我國環境公益訴訟生態修復模式探析

任洪濤 南靖杰

（海南大學法學院，海口570228）

我國環境公益訴訟生態修復模式探析

任洪濤 南靖杰

（海南大學法學院，海口570228）

環境公益訴訟的終極目標是保護環境法益。目前，我國環境公益訴訟生態修復的模式主要有政府主導修復、當事人直接修復、當事人委托修復、生態修復基金會綜合管理修復四種類型。為發揮生態修復在環境公益訴訟中的重要作用，亟待從生態修復的責任主體、生態修復的資金、生態修復的審計監督等方面進行完善。

環境公益訴訟 環境法益 生態修復

一、環境公益訴訟的終極目標是保護環境法益

（一）環境法益

“法益”是一個舶來詞，最早由德國學者賓丁于1872年在其《規范論》中首先提出[1]。雖然我國學術界通常將“法益”作為刑法理論中的專有概念進行研究，并用來專指刑法保護的利益。但隨著學術界對法益研究的逐漸深入，法益應當作廣義理解，不同學科中對法益的內涵有自己不同的理解，環境法學科也概莫能外。

在環境法領域，環境法益是一種概括性的法益種群，是指環境法應當保護和實際已經保護的環境法主體所享有的整體環境利益。從表現形態上看，環境法的法益可分為環境權利和生態利益。其中，環境權利是經過法律積極認可、確定保護的部分環境法益，生態利益是法律暫未規定的具有抽象生態保護價值的環境法益。按照法益的傳統理論觀點，利益與權利共同構成法益。利益、權利與法益之間是屬種關系，當法律將某種利益進行了選擇和確認，該利益才有可能上升為法益的范疇。同理可知，環境法益與環境權、環境利益之間也是屬種關系，不能簡單的將環境權或環境利益等同于環境法益。

環境法益的性質是指環境法益的屬性，具有私益和公益的雙重屬性，在強調私人自由、利益和權利的同時，更強調服從和服務人類生存和發展的整體利益、長遠利益包括后代人的利益[2]。為正確認識環境法益的性質，需要跳出非此即彼的慣性思維。生態環境是典型的公共產品，因此，環境法益是在生態利益基礎上形成的多樣化的價值屬性。環境法益的確立有助于推動環境法律制度的發展，促進環境法理論體系的進一步完善，以及生態文明建設的順利實現。

（二）環境公益訴訟保護環境法益

公益訴訟起源于羅馬法，古羅馬法學家把為保護私人權益以私人資格發生的訴訟稱作私益訴訟；而以保護公益為目的的訴訟則稱為公益訴訟[3]。環境公益訴訟作為公益訴訟制度中重要的一部分，指的是由于社會主體的違法行為或不作為，使環境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時，法律規定的資格主體為維護公共利益而向人民法院提起的訴訟。

環境公益訴訟最早起源于美國的“公民訴訟”制度。20世紀70年代以來通過的涉及環境保護的聯邦法律都通過“公民訴訟”條款明文規定公民的訴訟資格，建立了完整的公民訴訟制度。歐洲很多國家也有相關規定，例如，法國最具特色和最有影響的環境公益訴訟制度是越權之訴，只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可提起越權之訴。意大利有一種叫做團體訴訟的制度，它是被用來保障那些超個人的利益，或者能夠達到范圍很廣的利益的一種特殊制度[4]。我國的環境公益訴訟理論最早是馬驤聰先生在1981年發表的《違反環境保護法規的法律責任》一文中引入而來。但我國環境公益訴訟制度的實施直到2012年 《民事訴訟法》修訂之后才得以建立，隨后2014年《環境保護法》第58條的誕生，最終使得環境公益訴訟制度從紙面落實到實踐中。

環境公益訴訟制度追求的目的是保護環境法益。雖然每個人都希望通過環境公益訴訟使環境破壞的現象得到遏制，但我國環境公益訴訟在很大程度上陷入了集體行動的困境。一方面，由于訴訟利益的享有者與訴訟成本的付出者不具有同一性，使得具有自身環境利益需求的原告主體不愿意采用訴訟的方式來保護環境法益，怠于行使自己的權利。這也體現了原告“經濟人”屬性的人性基礎。另一方面，環境公益訴訟在立法上強制與激勵的缺位。雖然環境公益訴訟原告參與環境公益訴訟的積極性是推動環境公益訴訟發展的根本所在，但我國的相關法律法規將原告限定在符合條件的有關機關和組織，并沒有建立相應的激勵機制來填補環境公益訴訟原告支出的訴訟成本，最終制約了環境公益訴訟的發展。

