歐美國家水資源管理的經驗及其啟示

王滿傳

從二次世界大戰結束到二十世紀六十年代，西歐和美國的經濟和社會發展迅速，但也為此付出了環境質量嚴重惡化的代價。由于城市化發展、工業和現代農業生產、防洪和發電設施的修建、公共投資失當等原因，加上管理部門反應遲緩，水資源稀缺和水質下降成為最緊迫的環境問題之一，威脅到各國的經濟發展和公眾健康。

面對水資源稀缺的壓力，在過去15至20年里，歐美諸國以及其他一些工業化國家努力尋求解決辦法。其中，最引人注目的一個方面就是水資源管理模式的轉變。

水資源管理機構

歐盟于2000年頒布了《水資源管理框架指導方針》，為各成員國的水資源管理規定了共同的目標、原則、方法和基本措施，對各國以流域為單位制定管理規劃提出了具體要求。從本質上看，目前歐洲的水資源管理機構有三種模式。其中，英國、法國和德國的管理系統都具有綜合性特點。

在英國，環境署是中央政府負責水資源管理的最主要機構，其職責涵蓋與水資源相關的眾多方面：防洪、水質保護、特定受控行業的廢水減排、漁業和航運等。其寬泛的職權范圍為水資源的綜合管理提供了有利條件。除國家級的管理機構之外，環境署還設有區域和地區辦公室，環境署的八個區域辦公室對應于英格蘭與威爾士境內的八個大河流域。在法國，環境部作為國家級的水資源管理行政機構，主要負責水質保護，水環境與河流系統的保護、管理和改善，就政府對相關行業的干預行為進行協調和規劃；全國水資源委員會在全國水資源政策的制定以及法律和規章文本的起草中發揮著舉足輕重的作用；法國的六大流域，每個都有一個流域管理委員會和水資源管理局，二者都參與水資源開發和管理總體規劃的起草，都受環境部監督。在德國，聯邦政府負責制定有關水資源管理框架的總體規定，各州必須通過地方立法將這些聯邦政府制定的總體性法律轉化為州法律，也可自行制定補充性的法規。聯邦環境、自然保護和核安全部是聯邦政府主管環境和水資源問題的最高權力機構，負責處理與水資源管理相關的基本問題以及跨地區合作，水資源管理規制的實施由各州和市政府負責。

在美國，根據憲法，聯邦政府負責制定水資源管理的總體政策和規章，由州負責實施。負責水資源管理的聯邦政府機構有環境保護署、陸軍工程兵團、美國地質調查局、魚類和野生動植物管理局、水土保持局、國家海洋與大氣管理局、聯邦能源監管委員會等機構；各州政府對于其轄區內的水和水權分配、水交易、水質保護等問題擁有大部分的權力，并建立了相當健全的州級水資源管理機構。為了解決跨州的水資源管理問題，美國建立了一些基于流域的水資源管理委員會。美國在水資源管理方面制定了很多法律法規和政策，包括《清潔水法》《安全飲用水法》《瀕危物種法》等法律以及日最大負荷總量限制、水質管理規劃、非點源控制計劃等一系列重要的政策措施。

水資源管理手段

在過去十幾年里，歐洲很多國家和美國在水資源管理中越來越多地采用經濟手段。

一、分配水權及開展水權交易，具體包括水權分配、水交易和水質交易。多個國家在水資源管理中都采用了水權和水權交易手段，其中，美國的水權和水權交易制度最為典型。美國沒有全國性的水權法，水資源主要歸各州管理。多數州都有水法典或法律，規定了公共用水和廢水處理設施的權利歸屬，明確州政府對投資者擁有的供水企業及其價格確定具有監管權，并規定向私人和政府實體分配用水權。至于審批水權申請適用什么法律，則取決于申請用水是地表水還是地下水以及水處于什么地理位置。

在東部31個州，地表水的使用權是根據土地毗連原則確定的。就是說，如果某個人擁有的土地與河流、溪流、池塘或湖泊毗鄰，那么，此人即擁有使用該水源的水的權利。但這只是一種對水的用益權，而非財產權。它依附于對河岸土地的擁有權。

在西部19個州，水是按照“依據歷史”的原則來分配的，即“誰先到，誰有權”。在這些州，水權是一種專有權，不受土地和水之間關系的影響。但是，這種權利的保持有賴于對水的持續使用，如果不用水，則水權可能喪失。這種權利一般可以出售或轉讓，而且可以長期儲存。

