被記錄在誠信檔案內，而且還會追究相關領導人的責任。

與中央政府實行的“強制性制度變遷”相比，地方政府進行制度試驗和創新具備一定的先天優勢，是一種由點到面、逐漸深入的“誘致性制度變遷” [1]。雖然在財產申報改革試點中，地方試驗進行了制度探索、創新，但是整體效果卻并不盡如人意，尤其是部分地區在短暫試點后停止了這項改革。譬如，作為全國首個推行這項改革的先鋒者，被譽為“中國推行官員財產申報制度第一人”的新疆阿勒泰地區原市委書記吳偉平，在財產公示改革啟動一年多后因病去世，當地改革試點也隨之叫停。另外，試點地區還面臨配套制度的整合問題，試點層級較低，適用對象范圍較小等問題。

當前，中國的制度變遷主要由中央政府主導并施行，他們根據目標函數、約束條件對制度創新方案進行評估和選擇。一般而言，如果地方政府未得到中央政府的許可或授權，即使制度主體感知到獲利機會，也很難開展自身利益最大化的制度創新。因此，地方官員財產申報試點在地方制度創新中具有一定的局限性，甚至會面臨難以克服的天然障礙。譬如，資源整合有效性、申報主體擴大化等問題，而解決這些問題已經遠超地方政府的權力范圍。

二、我國官員財產申報的根本問題是不同群體對制度的認同問題

制度認同指的是制度的受眾對制度的一種歡迎和肯定[2]。這種認可和肯定一方面是對該制度的功能設計比較肯定，另一方面也對制度能夠達到相應的效果十分有信心。一項制度要想確立，就必須得到受眾的歡迎和肯定，否則即使這項制度設計得再好，也不得人心，必定得不到受眾的配合。官員財產申報制度也是這樣，雖然這項制度對反腐能夠起著重要的作用，但這項制度在不同群體的政治認同上存在巨大分歧，所以該項制度仍還沒有得以確立[3]。這項制度的最主要分歧集中在如下幾個問題上：

（一）隱私權VS知情權

有關公務員財產申報制度推行遇到的第一個爭議問題就是，官員的“隱私權”和公眾的“知情權”到底能否統一，如何取舍。應該說，在很長的一段時間內，“公務員”抵觸進行財產申報，造成整個制度推行難的主要理由就是個人財產屬于公民隱私，強行要求公務員申報個人財產并公示，侵犯了其作為公民的神圣隱私權。如廣東省人大代表葉鵬智稱，“官員也是人，也有隱私；官員是公仆，不是老百姓的奴隸”，因此，“不贊成全部公開，因為工作當中會涉及個人隱私，比如把我的家庭地址公開了，我的安全怎么保障？因為財產公開會登記我的住房情況” [4]。恩格斯曾指出：“雖然個人隱私受法律保護，但一旦個人隱私與重要的公共利益——政治生活發生聯系時，個人隱私就不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分，他不再受隱私權的保護，應成為歷史記載和新聞報道不可回避的內容?！盵5]在廣州市政協副秘書長范松青看來，官員的權力是人民賦予的，權力為公，不能以保護隱私為借口抵制財產申報[6]。

（二）個人財產申報VS家庭財產申報

基于我國的國情，公務員個人財產與其家庭財產相互交叉與融合，二者界限難以區分。因此，在確保公務員申報財產的前提下，同時不侵犯其他公民的私有財產權，是推行財產申報過程中必須要考慮的重要問題。與隱私權息息相關的另外一個爭議點就是，部分“公務員”認為作為公職人員，也許有必要放棄一部分個人隱私權，但并不意味著同時也需要放棄家庭成員的隱私權。我們的調查也發現①：26.1%的受訪“公務員”認為“影響公務員參與財產申報”的原因是“申報范圍過大，不應牽涉家庭成員的財產申報”。同時對“擔當公務員，必須放棄隱私權”持反對意見的“公務員”中，有43.8%表示“雖然可以放棄個人隱私權，但家庭成員的隱私權沒有權利放棄”。也有一些專家持不同意見，韓德云認為“官員很多腐敗和近親有關”，公務員的近親，如父母、岳父母、配偶、子女及與其共同生活的其他家庭成員等也應申報財產[7]。

（三）全面覆蓋VS逐步推行

公務員財產申報的主體范圍界定不僅僅是一個簡單的技術問題。2010年《關于領導干部報告個人有關事項的規定》中提到三大類申報主體基本沿襲了1995年《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報規定》的做法。兩者的區別是申報主體范圍上有所擴大，即由原來的處級以上擴展到副處級以上干部。即便如此，依然有學者明確指出范圍劃定不夠寬泛。如周佑勇、劉艷紅認為，鄉鎮負責人、一些特別的執法機構人員和一定級別的軍官都應成為財產申報的主體[8]。張碧安、王明高、黎慈、劉旭東等學者提出應將申報的主體擴大到所有的國家工作人員②。

