對保護農民土地權益的再思考
——以戶籍改革為背景

鄭慶莎

(四川師范大學 法學院，四川 成都 610068)

對保護農民土地權益的再思考
——以戶籍改革為背景

鄭慶莎

(四川師范大學 法學院，四川 成都 610068)

近年來，國家積極進行戶籍改革，推進公共服務均等化。農民土地權益保護問題在戶籍改革的過程中備受關注。在具體的戶籍改革實踐中，不同地方對農民土地有不同的處理方式，凸顯出農民土地權益保護面臨的問題。保護好農民土地權益的主要途徑應當包括：推進立法，完善改革的總體設計；明確享有成員權的標準，促進集體收益分配權的實現；完善農地“三權分置”相關的法律制度；構建農村宅基地使用權流轉機制；設計合理的補償方案等。

農民；土地權益；戶籍改革；三權分置

2014年頒發的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)中提出，到2020年，要達成1億左右農業轉移人口及其他常住人口到城鎮落戶的目標，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，推進基本公共服務覆蓋面的擴大。《意見》的發布拉開了戶籍改革在全國范圍全面實施的大幕。在戶籍改革過程中，農民土地權益保護問題備受關注，如何在戶籍改革中切實保護農民的土地權益是改革的關鍵。《意見》強調了不能以農民退出土地權益作為進城落戶的條件，應在尊重農民意愿的前提下，對有償退出農村土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權進行試點。

1 各地戶籍改革中農民土地處理的實踐

我國戶籍制度改革主要依靠地方性的探索和創新，其中比較典型的改革探索包括：上海實行居住證制度，鄭州進行“一元制”戶口管理，成都和重慶實行全域城鄉戶籍統一的改革探索。關于戶籍改革中對農民土地的處理，有些地方沒有明確規定，也有些地方進行了不同的嘗試。根據目前大多數實行改革的地方實踐看來，對農民土地權益主要有四種處理方式：一是直接明確規定農民土地權益怎樣處理；二是規定過渡期，過渡期結束，轉戶農民需要退出土地“三權”；三是農民進城落戶的條件是退出土地權利；四是否定以土地換戶口的做法，農民可以帶權轉戶。具體來看，重慶市、廣東省、成都市三地的戶籍改革中，對農民土地的處理方式比較有代表性。

1.1 重慶市——規定過渡期

在重慶市的戶籍改革中，規定了土地權益退出的過渡期。農民進城落戶之后，仍然能享有宅基地與承包地使用權、集體收益分配權，但其最長期限是3年。3年以后，農民要在城市戶口和農村土地之間做選擇，選擇保留土地的轉戶農民，其戶口就會被重新遷回農村[1]，選擇城市居民戶口的農民要退出“三權”。當然，由于各地實際情況不同，過渡期的長短也不相同，比如陜西設定的過渡期是5年。重慶市對于退出土地的程序和補償問題，由各區縣制定實施細則。

1.2 廣東省——須退出土地“三權”

廣東省戶籍改革實行積分落戶制度，并且規定要取得城鎮戶口、獲得相關社會保障，農民就要交出土地承包經營權、宅基地使用權等。形象地說就是，農民要“脫掉三件衣服”，然后再“穿上五件衣服”。農民如果不退出土地承包經營權和宅基地使用權，也可以申請居住證，在3年以內可以選擇是否進城落戶。

1.3 成都市——帶“權”轉戶

成都市戶籍改革實行全區城鄉一體化的公共服務與社會保障，維護已確定的土地等權屬關系。成都市沒有設定過渡期，農民能夠帶著土地權益轉戶，享有和城鎮居民一樣的公共服務及社會保障。因為成都市首開先河，完成了農村土地的產權改革，對農村的宅基地及土地產權進行確認到戶。在擁有了土地、房屋的產權證之后，農民就算將戶口轉到城鎮，依然享有農村土地的產權。成都市關于農民土地權益的處理方式被認可為目前最激進徹底的方式，其戶籍改革也進展得非常順利。

在戶籍改革的過程中，農民普遍希望通過戶籍改革，享受和城鎮居民同樣的福利，其進城落戶的意愿很強烈。他們在希望轉為城市居民戶口的同時，普遍都不想失去承包地和宅基地，尤其是近郊區農民和青壯年農民。這主要是因為土地有著非常重要的的生活保障作用。他們有的認為低保在其失業的時候不足以維持生計；有的害怕政府補償會先后不一；有的認為土地會增值，不想失去得到物質利益增值的機會。已進城農民不愿意轉為城市戶口的重要原因歸根結底就是農民害怕失去承包地和宅基地等[2]權益。