“水的有益使用”是擁有水權的依據，其目的在于防止水的浪費，使更多的水權擁有者能夠用上水。

對于地下水的水權分配，不同的州有不同的原則。在得克薩斯州，任何人有權利無限制地使用其土地和房屋之下的水，這種水權是無條件的。在加利福尼亞以及東部多數州里，地下水是按照“合理使用”的原則分配給土地所有者，但有一個附加條件，就是他們對水的使用不得妨礙其他用戶。在西部各州，則是根據優先權來確定地下水的使用權，就是說，地下水的先前用戶擁有最大的法定權利。

各州政府都對水權的行使實行干預。西部所有州的憲法均明確規定水是公共資源。有些州，如加利福利亞和華盛頓州，開始實施體現公益要求的政策。在這些州里，水權的轉讓（出售、租賃或交換）須提出申請并得到州水資源委員會的批準。美國東部的一些州自上個世紀五十年代以來實施行政許可制度，對河岸權制度進行補充。

除了州水資源管理機構的干預之外，諸如《清潔水法》和《瀕危物種法》之類的聯邦環境法律法規對現有的水權也產生越來越大的影響。這類法律規定聯邦政府有權對水系的最小流量進行監管，并有可能要求各州重新考慮水的分配，以改善河道水流和水質。

水交易有利于調節水的分布。美國有些地區設有非常成熟、非常活躍的水交易市場，這些市場有利于發揮水的最佳用途，為新增和臨時用戶提供充足的水源，為改善用水設施、提高用水效率提供資金保障。成立于上個世紀三十年代的愛達荷州供水銀行是一個典型的例子。該供水銀行由一個水資源委員會經營，它有兩個業務項目：租水庫和供水銀行。那些用不完所分配水權的用戶可以將多余的部分存在該行，以供出租或出售給需要的用戶。

美國西部也有大規模的水交易。將農業用水賣給城市和工業使用促進了該地區的經濟發展。典型的例子是北科羅拉多水保護區。該地方機構與聯邦復墾局合作，興建了科羅拉多大湯普森工程。該工程是科羅拉多最大的隔山引水工程，為科羅拉多東北部30 個城鎮、100 多家溝渠和水庫管理公司以及60 萬英畝農田補充供水。

值得注意的是，由于擔心不受限制的交易可能會改變水的用途，開展水交易的各州政府保留了對水交易進行干預的權力。

為了降低控制水污染的成本，提高其經濟效率，美國開展了水質交易，也就是通常所說的排污權交易。1996 年，美國環保局第一次頒布了水質交易政策。

目前，美國環保署的政策主要鼓勵就營養物（如總磷和總氮）以及沉淀物負荷削減開展交易。盡管開展其他污染物交易可能有益于環境保護，但環保署認為對這些交易需要進行更細致嚴格的審查。美國不支持任何會損害人類健康、污染水質、造成環境毒害的交易活動，因此不允許對具有持久生物累積效果的有毒污染物開展交易。

為了保持和改善水質，水質交易可用于多種情形。例如：對于未被污染的水，可以通過交易來抵消新增的污染物排放，從而保護良好的水質；對于已被污染的水，在未實施日最大負荷總量限制之前，可以通過交易更早地實現污染物削減，從而改善水質；在實施了日最大負荷總量限制之后，還可以通過交易來降低實現規定削減量的成本。

美國環保署強調，為了使交易可靠并取得成功，交易計劃應當包括下列要素：明確界定交易單位，采用標準化協議來量化污染物負荷和削減量，針對非點源污染量和削減量交易的不確定性擬定專門條款，建立問責機制，鼓勵公眾參與，對交易活動進行監督和評估。

二、征收取水費（稅）。多數歐洲國家都對抽取地表水和地下水收費（稅）。例如：在荷蘭，對抽取地下水征收兩種稅，一種由各省收取，另一種由國家額外征收。國家的取水稅是在1995年作為“綠色稅收”之一開始征收的，其目的是要縮小乃至消除地下水與地表水之間的差價，以激勵人們多用地表水，少用地下水。由于地下水的處理成本較低，其價格比地表水便宜，人們自然更愿意使用地下水。目前，荷蘭70%的供水源自地下。

荷蘭對抽取地下水的收稅標準是以每立方米為單位計算的，稅率的確定主要取決于政治因素。2000年，對公共供水公司的稅率為0.166歐元/立方米，對其他用戶的稅率為0.12歐元/立方米，對于滲透地下水的稅率為0.025歐元/立方米。當年的總稅入為1.634億歐元。該項稅收屬于政府一般預算，因而由財政部和設在鹿特丹的中央環境稅務局來管理和收取。

