我國PPP發展現狀及融資熱點問題淺析

王 玥

中商宏峰投資集團有限公司(北京市)

我國PPP發展現狀及融資熱點問題淺析

王 玥

中商宏峰投資集團有限公司(北京市)

在中國經濟逐漸放緩的背景下，各地政府的財政資金壓力增大，此時PPP作為一個具有融資功能的模式，在中國逐漸興起，但是其在中國的發展面臨諸多瓶頸與障礙.中國政府應積極應對這些困難，努力營造出適合PPP發展的經濟環境，借鑒國外的經驗教訓，大力推進PPP可持續發展。本文梳理了我國PPP發展的現狀，并針對融資方面出現的問題進行了分析，在此基礎上結合融資熱點問題并從長期可持續發展的角度提出了相應建議。

PPP；基礎設施；公共服務；融資

一、我國PPP發展現狀

PPP(Public-Private-Partnership)，即公私合作伙伴關系，我國政府稱之為“政府與社會資本合作模式”，政府和社會資本利益共享、風險分擔，是基礎設施和公共服務中的一種項目運作模式。其中社會資本主要包括外資企業、民營企業、保險資金、養老資金及其他民間資金。在國際上主要有英國的社會類基礎設施PF1、PF2模式，以及法國的經濟類基礎設施特許經營模式，前者以政府購買為主，后者以使用者付費為主。我國PPP發展從上世紀八十年代開始，大體經歷了五個階段。

(一) PPP發展歷程

1.探索階段。1984年-1992年，改革開放初期，以外資企業參與為主。

2.試點階段。1993年-2002年，建立社會主義市場經濟體制，仍然以外資企業參與為主。

3.推廣階段。2003年-2007年，經濟保持高速增長，放寬非公有資本市場準入限制，以民營企業參與為主。

4.調整階段。2008年-2012年，全球金融危機，我國政府四萬億救市計劃刺激經濟，地方政府和國企獲得大量財政支持，市場缺乏自由競爭，致使PPP遭受嚴重沖擊。

5.規制階段。2013年至今，經濟進入新常態，各類資本廣泛參與，其中施工類企業和財務類投資人最為活躍。

在我國PPP發展的五個階段中，前四個階段基本屬于法國模式，對于推動基礎設施建設和公共服務提供的投融資體制改革發揮了重要作用，但是制度建設滯后。第五個階段本質上屬于英國模式，陸續出臺了大量政策文件，制度建設逐步健全，對深化財政體制改革和完善政府采購體系起到了重要的推動作用。

(二) PPP發展現狀

截止2017年4月，我國傳統基礎設施領域PPP項目庫有15966個項目，總投資額約15.9萬億，涉及重大市政工程(8838個)、交通運輸(2646個)、水利(1440個)、能源(530個)等多個領域。從地域分布來看，西部地區的項目數和總投資額皆為全國之最，其中云南、貴州、四川項目總投資額位列前三甲，均超過萬億。這些數據和2014年以來國務院及有關部門的大力推動密切相關。

1.國務院及有關部委連續出臺PPP改革系列指導文件，各級地方政府以此為依據，廣泛制定相關的地方性法規和政府規章。

2.有關部委和地方政府先后成立了PPP實施機構，如PPP工作領導小組、PPP中心等，初步建立了協同推進機制。

3.建立了PPP項目庫和信息平臺，并開展相關培訓和項目推介。

4.創新投融資機制，有關部委從政府投資、開發性金融、商業銀行、保險機構等層面推動，地方政府試點PPP引導基金，為解決PPP項目融資難的問題積極努力。

以上PPP模式的推廣應用，對于緩解地方政府壓力及化解債務風險、推動政府職能轉變及提供公共服務效率、擴寬社會資本投資渠道及創新融資方式等起到了一定作用，但是由于我國PPP制度頂層設計尚不完善、政府職能轉變落后、投融資體制改革不到位等原因，PPP的發展出現了諸多問題，如以PPP和公共利益為名，變相維護部門利益、拖延推進改革、躲避公開招標和預算約束等，甚至舍本逐末，直接把PPP當成刺激投資的工具。下面，將主要深入探討PPP項目融資及在融資過程中出現的問題。

二、項目融資存在的問題

PPP項目融資的核心特征為新設特殊目的公司、僅就項目公司承擔有限責任、投資決策基于現金流、合作伙伴風險分配及共擔結構、表外融資等。主要的融資工具包括債務類融資(占比40-60%)、股權類融資(占比10-30%)、其他資本融資等。

(一)私營部門融資加壓地方政府財政

我國現有實施的PPP項目里，完全政府付費項目占30%，完全使用者付費項目占45%，其余25%為部分需要政府補貼的使用者付費項目。由于政策規定將所有PPP項目都納入政府采購范圍，導致各地爭相通過把項目或現有TOT等形式的債務包裝成PPP模式以獲取財政資金和享受優惠政策。這樣使得通過財政承受能力論證并得到人大決議保障的項目其實不具備財政支付能力，國家關于不得由平臺公司替地方政府代為融資的規定形同虛設，私營部門融資以更加隱蔽的方式增加了地方政府財政壓力。

(二)股權投資演變為“明股實債”