2 農民土地權益保護的困境

通過對部分地方戶籍改革實踐中農民土地處理方式的梳理，并且結合我國法律現狀和各地處理農民土地的具體操作，可以發現農民土地權益保護面臨著困境，存在著下列問題。

2.1 立法和設計有缺陷

首先，我國關于農村土地所有權的主體和內容方面的立法存在缺陷。第一，相關法律對農村土地所有權主體的規定是模糊的。依照法律規定，我國農村土地屬于鄉(鎮)農民集體、村農民集體和村民小組農民集體所有，但上述三者的關系在法律上找不到明確的規定[3]。第二，農村土地所有權的內容是殘缺的。《憲法》《土地管理法》規定集體不能對其所有的土地進行買賣、出租、抵押等，因此農村土地所有權成了無處分權的殘缺權利。這些立法上的缺陷埋下了隱患，致使土地歸屬權方面容易出現紛爭，也造成不同利益主體之間權責混亂。這就很可能導致戶籍改革在退地及補償的過程中出現問題，比如不清楚農民退出宅基地、承包地等的受益方是誰，退出后是由鄉(鎮)、村還是村民小組集體進行補償；對退地補償是否到位的監督職責也不知道由誰承擔等。

其次，在戶籍改革關于農民土地處理的具體設計上存在一些缺陷。第一，雖然國務院的《意見》提出了“自愿有償”的農民土地處理基本原則，但并沒有提出關于農民土地處理及其權益保護的具體措施。由各地方制定政策來規制農民土地的退出，這與同樣與土地退出相關的土地征收由全國性法律來規范相比，反差明顯。第二，依靠地方政府的政策來推進戶籍改革，某種程度上讓政府適用征收制度的“強制性規則”有機可乘，致使戶籍改革變成政府強制征收土地的工具。

2.2 農民土地權益受到行政干預

首先，宅基地的初始分配受到行政權力的干預。根據規定，宅基地的分配是鄉(鎮)人民政府審核、縣級人民政府批準，此種分配方式是計劃經濟時代的產物。其次，政府征收農地導致社會矛盾升級的事件層出不窮，這是政府披著公共利益的外衣對農民的土地權益的侵犯。再次，在戶籍改革中，有愿意放棄土地的轉戶農民，他們退地一般需經申請和審批程序。在重慶市，轉戶農民要提出退地申請，由政府部門審核批準后，簽訂自愿退出協議。從某種程度上來看，農民退地受到了行政干預。由政府批準退地無法律根據，農民的宅基地使用權不是地方政府賦予的，地方政府也沒有權限批準農民退地。

2.3 退地帶有強制性

首先，在戶籍改革的過程中，不少地方規定了轉戶農民退出承包地與宅基地的過渡期。這個過渡期的期限會被納入“退地協議”中，政府在期滿后就可能根據該退地協議強制農民退地。規定退出土地過渡期的做法，并沒有擺脫“土地換社保”，廣東省讓農民以退出土地權益為條件來交換城市戶口的改革方式，與直接的“土地換社保”別無二致。用退地來換城市戶口和變相的土地強制征收并無本質差別。這就造成農民擁有的權利被實質性地剝奪，其土地權益的喪失難以避免[4]。其次，地方政府的文件中對轉戶農民在退出承包地之前行使轉讓、出租、抵押等權利進行限制。政府通過對土地流轉加強了限制，便于在過渡期過后收回土地。

2.4 集體收益分配權實現困難

農民集體收益分配權指農村集體組織成員請求分配村集體土地、企業等所產生的收益之權利[5]。首先，因為農民在集體中擁有的權利本身就有一定模糊性，使得其集體收益分配權也不明晰[6]。其次，集體收益的分配方式沒有被法律法規所明確規定，造成農民集體效益分配權的實現較為困難。《土地管理法實施條例》中沒有確定如何分配土地補償費，也沒有相關的導向性規則。再次，戶籍改革中，除了對大、中專學生的個人征地補償收益進行了保留外，并無其他補償科目直接關系到農民集體收益分配權。另外，對于集體收益分配權規定的空白還體現于出臺的相關政策文件中。農民集體收益分配權的先天立法不足和后天政策對其不夠重視，致使其實現非常困難。

3 保護農民土地權益的路徑

3.1 推進立法進程，完善改革總體設計

立法不完善是現行戶籍改革中實現農民土地權益保護的一個較大的阻礙。我國目前還沒有統一的戶籍法為戶籍改革提供指導和保障，所以需要制定統一的戶籍法，明確規定戶籍登記制度、身份證制度、居民財產權、農民土地權益保護等內容，以立法指導實踐[7]。