在德國，早在上個世紀五十年代，聯邦政府就開始探討對抽取地下水征稅，但一直未能通過，因此，目前是由各州對從自然環境中抽取地下水征稅。德國各州開征水資源稅并不是要取代過去的行政手段，而是對后者予以補充。1988年1月1日，巴登-符騰堡州率先設立了取水稅，其目的是利用稅收收入對水源區使用化肥受到限制的農戶提供經濟補償，其它各州征收水資源稅也有類似的目的。

在英國，根據1991年頒布的《水資源法》，任何人想抽取地表水或地下水都需要持有抽水許可證。如果要從地下水源取水，需要先進行地下水調查，調查結果認為可以取水后，還要進行試抽。英國制定了《蓄水區取水管理戰略》，提供了有關環境署頒發取水許可證辦法的信息。對于申請取水許可證者，政府收取申請費和取水費。

三、采用價格和稅收。近年來，無論是歐洲諸國還是美國，都越來越普遍地采用價格和稅收作為環境管理的政策手段。在水資源管理中，價格和稅收被廣泛應用于多個方面，包括水污染控制，工業、農業、生活用水供給以及污水處理等。

總的來說，在水污染控制方面，美國和歐洲很多國家主要是依靠實施標準，即所謂的“命令控制型”行政手段，而不是依靠采用經濟刺激措施。但是，近年來，這些工業化國家越來越多地采用環境稅來控制水污染。多數歐洲國家都征收工業廢水排放費。這種費用一般是根據廢水排放量征收，而且對不同的污染物收取的費用也不一樣。在美國，排放費由各州征收，收費標準會因污染源、排放量以及排放物的毒性不同而不同。

通過實施標準來控制水污染的一個不足在于監控難度較大。針對這個問題，歐洲和美國現在越來越多地采用產品收費這種間接手段，就是對銷售可能污染環境的物質收稅，而不是針對向河流或其他水體排放的污染物征稅。例如，歐洲各國普遍采用征收肥料稅的辦法來減少地表水和地下水中氮的排放。

對于如何使用污染稅獲得的收入，目前在歐洲和美國仍是一個有爭議的問題。一些人出于政治考慮，認為應把這種收入專門用于改善環境，或者通過某種形式的補貼返回到污染部門。實際上，經合組織國家的經驗表明，目前利用收費、征稅這樣的經濟手段來控制污染相對而言并不是很多，更多的是利用這樣那樣的補貼。這顯然與污染者付費的原則相抵觸，而且會給政府帶來財政負擔，易于誘發腐敗。此外，這種補貼一旦開始實施就難以取消。

四、 利用私人投資。上個世紀九十年代，在經合組織國家的供水及污水處理服務領域，私人參與大幅增加。盡管如此，據估計，目前世界上只有10%的人口的飲用水是私人運營商提供的。私營部門參與有多種形式，有的參與投資，有的提供服務。多數經合組織國家的做法是，公共部門保留供水和污水處理系統的所有權，而讓私營部門參與一些服務的經營管理。

此外，由于水資源管理涉及不同的層面和部門，涉及多方利益，因此，最近幾年，歐洲一些國家和美國分別出臺了相應的政策，促進公眾參與水資源管理。在歐盟制定的一系列政策措施中，《奧爾胡斯協定》和《關于公眾獲得環境信息的指令》這兩份政策文件最有影響；美國環保署早在1979 年就頒布了專門法規，并于2003 年制定了《公眾參與政策》，就促進公眾參與提出了具體要求。

對中國水資源管理的啟示

盡管中國進行了一些法律和制度改革，但水資源匱乏和水質下降的問題日益嚴峻，對持續的經濟增長和社會發展構成嚴重的威脅。歐洲一些國家和美國在水資源管理方面的上述經驗，可以為包括中國在內的其他國家提供有益的啟示。一是，這些國家采用的基于流域的綜合管理模式，值得中國借鑒。當然，這種管理模式是與特定的行政管理體制相聯系的，因此，中國必須根據本國的行政管理體制現狀及其未來改革趨勢，建立行之有效的水資源綜合管理模式。二是，這些國家注重采用經濟手段、公眾參與手段進行水資源管理。傳統上，中國在水資源管理中主要依靠行政命令手段，隨著市場機制的成熟、公眾環保意識的增強，應更多地采用經濟手段和公眾參與手段，通過綜合采用多種手段提高水資源管理的有效性。

（基于世界銀行項目報告摘要綜述）