奧巴馬任期內美軍裝備建設發展回顧

呂濤

過去8年，受金融危機、財政赤字、反恐戰爭和威脅變化等因素影響，美軍武器裝備建設在項目設置、采辦機制和技術預研上，進行了重要調整。在奧巴馬的2個任期內，軍費開支一度保持“9·11”事件以來逐年攀升的勢頭，于2010財年達到創紀錄的6910億美元。但隨即因美軍逐步退出兩場戰爭而連續削減，探底至2015財年的5604億美元。直到2016財年的5803億美元和2017財年待批準的5827億美元，軍費預算才又小幅上漲，但未來5年也不會有明顯增長。總體上看，美國國防支出所占聯邦支出比重在未來10年仍將緩慢下降，甚至跌破二戰以來最低水平。軍費削減給武器裝備的采購和研究開發造成了實質性影響，美軍各軍兵種不得不進行壓縮取舍，以維持武器裝備的最低戰略需求。

項目設置

美國軍費減少的長期根本原因是經濟衰退、政府債務和財政赤字。總體上看，軍費削減將會抑制美國的軍事行為可能，且美國在未來沖突中將會盡量避免卷入大規模地面沖突，更多依靠空中和海上力量。奧巴馬任期內的武器裝備項目具有以下幾個特點。

裝備外骨骼系統的美軍超級戰士

一是在軍費削減背景下，陸軍規模結構和空、海軍裝備建設所受影響最為直接。總體上看，雖然2008年美國陸軍的軍費預算曾遠高于空軍和海軍，但大都歸結于海外突發行動費用，未來幾年的陸軍預算將低于空軍和海軍。在奧巴馬任內，陸軍裝備的主要采辦項目集中于裝甲車、多用途戰術車和直升機，軍費削減對陸軍的最大沖擊來自旅戰斗隊數量的大幅裁減而非裝備。相比之下，空軍和海軍雖然員額壓縮幅度比陸軍小，但由于是技術密集型兵種，因此許多先進武器項目面臨資金不足壓力，不得不壓縮采購數量或推遲列裝。以美國海軍為例，艦艇總數在奧巴馬任期內始終維持在280多艘的歷史低位，未來5年也很難達到2014年《四年防務評估》設定的306艘和2017財年國防部設定的308艘。其中，“福特”級航母、“朱姆沃爾特”級驅逐艦、“阿利·伯克”級驅逐艦、“弗吉尼亞”級核潛艇、SSBN（X）型潛艇、LX（R）兩棲艦的造價未來將更加昂貴，造艦成本將成為海軍的巨大難題。以空軍為例，2014財年共有5032架飛機，同樣屬歷史最低水平。當前空軍裝備的主要缺口出現在轟炸機、加油機的更新換代和情報監視偵察飛機的數量。未來的主要缺口將出現在F-15和F-16大量退役后，F-22和F-35短時間內無法彌補的數量短板。

二是在軍費削減背景下，武器裝備項目不再尋求全面升級換代，而是普遍遵循“夠用”原則。美軍傳統上一直把武器和技術優先于人力，堅持以質量換數量的原則。然而在軍費縮減的壓力下，各軍兵種不再追求性能代際上的跨越式發展，而是轉而聚焦現有裝備的升級延壽，如海軍陸戰隊由于CH-53K直升機的生產被推遲，只能繼續延長CH-53E服役年限。美國陸軍也持續將服役超過50年的CH-47“支努干”直升機翻新升級至最新的CH-47F。 因此，在未來很長時間內，美軍的裝備和技術將很難實現整體質的飛躍，但美軍的戰爭潛力和動員能力不會受到根本損害。