戶籍改革設計的不完善是農民土地權益保護面臨難題的另一個重要原因。戶籍改革中農民土地權益不能交由各地政府來處理，而應當在推進戶籍立法的同時，由中央從總體上明確戶籍改革中農民土地權益處理的方案。只有在全國層面確定農民土地權益的處理方式，才能統一指導各地方戶籍改革實踐，從而減少規定退出土地“三權”過渡期或“土地換社保”的情況的頻現。

3.2 明確成員權的享有標準，促進集體收益分配權的實現

具備特定身份是享有成員權之前提，亦即擁有某個集體成員資格才能享有成員權，成員權是專屬于農民集體成員的權利。戶籍一直是確認農村集體成員資格的根據，擁有某農村經濟集體的農業戶口的農民就是該農村集體的成員。而那些在戶籍改革中將戶口轉到城市的農民，將會喪失作為成員權判斷依據的農業戶口。按照以往規定，進城落戶的農民就會失去農村集體成員資格，其之前基于“成員”而享有的包括土地權益在內的權利就沒法保障了。這將對轉戶農民產生不利影響，該權益由未轉戶成員或農村集體集中享有，這對轉戶農民來說并不公平。因此，必須將現行的成員權的相關規定加以完善，尤其是不能再固守成員權與戶口的傳統關系。戶籍改革后，不宜再以戶籍作為是否享有成員權的唯一標準，可引入實質貢獻標準，即使農民轉為城市戶口，只要他們的土地等還在農村集體中產生收益，那么他們就應享有成員權。

集體收益分配權屬于成員權。從前述所分析的農村集體收益分配權的法律規制上的缺陷來看，該權利難以實現。將集體收益分配權作為獨立的權利，對于在戶籍改革中更好地保護農民的集體收益分配權很有意義。第一，應將集體收益分配權與戶籍分開，只要對集體財產收益的產生和取得有實質性的貢獻就有獲得分配的權利。第二，應構建農民集體收益分配權流轉機制。在社會主義市場經濟時代，社會保障的作用逐漸代替土地保障的作用，為了使農村土地資源得到合理利用，亟待構建流轉制度來更好地推進農民在轉戶前后的集體收益分配權的實現。

3.3 完善農地“三權分置”相關的法律制度

“三權分置”是一項農村土地制度改革措施，即讓不同民事主體享有農村土地的“集體所有權、承包經營權、經營權”，使其獨立發揮各自的功能，其重點是要放活經營權。在進行戶籍改革的同時，進行“三權分置”的土地制度改革，有助于對農民土地權益的保護，對促進城市化進程有重要意義。對在“三權分置”改革過程中可能出現的問題，也必須盡快采取措施將其完善，特別是要建立相關法律制度，以其更好地保護農民的土地權益。首先，要將經營權確立為一種物權，從法律上確認農地經營權的轉讓和抵押制度，在穩定承包權的基礎上，促進農民對經營權的處分和收益[8]。其次，要借助大數據平臺，匯聚各地土地流轉信息，然后進行分類，引導土地權利的流轉；同時要完善土地登記制度，穩定土地承包關系。最后，必須構建科學的補償制度，提高補償標準并提供持續性的補償，使農民放心退出土地權利。

3.4 構建農村宅基地使用權流轉機制

讓宅基地使用權在市場上流轉，促進宅基地使用權變現，對農民進城落戶后的生活穩定有重要保障意義。國務院的《意見》也明確表示，要采取多種方式保障農業轉移人口基本住房需求。從實際情況來看，受制于宅基地只能在本集體經濟組織內部流轉，并且進城落戶的農民逐漸增多，農村的房屋很多被空置，得不到有效利用。同時，有些地方已出現隱形宅基地流轉市場，可見宅基地的市場流轉需求已無法阻擋[9]。因此，要盡快構建宅基地使用權流轉機制，探索其市場交易途徑。

在建立宅基地使用權流轉制度之前，需要明確其流轉權利屬于土地所有權人，即農民集體可以在符合土地用途規劃的前提下，將集體所有的土地有償地為其他任何主體設立宅基地使用權，由農民集體取得收益，最終將收益分配到農民手中。建立宅基地使用權流轉制度，可從下列幾個方面著手:首先，要確立宅基地使用權有償取得制度。其次，要在農村建立統一的不動產登記制度。再次，要確定權利流轉的對象和方式。流轉的對象既可是農民，也可是城市居民；宅基地使用權既可買賣、出租和贈與，也可抵押、出資等。最后，要確定收益分配方式和建立監督機制[10]，收益最后應由原宅基地使用權人獲得。