（四）內部公示VS外部公示

世界各國在制定財產申報制度相關法律時，對申報書是否公開普遍感到非常棘手。因為這不僅是個人信息的公開，還涉及到其他復雜、敏感內容。世界各國對財產申報立法也采取了不同的原則和方法，如法國注重保密性，美國突出公開性，還有一些國家對此避而不談。浙江省慈溪市紀委常委楊智峰認為，目前社會存在收入差距較大現象，財產網上公示后可能會引發社會不穩定。因此，社會接受度應該作為推行官員財產公示進程中重點衡量因素。[9]林喆表示，當前官員財產申報可以進行內部同級公示，但還并不具備直接向社會公示的制度條件[10]。但是，也有專家持不同的態度。在杜駿飛看來“既然要公示，理論上就應該向公眾公示，目前的公示還是有點半內部性質，還是出于穩健的考慮更多一點……其實所謂的內部公示最后也都會變成外部公示，因為在網絡時代，中國現在已經沒有真正隱蔽的信息了[11]。”僅從上述爭論來看，人們對我國官員財產的申報性質、申報范圍、申報步驟、申報方式等各個方面均存在很大的分歧。如果兩種截然相反的制度認同趨向任其發展，不僅會讓財產申報制度難以確立，還可能會導致干群信任危機，削弱社會凝聚力甚至會影響社會和諧發展。因此，無論是從長遠戰略上還是短期策略上，都需要不斷改進和協調這種不良趨向，從而形成新的制度認同，促使官員財產申報制度早日全面推行。因此，堅持目標導向、引導有方、措施得力，打破固有的制度認同趨向，促使雙方都作出新的價值選擇，那么，逐漸形成彰顯公共理性精神的新的制度認同還是有希望的。

三、用新的理念和措施破解“中國問題”

當前，我國正處在全面深化改革的攻堅時期，也是國家治理能力和治理體系現代化提升的關鍵時期，迫切需要重構政府權威和社會秩序。實行財產申報制度，讓權力生活在陽光下，讓公務員以自信的面孔接受群眾和新聞媒體的監督，是回應民主政治發展的現實需求。同時，在現代信息社會快速發展的今天，亦為完善與公務員財產申報制度相關的各項配套制度提供了技術支撐和可能。因此，在新形勢下，漸進推行公務員財產申報制度是大勢所趨，大有可為。

（一）頂層設計，走法治化的官員財產申報道路

公務員財產申報制度的推行，不僅對我國反腐倡廉工作具有重要支撐價值，同時也是展示政府反腐倡廉工作重要決心的關鍵標志。從目前我國的實際情況來看，公務員財產申報制度主要依靠政策性規定，導致存在“行政法規不能規范省委書記、市委書記，黨內規范和紀律不能約束民主黨派和無黨派人士”的尷尬現象。因此，從展現反腐倡廉的決心上，從制度良性運轉的長遠目標上，都十分有必要由全國人大立法，用國家法律形式規范公務員財產申報行為，從制度層面為全面推行此項陽光法案建立條件。同時公務員財產申報制度的權威性還需來自于社會民眾的認可，只有將此項制度的受理、公示、監督、懲處機制都一一落到實處，才能真正發揮對公務員的監督激勵作用，激發民眾的參與熱情，迸發社會活力。

（二）因地制宜，走本土化的官員財產申報道路

公務員財產申報制度起源并發展于西方，最早源起于230年前的瑞典，1883年以英國制定的《凈化選舉防治腐敗法》為標志，首次以法律形式呈現，隨后，世界大多數國家開始借鑒、完善和實施。目前，已在世界上90多個國家先后建立起來，這既是民主政治發展的必然體現，也是權力接受社會監督的必然發展。但從具體實行來看，各個國家和地區財產申報制度的內容卻都不盡相同，都與本國特色進行了某種程度上的針對性結合。從中國實踐來看，目前不乏出現了公務員財產申報制度在中國水土不服的論調。因此，要想讓這一國外舶來品在我國發揮最大的功效，就絕不能只是簡單地照搬照抄，而應該有所創造和變化，與中國特色資源、實踐相結合。

（三）分類指導，走針對化的官員財產申報道路

公務員財產申報制度的順利推進，增強權威性是前提基礎，符合社會發展需求是必然需要，然而公務員群體的有效支持也是必要條件。雖然當前公務員的支持意愿較好，但推行財產申報絕非簡單的“一聲令下”，實行社會公示也絕非簡單的“一曬了之”。必須充分考慮各級公務員的心理認同基礎，實行針對性的財產申報方案，以此最大程度地爭取公務員的認同和支持。針對“廳局級”公務員的財產申報制度支持率高，隨大流趨勢明顯，“職位調動和競聘”時激勵性不足，“單位公示”和“同級公示”更受歡迎的特點③，結合“廳局級”公務員本身的工作特色，一方面可以強制要求“廳局級”公務員定期向省市紀委申報家庭財產情況，另一方面可以適當保護其隱私權，只在本單位內部和同級中進行公示，社會民眾如因特殊原因需要了解，則按相關制度程序遞交查閱申請書。而針對“科級及以下”公務員的財產申報制度支持率相對偏低，“職位調動或競聘”的激勵性強，“社會公示”接受度相對較高的特點④，可以要求其在參加“職位競聘”時進行財產申報，并在順利當選時向社會無條件公示其收入狀況，以接受群眾審閱和監督。

