大城市人口不是過多，而是分布失衡

熊柴++蔡繼明

當城市人口規模超過一定水平時，交通情況與城市布局、交通設施水平及管理能力等更為相關，而不是人口。特大、超大城市的積分落戶政策應著眼于調整人口分布，而不應成為控制人口總量的手段

中國目前仍處在城市化快速發展時期，雖然按常住人口計算2015年的城鎮化水平已達到56.1%，這其中不僅包含了2.2億“半城市化”的農民工及其家屬，也包含了2.2億居住在小城鎮的“鎮民”，因此按戶籍人口計算的城鎮化率只有39.9%。

推進以人為本的新型城鎮化，特別是加快農民工和“鎮民”市民化，無疑是“十三五”期間乃至未來35年間保持經濟社會持續穩定發展的重大戰略任務。然而，新型城市化戰略應選擇什么樣的人口布局，是以大城市（群）為主體，還是以中小城市和城鎮為主體？這不僅在學界存在爭議，即使官方文件也有不同的提法。

本文贊成以大城市（群）為主體形態推進新型城市化，并且認為城市化率是一個全國性的概念，特大和超大城市不能僅僅滿足于本地區的城市化水平，而應根據其資源稟賦，繼續吸納更多的外來人口，為全國新型城市化戰略做出應有的貢獻。

大城市快速發展是普遍規律

從國際和國內經驗來看，無論是大城市數量的增長，還是大城市人口所占城市人口及總人口比重的提高來看，都快于小城市。

從國際經驗上看，人口向大城市（群）集聚是普遍規律，特別是在城市化中后期。根據聯合國統計，1950年-2015年這65年中，全球30萬-50萬人口的城市由129個增加到690個，僅提高了4.35倍，預計到2030年增加到832個；而1000萬及以上人口的城市則從2個增加到29個，提高了13.5倍，預計到2030年增加到41個。同期，全球30萬人口以下的城市人口占世界總人口的比例由17.7%增加到23.2%，僅增加5.5個百分點，預計到2030年可能下降到23%；而1000萬人及以上人口的城市人口占比則由0.9%增加到6.4%，提高了近6倍，預計到2030年占比達到8.7%。

此外，在美國，1950年-2010年，500萬人以上的都會區人口占全國人口比重從12.2%增至24.6%，特別是在1970年-2010年，500萬人以上都會區人口比重增加9.4個百分點。在日本，人口長期向東京、大阪、名古屋三大都市圈集聚。1884年-1973年，東京圈人口占比從10.8%增至23.9%，大阪圈人口占比從10.5%增至15.0%，名古屋圈人口占比從8.3%增至8.4%；之后，日本人口遷移從向“三極”集中轉為向“一極”集中，2014年東京圈人口占比達28.3%。在韓國，首爾圈人口占比從1955年的18.3%增至2015年的49.1%。

2011年以來，隨著城市化進入中后期，中國城市人口聚集速度整體放緩，分化日趨明顯。2011年-2015年，北上廣深四個一線城市及天津全域常住人口年均增長1.9%，較2001年-2010年的3.3%明顯下降，但增速仍然最高。9個熱點二線城市全域常住人口年均增速從之前的1.9%降至1.2%，其他19個二線城市年均增速從之前的1.3%降至0.9%，43個三四線城市年均增速從之前的0.6%降至0.4%。需要指出的是，2001年-2010年、2011年-2015年全國人口年均增速分別為0.57%、0.50%，這也即人口自然增長率。這意味著三四線城市人口逐漸從之前的小幅凈遷入轉為明顯凈遷出，整體上進入人口停滯乃至人口萎縮階段。（見圖1）

從以下幾個方面來看，大城市比中小城市和鎮更具聚集效應和規模效應。

首先，大城市的生產成本和交易費用更低。大城市的經濟活動和公共服務成本會因為城市規模的擴大而攤薄，聚集在大城市中的個人、企事業單位乃至整個社會都將因相互之間的正外部性而從中受益。

其次，大城市土地利用效率更高。根據住建部數據，2014年農村居民點（自然村）-建制鎮-小城市（含縣城）-中等城市-大城市-特大城市-超大城市，其人均占地面積，依次遞減為237平方米-203平方米-130平方米-125平方米-118平方米-113平方米-99平方米。

再次，大城市控制污染的能力更強。在創造同量GDP的條件下，大城市污染物排放量遠遠低于中小城市和城鎮。而且，由于規模經濟效應，大城市降低單位污染的成本也遠低于中小城市和城鎮。比如，2014年500萬人以上城市的一般工業固體廢物產生量占全國比例不到5%，明顯低于其城區常住人口占比7.4%。

最后，大城市特別是特大和超大城市更能為外來人口提供更多的就業機會。

由于第二產業特別是第三產業的發展主要依托大城市，遠比中小微城市能夠為農村轉移人口提供更多的就業機會。根據國家統計局《2015年農民工監測調查報告》，2015年8.6%的外出農民工流入四大直轄市，比上年提高0.5個百分點，這明顯高于四大直轄市常住人口占比6.7%。