3.5 設計合理的補償方案

在社會主義市場經濟和城市化發展進程中，為優化資源配置，對農村土地進行規模化經營有其合理性。不排除在戶籍改革中，會出現自愿退地的農民，農民土地流轉的重點問題是要保障農民土地的收益。有的地方雖然設計了進城落戶農民的土地處理方式，退地的農民會在得到一定補償后穿上“五件衣服”。但農民退地仍不積極，大多數人認為退地補償較低或者是認為退地補償會得不到落實，不能夠保障其進城以后的就業和生活。

首先，政府應指導農民退地，幫助農民通過市場進行價值交換，使其獲得相應利益。政府應規定可以隨經濟發展調整市場最低保護價以保障農民利益[11]。其次，土地退出的補償應包括土地轉讓費與土地補償費。其中土地轉讓費為土地流轉價值，一般按轉讓時的市場價值進行補償。土地補償費是指，對土地權利人因為退出其土地權利而遭受的經濟與其他損失進行的補償。土地補償費要滿足退出土地權益農民生活的需求，降低農民轉戶退地的風險。最后，應當建立腐敗監督機制，并明確多方面的糾紛解決途徑，促進退地補償的落實，確保補償費能夠依法發到農民手中。

4 結語

農民土地權益保護是戶籍改革過程中的重要問題，關系著改革是否能夠順利進行。為了更好地保護轉戶農民的土地權益，應推進立法進程，完善改革總體設計；確定成員權享有的標準，促進集體收益分配權的實現；完善農地“三權分置”相關法律制度，促進農村土地資源的利用；構建農村宅基地使用權流轉機制；設計合理的補償方案等。農村的土地問題關系重大，在城市化進程中應注意保護農民的土地權益；在對戶籍制度進行改革時，與農村土地相關的制度也應進行相應完善，以更好地保護農民土地權益。由于農村土地問題本是一個重要而復雜的問題，對更具體的農民土地權益保護措施，還需經過進一步的實證研究來予以完善。

[1]魏滔.我國戶籍制度改革模式研究——以成都戶籍改革為例[D].湛江：廣東海洋大學, 2012：17-30.

[2]黃祖輝,錢文榮,毛迎春.進城農民在城鎮生活的穩定性及市民化意愿[J].中國人口科學，2004(2):71-73.

[3]徐莉.我國現行農村土地產權制度的缺陷[J].農村經濟，2004(11)：28-29.

[4]張力.地權變動視角下戶籍制度改革的法律規制[J].法學,2012(9)：47-51.

[5]申亮,梁歡,王強.農村集體收益分配權研究[J].安徽農業科學,2013(22)：9 466-9 468.

[6]張安毅.戶籍改革背景下農民集體所有權與收益分配權制度改造研究[J].中國農業大學學報,2015(2)：28-33.

[7]齊佳音.我國戶籍制度改革研究[D].長春：吉林大學,2015：39-44.

[8]孫憲忠.推進農地三權分置經營模式的立法研究[J].中國社會科學，2016(7)：145-161.

[9]張安毅.戶籍改革背景下農村宅基地使用權的性質變遷及制度重構[J].中共太原市委黨校學報,2017(2)：21-24.

[10]張云華.城鎮化進程中要注重保護農民土地權益[J].經濟體制改革,2010(5)：87-92.

[11]滕亞為.戶籍改革中農村土地退出補償機制研究——以重慶市為例[J].國家行政學院學報，2011(4)：101-105.

責任編輯：李增華

TheSecondThinkingofPeasants’LandRightsProtection:OntheBackgroundofHouseholdRegistrationReform

ZHENG Qing-sha

(Sichuan Normal University, Chengdu 610068,China)

In recent years, the state has promoted the reform of household registration and the equality of public services. The issue of the protection of land rights and interests of peasantshas been closely concerned during the reform of the household registration system. In the practice of household registration reform, peasants’ land of different areas was dealt with differently, and the problem of the protection of peasants’ land rights and interests is highlighted. The main ways to protect peasants’ rights of land should include: promoting legislation and improving the overall design of reform; defining the criteria for the rights of members and promoting the implementation of the distribution rights of collective income; improving the legal system related to the separation of the three rights of farmland; constructing the transfer mechanism of the use of rural homestead;designing a reasonable compensation plan and so on．

Peasants; Land rights and interests; Household registration reform; The separation of the three rights

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.06.006

D923.2

A

1674-6341(2017)06-0016-03

2017-10-25

鄭慶莎(1994—)，女，四川達州人，碩士研究生。研究方向：民商法學。