（四）統籌協調，走可操作化的官員財產申報道路

公務員財產申報制度推行難，不止受制于“領導階層的決心”、“公務員群體的支持”和“社會公眾的關注”等主觀因素，同時也還因為確確實實存在一些客觀難度。其中最為突出的就是相關配套制度的不完善和表格的復雜化，導致公務員財產申報制度可操作性差。因此，新時期的公務員財產申報制度，一方面務必對申報內容和申報表格進行具體化設計，在確保全面了解公務員財產收入情況的基礎上，盡量簡化申報事項和過程。另一方面要建立和公眾對話的公共話語體系，避免自說自話，確保民眾能在權威固定的媒介上及時了解相關信息，并會讀取重要數據。同時還需著力完善金融實名制、公民信用保障號碼制度等相關配套制度，大力推行信用卡等信用交易方式和大額金融交易報告制度，確保非法收入和消費無處可逃。

（五）公開透明，走陽光化的官員財產申報道路

不管是從各國的發展實踐來看，還是從我國民眾的需求來看，推進公務員財產申報制度向社會公開是必然發展趨勢，也是民主政治發展的應然要求。因此，公開化也是新形勢下推行公務員財產申報制度的最顯著特征，是能否得到社會民眾關注的關鍵核心內容。畢竟不同于公務員出于對權力的崇拜和對利益的追逐而對財產申報公示持不積極主動的態度，民眾恰恰迫切想知道自己所賦予給官員的權力是否被正當地運用，迫切地想了解自己納稅所供養的公務員是否在合法地履行職責。但值得注意的是，在強調公開化的必然性基礎上，也必須要關注到公開化的可能危害和阻礙，需要進行適當的保護性設計。特別是在向社會公開時，必須高度重視申報人的隱私權保護問題，尤其是申報人親屬的隱私權保護，避免申報人因公開申報財產而遭受不必要的傷害。

（六）與時俱進，走信息化的官員財產申報道路

財產申報制度的可操作化和公開化共同存在一個重要前提，需要建立一個全國性的財產申報資料數據中心，對龐大的申報材料進行電子化和信息化處理。這也是新形勢下電子化政府建立的必然要求，是現代信息技術發展提供的現實可能。財產申報制度的信息化還體現在通過建立和完善財產實名登記、金融監管制度和征稅登記等制度，將財產申報的有關信息數字化、可視化。此外，需要引起注意的是，財產申報制度的信息化不應只停留在整理、存儲和公示等環節，還需進一步完善雙向溝通作用，注意及時了解和收集公眾對申報執行情況的意見和建議。

注釋：

①③④2016年1月—6月，我們對湖北、廣東等省官員財產申報情況進行了問卷調查。

②參見張碧安、鐘金的《我國財產申報制度的缺陷及立法完善》（原文載《江西農業大學學報（社會科學版）》2002年第2期），王明高、胡祥勇的《中國家庭財產申報制度的建立與健全》（原文載《湖南社會科學》2004年第1期），黎慈的《論我國公務員財產申報制度的有效構建》，（原文載《新疆社科論壇》2009年第3期），劉旭東的《新時期我國官員財產申報制度的實踐及其完善措施》，（原文載《中共杭州市委黨校學報》2009年第3期）。

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[6]內部公開、多為科級，這種公示沒意思[N].瀟湘晨報，20130128（A9）.

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[8]周佑勇，劉艷紅.我國公職人員財產申報制度的探討[J].社會科學研究，1997（6）.

[9]官員財產公示備受關注[N].湖北日報，20130201（6）.

[10]邢程.如何保證干部如實報告財產？專家建議先在干部內部公示[N].新文化報，20100712（A3）.

[11]林清智.財產公示“由內而外”最終需向公眾公示[N].現代快報，20120722（A6）.

（責任編輯文格）

Abstract：As a sunshine bill， official property declaration system in our country has experienced more than 20 years on theoretical and practical exploration. The fundamental problem of China’s official property declaration is identity issues of different groups on the system. The main differences are concentrated in “privacy VS right to know”， “personal property declaration VS family property declaration”， “comprehensive coverage VS gradual implementation” and “internal publicity VS external publicity”. In the new situation， we should pay attention to the toplevel design and take the road of the legalization； To adjusting measures and take the road of local conditions； To the classified guidance and take the road of the special purpose； To overall coordination and take the road of the operation； To open and transparent operation and take the road of the sunshine； To keeping pace with the times and take the road of the information.

Key words：property declaration； institutional identity； development path