具體表現為：政府付費類PPP不按績效支付、政府以可行性缺口補貼名義保證社會資本獲得穩定回報、政府承擔股權投資連帶責任、政府不合理地承擔實際債務、政府許以投資回報保底承諾、關于分期溢價回購的安排、各種形式拉長回購期等等。原本是為了化解過去地方政府因以融資平臺的名義所形成的企業債務而不得不以政府或有負債的方式承擔的風險，現在以PPP的名義所形成的企業債務，同樣也會成為政府或有負債，而且其債務壓力會比平臺公司更為嚴重。

(三)長期投資瘦身為短期融資

如前文所述，目前最為活躍的社會資本為施工類企業和財務類投資人。主要因為，前者為了以PPP名義避免二次招標獲得施工任務，并獲取高額施工利潤和社會資本投資回報；后者以PPP名義投資當地項目，重點關注投資回報水平、回收期限和退出方案，通常要求政府在一定期限內按照約定價格回購，以實現安全退出。因而，在實際操作的過程中，會假借PPP之名為政府提供短期過橋融資，與PPP的建立長期合作伙伴關系的初衷背道而馳。

三、熱點問題解析

隨著國際上對PPP理念的發展，PPP從政府采購的工具、經濟發展的工具已經進一步成為可持續發展的工具，這就要求PPP要立足于促進經濟增長、社會發展、區域協調、資源環境等多個維度的長遠目標開展。具體到我國現階段融資方面出現的問題，在國務院的指導下，地方政府和社會資本進行了積極的創新和嘗試。

(一) PPP項目資產證券化

2016年12月26 日，國家發改委與中國證監會印發《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目資產證券化相關工作的通知》(發改投資[2016]2698號)，明確重點推動資產證券化PPP項目的范圍，并優先鼓勵符合國家發展戰略的PPP項目開展資產證券化，這一債務類融資機制對盤活PPP項目存量資產、加快社會投資者的資金回收、吸引更多社會資本參與PPP項目建設具有重要意義，為PPP持續健康發展提供了保障。關于未來實踐，應建立如下認識：

1.證券化主要應是項目公司收益權

這是由PPP模式核心要求決定的。PPP模式要貫穿項目全生命周期，政府在公開選擇過程中對社會資本的資信、投融資、運營管理能力進行了公開比對選擇，當社會資本中標設立項目公司后，項目公司股東是實現全生命周期高效服務的基礎，因而項目公司股權轉讓時，需要尋找與之前股東具有同樣等級專業能力的受讓方。如果僅僅轉讓收益權，投融資、運營等專業事項仍然由之前公開選定的社會資本承擔，既能確保公共服務專業水平不降低，又能擴大受讓方，尤其是銀行等金融機構得以更多參與。

2.向社會資本無追索模式推進

經過股東增信后的有追索資產證券化，本質是一種融資，未能抓住社會資本出表籌資的痛點，不利于改善社會資本財務指標。其關鍵在于：第一，對收益權進行切割，使用者付費和績效考核變量留給社會資本，政府付費和可用性付費金額量化部分進行資產證券化；第二，對風險進行切割，建設運營風險由社會資本承擔，轉讓資產對應的政府支付風險由證券化產品投資人承擔；第三，多方配合，不要形成資產證券化是社會資本逃避風險的錯誤觀念，政府尤其要擺正立場、積極支持推進相關金融創新。

(二)股權回購

如前文所述，明股實債、股權回購是很多社會資本快速收回投資、減少帶息負債的方法，針對這一問題，需要對股權回購方式進行具體分析：一是分析潛在回購主體，PPP模式下的股權回購，應大部分發生在政府平臺公司對其他普通社會資本持有的項目公司的股權回購；二是分析平臺公司是否是合規的社會資本；三是分析具體回購模式，包括直接回購另一股東項目公司股權模式和回購基金、資管等產品份額模式。

(三)政府引導PPP基金

國家鼓勵政府引導基金(國辦發[2015]42號)，社會反響也很熱烈，然而實際落地不多，落地項目也多為明股實債。主要原因為：第一，基金多為債權模式，不能符合PPP項目股權資本的需要；第二，優先級資金來源多為銀行理財為主的機構資金，存在期限較短，一旦進入項目公司權益性資本后，不通過股權回購無法實現過程還本。建議參考以下模式落地：一是由金融機構聯合地方國企發起成立有限合伙基金，金融機構做LP優先級，地方國企做LP次級，金融機構指定股權投資管理人做GP，地方國企按照協議定期支付收益給金融機構，并負責在基金到期時對金融機構持有的權益進行回購，地方政府提供財政貼息保障；二是由省級政府出資成立引導基金，再以此吸引金融機構的資金，合作成立產業基金母基金，各地申報的項目經過金融機構審核后，由地方財政做劣后級，母基金做優先級。

總之，PPP涉及政府、社會資本等方面長達二十年甚至更長時間的合作，其核心在于公共治理機制的有效建立及良性運行，需要中央和地方切實加強規范融資平臺，積極審慎地推進PPP模式，從而實現相關投融資體制的轉型升級。

[1]陸佳佳.中國PPP發展現狀、困境與建議.中國市場，2016(11).

[2]周正祥，張秀芳.張平新常態下PPP模式應用存在的問題與對策.中國軟科學，2015(9).

[3]劉薇為.PPP模式理論闡釋及其現實例證.改革，2015(1).