二、我國環境公益訴訟生態修復模式考察

（一）政府主導修復模式

政府主導的生態修復模式即法定主體提起環境公益訴訟，勝訴獲得賠款后，由其環保部門或有關機構將專款上交財政機構，該款項專門用于從事生態修復活動。例如，海事局作為原告向污染海洋的主體提起環境公益訴訟，原告勝訴后，海事法院應當判決被告向海事局支付相應的賠償款。如果被告拒不執行法院判決，則由海事局向海事法院申請強制執行，海事法院采取強制執行措施后，將執行款賠償給海事局，海事法院的工作就已完成。至于清理油污和生態修復事項則由海事局負責。實踐中，海事局得到賠償款后，不一定將賠償款全部用于修復環境，會截留款項自用。由于提起訴訟有利可圖，海事局提起環境公益訴訟的積極性很高。后來，海事法院在判決文書中明確增加了“由海事局將賠償款上繳國庫，用于治理被污染的海洋環境”的內容，由于判決賠償款必須上繳國庫，海事局也就沒有訴訟的積極性了[5]。

近年來隨著經濟發展，環境惡化日益嚴峻，中央也投入巨額專項資金用于環境治理中，但政府主導的生態修復模式仍存在弊端。國務院2013年發布 《大氣污染防治行動計劃》后，中央分別于2013年、2014年和2015年安排了50億元、98億元和106億元專項資金用于大氣污染的防治工作。然而京津冀及周邊地區霧霾仍未有消減的跡象。財政部監督檢查局調查了2013-2015年中央大氣污染防治專項資金管理使用情況，發現部分地方政府有騙取、擠占、挪用專項資金，違規擴大開支范圍的事項[6]。

雖然以上弊端仍未消除，但是由于政府主導修復模式中財政賬戶的設立與管理更為便捷等優點，其他地方也進行了有益嘗試。作為保障環境公益事業發展的一個專項資金，它的性質是維護公眾利益的特殊公款。因其專款專用、獨立核算等特點，區別于一般性財政收入。該資金來源主要是財政撥款以及環境公益訴訟案件中生態環境修復費用和其他環保公益款。

然而環境公益訴訟司法判決的資金屬于國家收入。只要進入地方財政系統，若想使用就需要經過法定程序，即經過發改委專門立項使用。從目前的司法實踐來看，多數地方把判決下來的錢打到財政賬戶上，一旦進入財政賬戶，易進難出，要謹防其成為“僵尸資金”。環境公益訴訟獲得修復資金若沒有用到生態環境修復上，公益訴訟的意義就大打折扣。

（二）當事人直接修復模式

當事人直接修復模式是指生態損害結果出現后，當事人愿意修復生態且有能力修復的情況下，責令其在一定時間內直接進行修復。由生態破壞者直接修復的模式，符合“誰污染，誰治理，誰損害，誰賠償”的環境立法宗旨，同時可以對生態破壞者起到教育作用。然而，僅僅當生態損害達到一定的嚴重程度，才會有組織提起環境公益訴訟。另外，當事人大多不愿意且無能力修復，因此當事人直接修復一直不是主流的修復模式，但這卻并不意味著其不重要。

“勞役代償”已經作為一種全新的生態修復的替代模式，逐漸受到重視。“勞役代償”指的是生態環境破壞者對生態環境造成生態損害后，法院依法判決違法責任人進行賠償或依法追究刑事責任，考慮到其經濟困難無力支付生態修復賠償金，且當事人自愿通過一定的勞動來抵償賠償金額的情況下，判決其提供有益于環境保護的勞務活動來彌補其對環境造成的損害，以達到生態修復替代性目的。例如，江蘇連云港企業老板非法排污，由于其經濟賠償能力不足，被判提供960小時的環境公益勞動來彌補環境污染賠償不足的金額，開創了全國首例“勞役代償”判罰的案例[7]。

“勞役代償”的創新性在于其改變了以往一罰了之的簡單處理方式，除追究環境破壞者違法責任外，判令其提供一定時長的公益勞動或從事特定活動來修復受損生態環境，實現了生態修復目的。同時“勞役代償”可以對生態破壞者以及社會大眾起到良好的教育警示作用，降低生態破壞事件發生的幾率。