美軍戰略能力辦公室主任威廉·羅珀展示新研發的微型無人機

三是在軍費削減背景下，作戰理念的變化導致武器裝備項目的適用性和重要性發生變化。21世紀之初，美國一度享有穩固的全球領導力和軍事主導地位，但“9·11”事件使小布什政府把全球戰略重點從大國分歧轉為反恐怖主義，并直接影響到以后十余年的美國軍事戰略定位。隨著奧巴馬任內美軍逐步退出“兩場戰爭”，美國把當前全球范圍內的戰略威脅定義為“2+2+1”，即俄羅斯、中國兩個大國，伊朗、朝鮮兩個敵對國，以及“伊斯蘭國”、基地組織為代表的極端暴恐勢力。其中，除國家間戰爭和恐怖活動外，國家行為和非國家暴力交叉摻雜的“混合”沖突模式成為新的現實威脅且難以應對。在這一背景下，美軍最初為應對高端不對稱戰爭而研發的武器裝備項目，在某種程度上已不太適合當前最緊迫的任務需求和作戰目標。以意圖取代“佩里”級護衛艦的濱海戰斗艦為例，美國的最初想定是靠航母戰斗群掩護濱海戰斗艦近海作戰。然而目前來看，由于對手反擊能力的提升，美國的航母編隊在更多情況下要遠離近海以保證安全。濱海戰斗艦在失去空中掩護的條件下，暴露出噸位小、造價高、生存力差、自衛能力弱等諸多不足，也很難單獨應對中低端威脅，因此建造數量不斷被削減，究其根本原因還是在于最初的判斷出現了誤差。

采辦機制

美國國防采辦機制的效率和浪費問題一直為人詬病。在這一問題上，奧巴馬總統任內的4位防長，以及3位分管國防采購、技術和后勤的副防長，都無一例外地表態支持進行國防采辦改革。試圖通過優化采辦結構和程序，維護美國在技術和軍事上的統治地位。過去8年美軍采辦機制的改革主要體現在以下幾方面。

一是簽署《武器系統采辦改革法》，旨在用更高的國防采辦效率筑牢國家安全的工業基礎。2008年，美國政府審計署在一份審查報告中指出，國防部95個最大的采辦項目平均進度拖期兩年，總超支額約3000億美元，造成開支浪費的主要原因包括缺乏監督、更改指標、競爭不充分等。為此，美國總統奧巴馬于2009年簽署了《武器系統采辦改革法》，旨在增加政府監督，杜絕采辦浪費，限制成本溢出，避免項目延期。首先，法案規定最大限度地減少非競爭性合同，節約政府資金。如果一個項目的成本多年連續增長，就應對該項目進行“根本原因分析”。如果不能證明項目價值，就應當立刻中止。其次，法案鼓勵加強競爭，要求設立成本評估與項目評估經理職位，以確保提供公平數據，防止武器采辦過程中的利益沖突，力爭用最低成本獲得最好武器。再次，法案試圖大力整治國防部中的采辦官僚主義，要求在武器系統采辦的開始階段開展更多的系統工程和測試工作，并警惕同一防務公司的不同部門既向政府提供武器系統項目的咨詢又參與開發該項目。

二是利用《國防授權法案》，加強各軍兵種的采辦權力。當前，美軍大多數采辦項目的里程碑決策權由國防部副部長兼采辦執行官肯德爾直接掌管。在2016和2017財年的《國防授權法案》中，美國國會尤其是參議院均積極表態希望改革國防采辦的上層決策機制。首先，國防部向各軍種部下放職權，授權各軍種部采辦執行官作出所有非聯合項目里程碑決策。各軍種部必須為超出成本限制的項目支付3%的處罰金，這筆處罰金將由國防部長辦公室管理用于特殊的研發項目。其次，參議院提議取消負責采辦、技術與后勤的副部長，將其職責拆分為兩部分：負責研究與工程的副部長和負責管理與保障的副部長。原來負責采辦、技術與后勤的副部長辦公室，將改為負責采辦與保障的副部長辦公室，同時新任命負責研究與工程的副部長。再次，設立一個新的首席技術官負責先進技術與創新，并讓國防部長辦公室的人員聚焦發展面向未來的前沿技術。雖然以上方案目前遭到國防部官員反對，認為國會過度干涉國防部管理，但代表了未來的改革趨勢。

三是通過《年度國防采辦系統評估報告》，反思查找問題不足。自現任分管國防采購、技術和后勤的副防長肯德爾就職以來，已發布4份《年度國防采辦系統評估報告》。旨在通過跟蹤分析2009年國防采辦改革以來軍費投入的增量變化，檢驗改革措施是否帶來預期效果，并為下一財年的軍費預算提供參考。由于改革措施的效果往往需要數年時間才能逐步顯現，所以此份報告能夠在更加充分的時間維度上對比改革前后的軍費開支狀況。據最新的2016年報告顯示，國防采辦的整體良性轉向確實已經發生。這種向好的態勢不僅發生在具體的項目合同層面，而且還發生在國防產業和政府效能層面，并輻射到勞動就業、企業成長、文化傳承等社會范疇。