中國大城市不是多了而是少了

當前，中國城區常住人口1000萬以上的超大城市只有4個，500萬-1000萬的特大城市只有8個，100萬-500萬以上的大城市只有71個，50萬-100萬人的中等城市106個，50萬人以下的小城市464個。此外，還有平均人口不足10萬人的縣城約1600個，平均人口僅1.1萬人的鎮區約2萬個。

與國際相比，中國1000萬人以上城市的數量明顯偏少。國際上1000萬人以上的城市有24個，對應人口約59.7億人，比例為0.40∶1；而中國1000萬人以上的城市為4個，對應人口約13.7億人，比例僅為0.29∶1。考慮到中國總人口規模巨大，而國外人口因國家眾多而分割，中國1000萬人以上的城市數量應達10個以上。

同時，從人口密度和經濟承載力看，中國超大城市仍有較大發展空間。

首先，從人口密度看，北京、上海等特大和超大城市仍有較大發展空間。

當前全球前六大都市區分別為：東京都市區（3593萬人）、首爾都市區（2495萬人）、上海市（2415萬人）、孟買都市區（2280萬人）、墨西哥城都市區（2040萬人）、北京都市區（不含生態涵養發展區，1980萬人）。相應的土地面積分別為：8592、4673、6883、4355、5102、7664平方公里，人口密度分別為4181、5339、3535、5235、4000、2583人/平方公里。

可以發現，北京、上海的人口密度分別位居倒數第一、第二位，這意味著其人口均還有較大的增長空間（見圖2）。以4200人-4600人/平方公里作為北京都市區和上海人口密度的上限參考，則北京都市區的人口規模可達3600萬人左右，以現有人口為基數的增長空間約為1239萬-1546萬人；上海市的人口規模可達3000萬人左右，以現有人口為基數的增長空間為455萬-728萬人。

其次，從經濟承載力看，北京和上海人口同樣還有較大增長空間。從長期看，決定一個城市人口集聚規模的關鍵，是城市經濟規模及該城市與本國其他地區的人均收入差距，可簡單地用區域經濟份額與區域人口份額的比值來表示。根據OCED統計，在16個500萬人以上的城市功能區中，經濟份額-人口份額比值的均值為1.27；根據美國普查局統計，在9個1000萬人以上的都市區中，經濟-人口比值的均值為1.23；在日本，東京都市圈經濟-人口比值為1.15；在韓國，首爾都市區經濟-人口比值約等于1。而當前北京、上海的經濟-人口比值均在2以上，這意味著收入差距的作用將引致外來人口不斷凈流入。

不僅如此，北京、上海的城市功能定位決定其經濟份額仍將繼續上升，由此將驅動人口顯著增長。中央政府對北京市的功能定位是“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”，建設目標是至2050年進入世界城市行列；上海提出至2040年建成“邁向卓越的全球城市，國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心和文化大都市”。

從人均GDP看，北京、上海雖在國內領先，但遠低于國際先進城市。以扣除生態涵養發展區的北京都市區人均GDP計算，僅相當于紐約都市區的25%、巴黎都市區的30%、倫敦都市區的34%、東京都市區的44%、首爾都市區的58%。而上海市的人均GDP還略低于北京都市區。

由于中國既是人口第一大國，也是經濟總量第二大國，北京、上海的地區生產總值不可能像巴黎、倫敦、東京和首爾都市區那樣占到本國25%以上的GDP份額，但可以大致參照紐約都市區。目前，紐約都市區的經濟份額為7.9%，遠高于上海市的3.7%、北京都市區的3.3%。因而，在北京、上海建設世界城市或全球城市的目標下，其經濟份額極有可能上升，經濟-人口分布的內在平衡動力將驅動北京和上海未來人口顯著增長。

大城市病主因是人口分布失衡

首先，北京、上海的人口分布失衡、核心區域人口過密。這兩座城市人口分布的區域差異很大，面積狹小的北京市五環內、上海市外環內均分別集聚了接近一半的常住人口。北京五環內、上海外環內土地面積分別為668平方公里、664平方公里，與首爾市（605平方公里）、東京都區（627平方公里）的土地面積非常接近。

當前，北京五環內、上海外環內人口密度分別為15774人/平方公里、17056人/平方公里，而首爾市為15807人/平方公里（高峰曾達17500人/平方公里）、東京都區為14525人/平方公里。東京都區、首爾市作為日韓第一大都市區的核心區域，其人口密度可以作為北京五環內、上海外環內的參照，這意味著北京五環內、上海外環內人口密度已經偏高，需要嚴格控制。

其次，北京、上海交通擁堵的主要原因是軌道交通建設滯后。當城市人口規模超過一定水平時，交通情況與布局、交通設施水平及管理能力等更為相關，而不是人口。

從國際比較來看，在軌道交通、公共（電）汽車、小汽車、出租車等四種主要出行方式中，東京圈軌道交通出行比例為59.6%，東京都區更是高達78.4%，而在北京這一比例僅為22.7%。原因在于北京市軌道交通運營里程較短，路網密度明顯較低。當前，紐約都市區、東京都市區、首爾都市區軌道交通運營里程分別高達3347公里、2705公里、1098公里。而上海、北京的軌道交通運營里程僅分別為683公里、631公里。顯然，北京、上海軌道交通供給不足是其交通擁堵的一個重要原因。