（三）當事人委托修復模式

生態破壞者被責令恢復生態環境，如果自身并沒有修復能力，則可以委托第三方進行生態修復。當事人可以直接委托第三方進行生態修復，然而因生態修復活動涉及公眾利益，因而要滿足必要的前提，如規模、資質、信譽等。若當事人找不到合適的第三方時，可以委托法院或環保機構推薦的第三方機構進行生態修復活動。

當事人委托修復模式具有當事人直接修復模式的部分優點，即符合“誰污染，誰治理，誰損害，誰賠償”的環境立法宗旨，同時可以對生態破壞者起到教育作用。當事人直接委托第三方修復，避免修復資金經過政府部門的過程，從根本上杜絕了腐敗問題。政府、法院等有關部門或生態修復基金會只需要監督修復過程，保證生態修復質量。但只有在當事人積極主動修復的態度下才能順利實施，一旦當事人消極處理，如出現資金不到位等情形，將直接影響第三方修復的效果。

（四）生態修復基金會綜合管理修復模式

人民法院可以通過判決或調解，責令生態破壞者交付生態環境的修復費用，上繳至環境修復專項基金會，并由該基金會委托第三方進行修復。環境公益訴訟的訴訟利益并不屬于原告，而應當歸屬于全社會，同時賠償款應當專項用于修復生態環境。為了防止資金挪用或貪腐，需要設立一個獨立運營的基金會代表社會公共利益。它需要高度獨立性，接受并管理獲得的賠償金或環境修復費，并用于修復受到污染破壞的生態環境。同時，法律需要規范環境公益訴訟專項資金的來源、管理、使用，并加強對環境公益訴訟專項資金的審計監督。

各地對生態修復基金模式均有所嘗試。例如，貴州省與中國綠色發展基金會合作，探索在該基金會設立專項基金賬戶以便于管理環境公益訴訟資金。引入中國綠色發展基金會等合作，初衷是為了保障資金利用的陽光透明。然而，如果綠發會本身就是原告的話，法院對環境公益訴訟資金的判決將非常尷尬。環境公益訴訟資金是公益性質，多方參與設立基金會目的就是為了防止挪作他用。如果法院責令被告向綠發會下屬專項基金賬戶支付生態修復金，由其進行生態修復，那么該基金賬戶成立的作用將被弱化。

為避免前述情形的發生，海南、昆明、江蘇等地采取的則是設立完全獨立的環境公益訴訟專項基金或專項資金賬戶的方式，由其受領生效判決判令被告所承擔的生態環境修復費用以及服務功能損失賠償金等款項。另外，為了支持昆明中院開展環境公益訴訟試點的工作，2010年12月，昆明市政府出臺了 《昆明市環境公益訴訟救濟專項資金管理暫行辦法》，建立了獨立的昆明市環境公益訴訟救濟專項資金賬戶，確定了救濟專項資金賬戶的管理人，統一管理使用專項資金，并通過市場運作的方式使用賠償款，用于修復生態環境。近年來，通過環境公益訴訟、環境犯罪被告人自愿交納等來源，昆明市的環境公益訴訟救濟專項資金賬戶共獲得600余萬元的修復基金，現已有近500萬元撥付用于生態修復，取得了良好的法律效果、社會效果和生態效果。

三、我國環境公益訴訟生態修復制度的完善路徑

（一）修復責任主體方面：建立生態修復責任人制度

明確修復責任主體，建立健全環境修復責任人制度，進行環境修復考核問責，將官員升遷和環境修復掛鉤。環境修復責任人制度，由黨政領導擔任責任人，依法依規落實地方主體責任，統籌協調各方力量進行環境生態修復。實行差異化績效評價考核，將領導干部自然資源資產離任審計結果及修復生態情況作為考核的重要參考。上級生態修復責任人負責組織對下一級責任人進行考核，考核結果作為地方黨政領導干部綜合考核評價的重要依據。

以河流管理為例，生態修復責任人制度在河湖管理保護方面已經得到豐碩的成果，已經在全國范圍內全面推行“河長制”。“河長制”，即由我國各級黨政主要負責人擔任“河長”，負責組織和領導相應河湖的管理和保護工作。“河長制”的推行起源于2007年太湖藍藻暴發事件，深受水危機之痛的江蘇無錫率先在全國實行地方行政首長負責的“河長制”。一年后，河湖生態初見成效。2012年江南水鄉浙江嘉興大力治理河網和湖泊的五類和劣五類的水體，各級黨政負責人均帶頭擔任轄區內主要河流的河長，牽頭負責所轄河流的水質改善工作，創新治水管理機制，實現市、縣、鎮三級河長制聯動。隨著“河長制”落實，河流水質改善工作的開展，江南水鄉重現了原面貌。