美軍無人水面艦艇

報告指出，自2009年5月國會通過《武器系統采辦改革法》以來，遵照“重大國防采辦計劃”框架所提出的“更優購買力”原則，大部分采辦項目的成本增速得到有效控制，整體采辦效率實現較為顯著的提高。2001～2009年，研發成本增加1.5倍以上的共有7個項目，如“全球鷹”無人機（約250%）、聯合防雷反伏擊車（約180%）、UH-60M“黑鷹”直升機（約160%），成本增加0.5～1倍的共有9個項目。而在2009年之后，除1個項目研發成本增加略超50%外，其余項目的研發成本增加全部控制在10%以內，且全部項目的采購成本都基本吻合預算。

報告顯示，決定武器裝備全壽命期成本的核心環節是里程碑B決策點，絕大多數前期十分順利的項目都是從里程碑B環節開始遭遇“拖、降、漲”問題。以2004～2009年為例，僅有29%的項目符合通過里程碑B決策點時的研發費用支出預期，僅有44%的項目符合通過里程碑B決策點時的采購費用超出預期。而在2009～2014年期間，這兩項數字分別上升為57%和79%。另外得到顯著改善的是平均項目運轉周期，2009年之前為60個月，2009年之后降為38.4個月。報告通過大數據分析得出結論，實施國防采辦改革后的成本平均增速（年均10%）約為改革前（年均30%）的三分之一。

報告還列出若干發現，如采辦合同第一層子承包商的利潤率普遍高于主承包商的利潤率，參與采辦合同競標的小型公司數量逐年顯著增多，合同競爭激烈程度顯著提高，實施一定限度的預算緊縮可能會促使項目基線水準和合同費效比提高，采取“螺旋式”研發戰略會產生大量的離散無序項目，并且有極大可能會導致成本的失控攀升。因此，報告最后提出如下建議：一是適當采取彈性合同刺激機制，根據核算公式，對成本控制和周期控制表現優良的承包商追加額外的獎勵合同;二是一味錙銖必較也未必好，要根據經濟形式允許一定的合同單價浮動，與單一僵硬的監管手段相比這樣可能更有助于承包商積極履行合同;三是合同管理并非簡單的抓大放小或一刀切，如果對于初始成本和時間節點的要求過于嚴苛可能會使復雜程度高的技術轉化夭折，要警惕草率化處理;四是要合理運用自身影響力，與企業既合作又博弈，合理拉高企業用來與國防采辦合同對接的基礎研發水平和技術成熟度。

技術預研

追求技術領先始終是美軍的核心原則，而“第三次抵消戰略”的出現標志著奧巴馬任期內美軍技術預研的新一輪高潮。2014年8月5日，美國防部常務副部長羅伯特·沃克首次公開提出“第三次抵消戰略”概念，隨即引發國際各界和美國國內的持續關注與討論。長遠來看，“第三次抵消戰略”不僅是美國軍方對其戰略困境的技術再反省，對前沿技術領域軍民融合的再拓展，更有可能是引發美軍未來深層改革的先聲。從技術途徑和實現手段上看，“第三次抵消戰略”呈現以下幾方面特點。

一是“第三次抵消戰略”體現出權衡式發展思路。技術牽引是美國歷次“抵消戰略”的原動力。不同于之前兩次“抵消戰略”，“第三次抵消戰略”越來越體現出傳統技術手段和顛覆性技術手段相平衡的發展思路，這背后反映的則是美國在軍事技術領域取得革命性突破愈加艱難。總體上看，美國的國防技術進步正在逐漸呈現“高投入、低產出”的邊際遞減效應，而更為嚴重的問題恐怕是前瞻性技術和現實應用的脫節。例如，卡內基和平基金會的高級研究員在眾議院聽證會上直言以高超聲速武器和戰術助推-滑翔導彈為手段的“快速全球打擊”項目尚不具備成為武器系統的條件。關于定向能武器，美國海軍目前僅在“龐塞”號兩棲運輸艦上進行了小功率和短射程實驗，而在“朱姆沃爾特”驅逐艦的最新研究報告中，僅僅論證了未來電力武器的能源供應問題。可以看出，美國“第三次抵消戰略”不僅基于未來的作戰能力，而且更加基于眼前現實的戰略威脅，是美軍對于兼顧高端戰爭和低端戰爭威脅的綜合性考量。因此在“第三次抵消戰略”中，國防高級計劃研究局作為五角大樓的“大腦”，代表了面向未來的一條線索，而“凈評估辦公室”通過兵棋推演和戰略評估，代表了基于現實的一條線索。“戰略能力辦公室”則把二者有機結合起來，選取國防部已經投入巨資的系統進行改造或賦予新的用途，實現基于現實手段的抵消效果。