此外，東京圈民用汽車數為1413萬輛，遠高于北京的535萬輛和上海的282萬輛。但東京圈小汽車出行比例相對較低，為32.0%，特別是在東京都區，僅為14.7%，明顯低于北京六環內的36.7%。東京圈沒有通過購車搖號、單雙號限行等行政手段限制汽車購買和使用，而是通過大力發展軌道交通、并在核心區域收取高額停車費來降低汽車使用。

從國家相關總體規劃來看，也要求以城市群的形態推進新型城市化。

《全國主體功能區規劃》和《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》都強調以城市群的形態推進中國的城市化。所謂城市群，是指在特定地域范圍內，以1個以上特大城市為核心，由至少3個以上大城市為構成單元，依托發達的交通通信等基礎設施網絡所形成的空間組織緊湊、經濟聯系緊密、并最終實現高度同城化和高度一體化的城市群體。

這一戰略實質上是要形成一種“集中—均衡”式的國土空間開發模式。所謂集中，是指在較小區域范圍內集中開發，促進產業集聚發展，人口集中居住，城市密集布局，以較少的國土空間承載大規模、高強度的工業化城市化活動，提高空間利用效率。所謂均衡，是指在全國范圍內，形成若干個人口經濟密集的城市化地區，并在全國國土空間上相對均衡分布，形成帶動區域發展的新增長極，逐步縮小區域差距。

國家“十三五”規劃綱要進一步明確，要優化提升東部地區城市群，建設京津冀、長三角、珠三角世界級城市群，提升山東半島、海峽西岸城市群開放競爭水平；培育中西部地區城市群，發展壯大東北地區、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原城市群，規劃引導北部灣、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群發展，形成更多支撐區域發展的增長極。

從2015年開始，中國啟動了城市群規劃編制工作，經國務院批復同意，目前已印發了長江中游、哈長、成渝和長三角等4個城市群發展規劃，北部灣和中原城市群發展規劃也已編制完成。2016年11月，國家發改委印發了《關于加快城市群規劃編制工作的通知》，明確了其余12個城市群規劃編制工作安排。

不宜對特大、超大城市發展設限

特大和超大城市是城市群的核心，“大城市不突起，中小城市上不來，城市群就沒有競爭力”。目前，中國長三角、珠三角、京津冀三大城市群正在著力建設世界級城市群，特大和超大城市的發展尤為重要。

其一，建議取消超大城市人口總量調控政策。“十三五”時期，北上廣深四大一線城市常住人口控制規模分別為：2300萬、2500萬、1550萬、1480萬。受強力人口調控影響，近幾年北京上海的常住人口增長明顯放緩，上海2015年甚至出現負增長；而廣州、深圳由于人口調控壓力較小，2015年常住人口分別增長42.1萬、60萬。強行控制人口的做法，一方面與強調市場在資源配置中的決定性作用不符，另一方面也不利于廣大人民分享大城市發展的好處。

其二，特大、超大城市的積分落戶政策應著眼于調整人口分布，而不應成為控制人口總量的手段。

2014年7月，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》要求，“嚴格控制特大城市人口規模。改進城區人口500萬以上的城市現行落戶政策，建立完善積分落戶制度。”2016年2月，《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》提出，“加快調整完善超大城市和特大城市落戶政策，根據城市綜合承載能力和功能定位，區分主城區、郊區、新區等區域，分類制定落戶政策。”

上述政策若用于調整人口分布，鼓勵居民到非中心城區落戶，是合理的，但不應以此控制特大和超大城市人口規模。

其三，應根據城市常住人口增長分配新增城市建設用地指標。根據住建部數據，2006年-2014年20萬人以下城市城區常住人口減少4%，但建成區面積卻增長了21%，建成區面積增量占縣級以上城市增量的3.7%；與此同時，1000萬人以上城市城區常住人口增量占縣級以上城市增量的19.5%，但建成區面積增量僅占9.6%，土地供應明顯偏少。

在過去一輪房價上漲中，北京、上海、深圳等一線城市，南京、蘇州、合肥等二線城市房價大幅上漲，顯然不是偶然的。應按照2016年12月中央經濟工作會議的精神，全面落實人地掛鉤政策，根據人口流動情況分配建設用地指標：房價上漲壓力大的城市要合理增加土地供應，提高住宅用地比例，盤活城市閑置和低效用地。特大城市要加快疏解部分城市功能，帶動周邊中小城市發展。

（熊柴為中國社科院人口與勞動經濟研究所博士后；蔡繼明為清華大學政治經濟學研究中心主任、教授。本文系國家社會科學基金青年項目“我國人口城鎮化與土地城鎮化協調發展研究”的階段性成果。編輯：朱弢）