推行生態修復責任人制度的意義在于建立了一種生態修復的倒逼機制。生態修復是一項復雜的系統工程，其順利實施是建立在權責明晰基礎上的，而責任主體的明確又是具體責任承擔的第一步。因此，對生態修復責任人定下了具體的生態修復目標，黨政機關就有了具體可以考核的指標及標準。地方領導干部在引入重污染高效益項目時將格外慎重，對環境生態修復的工作也將更加積極和主動。

（二）修復資金方面：設立全國環境公益訴訟專項基金

1.統籌設立全國環境公益訴訟專項基金

各地均有試點設立環境公益訴訟專項基金，然而相互間存在著巨大差異。對于本區域內環境公益訴訟尚可良好試行，但縱觀歷年環境資源案件，存在大量跨區域破壞生態的事件發生。從長遠來看，實行統一的專項基金并進行跨行政區劃管轄是必然趨勢。

建立全國統一的環境公益訴訟專項基金會，將財政撥款以及環境公益訴訟案件中生態環境修復費用和其他環保公益款一起納入名下基金統一進行管理，并在各省建立分基金會。制定嚴格的基金管理辦法，明確基金運作程序，具體使用環境公益訴訟專項基金，注重分基金會的統籌協調，修復受到污染破壞的生態環境。

2．多元化資金來源

（1）環境損害賠償金

人民法院可以通過判決或調解，責令生態破壞者交付生態環境修復費用作為環境損害賠償，上繳至環境修復專項基金的賬戶。但是現行法律規定下的環境損害賠償對于企業而言遠遠不能起到警示懲戒作用。例如，在康菲石油泄漏事件中，康菲石油、中海油分別就漁業損失和海洋生態損失賠償了13.5億元和16.83億元。而英國石油公司（BP）因漏油污染墨西哥灣海域累計支付近540億美元，巴西發生石油泄漏事故，美國雪佛龍石油公司支付約107億美元的環境賠償金。外國環境污染的天價賠償基于環境損害懲罰性賠償產生。我國現階段的立法暫無對環境損害懲罰性賠償的規定，違法成本低是導致環境問題頻發的重要誘因之一。環境問題頻發更使本不充裕的修復資金愈加捉襟見肘。如果在環境訴訟中引入懲罰性賠償機制，不僅可以提高違法成本遏制環境破壞行為，還可以保證生態修復資金的充足來源。

雖然我國在《環境保護法》第五十九條中已經明確了行政機關可以作出“按日處罰”的行政行為的規定，懲罰性賠償的影子已經顯現，但該規定只是在違法者受到行政處罰后拒不改正時進行處罰，尚未擴展到因破壞環境即引起直接賠償的范疇。而環境公益訴訟往往是在人民群眾的生產生活受到重大影響后，“行政不能”的情況下提起的，由于涉及到公共利益，加之部分政府部門責任推諉，違法者的投機性較高，違法者榨取生態環境獲得暴利后逍遙法外，留下當地政府和老百姓為環境問題埋單。因此，在環境公益訴訟中引入懲罰性賠償，大大提高了違法成本，可以更好地遏制這種機會主義行為[8]，環境損害的懲罰性賠償機制的建立勢在必行。

目前，我國在消費者權益保護、食品安全、產品責任等方面均成功引入了懲罰性賠償制度，對保障消費者權益，打擊惡意侵權，威懾不法分子產生了巨大作用。如果環境訴訟中引入懲罰性賠償機制，違法者基于理性人的利益考量，勢必會大大降低破壞環境的行為，還可以保證生態修復資金的充足來源。

（2）地方財政投入

生態修復制度因其涉及到公共利益，應當要求地方財政的大力支持。環境污染事件的爆發絕大部分是因為地方追求GDP而沒有對污染企業嚴加把關，環保監管部門不作為而放任環境問題頻發造成的。根據“誰污染，誰治理”原則，由污染企業投入或被判罰資金來進行生態修復，并且地方政府同樣也要為失職埋單。環境污染案件也具有跨區域性、緊迫性等特點，例如在“黃浦江死豬”事件中，黃浦江嘉興段拋棄的病死豬等嚴重污染了上海市民的生產生活用水。不過，當上海市政府投入相應資金先行治理后，可以向原污染者進行追償。