二是“第三次抵消戰略”體現出損耗式對沖預設。在2015年的國家安全委員會會議上，沃克明確把俄羅斯和中國視作“第三次抵消戰略”的假想敵。某種程度上，美國已經客觀承認中俄兩國的先進武器有能力給自己造成直接威脅。沃克曾在講話中提到，美國首要的現實威脅來自精確武器的大規模齊射。在烏克蘭和敘利亞沖突中，俄羅斯對于美國GPS、無線通信和衛星成像的有效干擾讓美國防部感到震驚。因此，美國已經意識到通過技術甩開敵人，使其對自己不造成任何損失已不太可能。抵消的重點轉而變成如何在遭受打擊后迅速恢復，在敵我雙方同樣喪失某種戰場能力后立即填補能力真空。在這種背景下，國防高級計劃研究局局長普拉巴卡爾在國會聽證會上提出了一個關鍵概念，即復雜系統工程。與此同時，沃克在2015年12月8日正式公布“第三次技術抵消”的五項關鍵技術領域（自主學習機器、人機協同、有人/無人編組、人類作戰行動輔助系統、網絡賦能自主武器），其中最后一項正是復雜系統工程的體現。復雜系統工程也可稱作“系統之系統”，是在開放性體系建構下多作戰平臺和信息傳輸的組合，是在動態不確定和部分系統損失情況下的實時響應。它具備兩個突出特點：一是信息系統之間不僅是無縫對接，而且是全端口任意對接;二是信息網絡去中心化不再是中心的扁平化轉移，而是在不同網絡態質間的躍遷化轉移。以上兩個特點完全是為了應對遭受網絡打擊后而設計，網絡的開放性和去樞紐化使得網絡被阻斷后可以繞過斷點迅速續接，實現系統的耦合與增益效果。換言之，“第三次抵消戰略”已經在思考如果敵我雙方的態勢感知能力在首回合對抗中互沖歸零，如何在第二回合中重建并贏得壓倒性的制信息權。沃克宣稱：“我們就是要讓對手處于多重困境。“第三次抵消戰略”的真正本質，是探索橫跨各個領域的攻擊對手的不同方法，使之無法適應或僅僅能對某一個方法作出調整，在它們能夠作出適應性反應之前就已經失敗”。這同樣可以看作是復雜系統工程的戰略運用。

三是“第三次抵消戰略”體現出梯次性分布態勢。沃克本人提到，“第三次抵消戰略”的全部目的，是找到新技術裝備、新作戰觀念和新部隊編組。目前看來，美國海軍的發展最符合“第三次抵消戰略”的整體設計，起到了軍種示范引領作用，這與美國由海向陸的戰略定位也是相承接的。從技術裝備看，美國海軍的艦艇平臺始終保持較強增長更新勢頭。從作戰觀念看，“空海一體戰”和“全球公域介入與機動聯合”概念都是以海上能力為重要支撐。從部隊編組看，美海軍第三艦隊已開始把責任區向亞太地區前置，2015年8月的《國家艦隊計劃》更是準備將海岸警衛隊從近海褐水帶推向遠洋藍水。2016年1月8日，美海軍作戰部長約翰·理查德森簽發得《維持海上優勢設計》，明確指出了水下傳感器、艦艇平臺、太空和賽博空間的組網計劃。另外值得指出的是，在美國及相關智庫的戰略分析中，均把水下能力看作是想定對手的薄弱環節。由于美國海軍水面力量在全球范圍內基本沒有相匹配的對稱性敵人，因此前海軍作戰部長將其定義為以“散布式隱身”為特征的彈性聚合組織方式，目的是實施長縱深網狀鉗制。而根據2015年10月的國會聽證會，水下力量的變革性將突出體現在潛艇和無人潛航器的編組搭配，即把潛艇作為“母艦”，通過部署和回收無人水下平臺攻擊、監視目標。目前，美國海軍水下的成熟技術還有海底休眠水雷、攜帶輕型魚雷的攻擊性無人潛航器、長效海底中繼站、永備型瀕海大陸架主動聲納、非聲學探測主動聲納。可以看出，“第三次抵消戰略”試圖利用水下疆域與空、天、海、陸四個疆域的能力合作，借用其它疆域的能力增強水下裝備的能力協同，利用水下優勢造成其它疆域對稱態勢的再次不對稱。

責任編輯：彭振忠