（3）公共籌款

充分調動社會公眾生態修復的積極性，推動生態修復的公眾參與。例如，2014年度，溫州市全面實施“五水共治”，大力治理水污染，由領導帶頭捐款，當年籌集社會資金的捐款高達5.4億余元。這也為生態修復資金的籌集開辟了一條重要的渠道。

3．完善資金使用制度方面

（1）支持民事公益訴訟

建立支持環境保護團體提起民事公益訴訟資金使用制度，將必需的調查、鑒定、評估、研究、律師代理等費用納入支持范圍。社會團體提起環境公益訴訟勝訴，則產生的訴訟費用應由侵權人承擔。一旦社會組織敗訴，可以請求法院減、免相關費用，額外部分由環境公益訴訟專項基金支付，避免“天價訴訟費”事件，以此提高環境保護團體提起民事公益訴訟的積極性，支付環境保護團體因民事公益訴訟敗訴所需的合理費用。

（2）生態修復的跟蹤評價

合理的生態修復資金投入并非一步到位，考慮到生態修復的復雜性、周期性等特性，修復資金需要持續性的投入。前期投入需嚴格招標，審核生態修復主體的資質，以確保生態修復的效果。當生態修復實施完畢后，相關機關應當組織生態修復的跟蹤評價，發現不達標或仍然對環境有不良影響時，應當及時提出改進措施。

（三）生態修復監督方面：重視項目審計與廉政監督

1.生態修復項目監督

考慮到生態修復的復雜性、周期性等特性，生態修復的效果并非一蹴而就。不僅需要資金的持續性周期性投入，更需要相關責任人具體落實生態修復項目。資金方面需要重視審計監督，而落實生態修復項目方面。前期要求嚴格審核生態修復第三方資質，保障修復效果。中期要求定期檢查項目的進程和效果。后續跟蹤評價需要定時維護，保障生態修復效果。生態修復項目要保證陽光透明，通過引入互聯網等新媒體進行監督、并開設生態修復項目公開日，推動公眾參與機制。

2.廉政監督

保證充足的生態修復資金投入才能保障生態修復項目的有序開展。在生態修復過程中，生態修復資金投入往往是高額的，同時生態修復項目涉及到多個部門，極易產生腐敗。重視對生態修復資金的審計監督工作，要做到“有案必審”、“季度必審”，并將專項資金使用落實到具體的責任人，建立責任追責機制，同時接受全社會的廣泛監督，提高資金使用的透明度。另外，加強廉政建設，嚴肅打擊貪腐挪用資金行為，對違法犯罪者追究其刑事責任，保證生態修復資金使用的合法合規。

[1]周訓芳.論環境權的本質—一種“人類中心主義”環境權觀[J].林業經濟問題（雙月刊）,2003(6).

[2]杜萬平.論環境刑法對生態利益的保護[J].江漢大學學報（人文科學版）,2004(5).

[3]周楠，吳父翰，謝邦宇.羅馬法[M].北京：群眾出版社，1983.

[4]向紫容.環境公益訴訟的海外經驗[J].檢察風云,2013,(08):14.

[5]袁紅學.構建環境公益訴訟生態修復機制實證研究[J].中國環境法治，2013（2）.

[6]參見人民網《財政部通報5起中央大氣污染防治專項資金檢查典型案例》.http://politics.people.com.cn/n1/2016/1212/c1001-28943596.html.

[7]參見新浪網 《連云港企業老板非法排污被判公益勞動 系江蘇首例》http://jiangsu.sina.com.cn/news/b/2015-06-04/detail-icrvvpkk7892827.shtml.

[8]畢瑜曼.環境民事公益訴訟中的“懲罰性賠償”—中華環保聯合會訴德州晶華集團振華有限公司大氣污染責任糾紛案評釋[J].法制與社會，2016(17).

本文系司法部2016年度國家法治與法學理論研究項目：“生態修復市場化運作的法律保障研究”，項目編號：16SFB5036；2017年度海南省高等學校科學研究項目：“海南綠色崛起中的環境審判制度創新研究”，項目編號：Hnky2017-11；2015年度海南大學青年基金項目：“生態紅線與環境預警制度創新研究”，項目編號：qnjj1502；2015年度海南大學科研啟動基金項目：“生態紅線與環境預警制度創新”，項目編號：kyqd1555。

任洪濤，海南大學法學院碩士研究生導師,法學博士，研究方向：環境與資源保護法；南靖杰，海南大學法學院學生。

〔責任編輯：梅 林〕