淺析我國鄉鎮財政困境及對策

張大偉

山東省安丘市石埠子鎮社區服務中心

淺析我國鄉鎮財政困境及對策

張大偉

山東省安丘市石埠子鎮社區服務中心

目前我國各級財政中，鄉鎮財政最為薄弱，也最為困難。近年來，隨著農村稅費改革的推行，鄉鎮財政減收較大，收支矛盾日漸突出，各種問題不斷顯現，鄉鎮財政困難這一難題已日益成為社會普遍關注的問題，本文旨在通過對鄉鎮財政處于困境的調查研究，探討解決鄉鎮財政困難的途徑。

鄉鎮財政； 困難；成因；措施

一、當前鄉鎮面臨的主要困難

(一)債務負擔沉重

鄉鎮債務是目前困擾鄉鎮財政運行，制約鄉鎮經濟發展的一個突出問題。鄉鎮負債一般包括顯性債務和隱性債務。顯性債務有農金會或其他基金貸款、統籌中借款等；隱性負債一般有欠發工資、簽發公務費、欠付樓堂館所等基建基金、欠付修路橋梁等公益項資金、財政擔保和其他方面形成的債務。鄉鎮債務是多年形成的歷史性債務。目前鄉鎮財政多是“吃飯財政”連維持運轉都有些吃力，更無力償債。

(二)鄉鎮財政收不抵支，赤字不斷擴大

近年來，鄉鎮財政收入隨著經濟的發展不斷地增長，但是與此同時，財政支出的壓力也在不斷地加大，這種情況的持續發展，必然產生兩種結果。一是預算內收不抵支，財政赤字和債務規模不斷擴張。二是預算內支出不能滿足應付政府開支的正常需要，預算外資金不斷膨脹。三國家近年出臺的減收增支政策較多，超過了鄉鎮財政承受能力，各項改革措施無形中給鄉鎮財政帶來了巨大壓力。國家在發展，社會在進步，在滿足了溫飽問題之后，人們更關心精神上的滿足，國家也大力進行精神文明建設，但是在財政收入低的地區，文教、體、衛經費需要自行解決，這進一步加大了財政負擔。

(三)稅源短缺嚴重，財政收入增長緩慢

鄉鎮財政收入主要來自鄉鎮工商稅收，當前鄉鎮企業普遍增幅回落，經濟效益滑坡，部分鄉鎮企業處于頻臨倒閉的境地，在很大程度上制約了鄉鎮財政收入的增長。

(四)鄉鎮財政無力提供農村最基本的公共服務

長期以來由于我國尚未建立起公共財政體制，財政資源配置傾向于城市和工業，鄉鎮政府提供公共產品和公共服務的能力本來就很薄弱，特別是隨著農村稅費改革的推進，農業稅被取消，鄉鎮財政的收支矛盾更加突出。有些鄉鎮在“保工資”“保吃飯”都很困難的情況下，幾乎喪失了為本地區農民提供公共產品和公共服務的能力。鄉鎮公共衛生設施投入不足，農村義務教育等重點事業經費不足，這些都進一步加劇了鄉鎮財政困難。

二、目前我國鄉鎮財政困難的成因

(一)經濟發展水平低是鄉鎮財政困難的基礎原因

我國相當一部分地區農村經濟欠發達，市場化程度不高，農產品加工業尚屬初級階段，難以形成高附加值、高稅利的農產品生產、加工系列，使鄉鎮政府難有充足的財源。目前，在全國鄉鎮中，農業經濟占絕大多數，這些地區二三產業規模小，產業結構單一，勞動生產率低，產業水平不高，由此帶來的財政收入較少。

(二)財政體制不合理，使鄉鎮財政陷入了困境

一層層集中的財政體制削弱了鄉鎮財政實力。1994年實行分稅制以后，中央從地方增量分配中拿走了一塊即縣鄉需要將75%的增值稅和100%的消費稅上交中央財政，只留25%增值稅歸地方。同時省、市、縣也在通過各種方式向上集中財力，處于基層的鄉鎮財政成為層層集中的對象，在支出沒有減少的情況下，鄉鎮財政實力受到極大地削弱，鄉鎮基本支出難以保證。二是地方稅種少，稅源分散，征收成本高。一些縣在核實鄉鎮財政體制時，為確保縣級利益，把地方稅種中一些稅源零散、稅基不穩定、征收成本高的小稅種劃分鄉鎮，造成鄉鎮財政收入的不穩定。三是鄉鎮一級財權與事權相背離。1994年分稅制改革是以1993年實際收入為依據核定了收入基數，但對支出基數沒有核定，仍采用原有體制，而中央出臺的一些增支政策，仍要靠地方自行化解，使地方財政支出責任加大。

(三)機構膨脹，工資剛性增長，鄉鎮財政不堪重負

近幾年來，雖然黨中央國務院和各級黨委政府大力推行機構改革，精簡人員，但鄉鎮“小政府，大機構”的狀況，仍然沒有得到根本改變，往往是減了機構不減人，因此鄉鎮財政支出規模過大，財政供養人員過多，直接導致了財政支出剛性增長，同時中央多次出臺大幅度調資政策，也給鄉鎮財政帶來了沉重的壓力，即使中央對落實此項政策給予一定比例的補助，但超額部分仍需要鄉鎮自行承擔，造成了鄉鎮財政更加“慘淡經營”。

(四)鄉鎮財政缺乏監督，管理混亂，支出控制不嚴，浪費嚴重

現行干部考核制度過分注重干部的政績，卻忽視了離任審計的制約；同時鄉鎮達標和“一票否決”活動層出不窮。為了得到升遷和保住烏紗帽，常常不顧本地條件，超越財政承受能力，寅吃卯糧，大興土木，搞一些所謂的“政績工程”“形象工程”，以致債臺高筑，使財政背上了沉重的包袱。一些鄉鎮政府和財政所崗位職責不清，財務管理松散，支出缺乏預算約束，多頭審批，隨意性強，各種費用過多過濫，少數干部揮霍腐化，人為加重了鄉鎮債務負擔。

三、解決我國鄉鎮財政困難的途徑

(一)大力發展鄉鎮經濟，強化財源建設，增加鄉鎮財政收入

出現鄉鎮財政困難的主要表現就是鄉鎮財政無錢可支，這就要求鄉鎮領導必須加強鄉鎮財政收入，增強造血功能，拓寬稅源渠道，增強財政發展后勁，充分發揮鄉鎮自身的優勢，大力發展鄉鎮經濟，加快鄉鎮經濟產業結構調整，開展招商引資工作，發展高效農業，大力發展鄉鎮民營企業，努力發展第三產業。壯大鄉鎮民營企業是加培植新的經濟增長點，是增加稅源的重要舉措。鄉鎮民營企業的發展，不僅可以轉移農村剩余勞動力，增加農民收入，而且可以帶動相關產業的發展。引導和促進農業產業結構的調整，為鄉鎮財政創造更多的收入來源，這是鄉鎮財政工作的重中之重，也是鄉鎮財政工作走出困境的重要出路。

(二)改革財政管理體制，保證財政收入穩步增長

一是進一步完善中央與地方各級尤其是縣對鄉鎮財政體制，重新明確和劃分各級政府的事權。二是調整共享稅分成比例，一方面幫助鄉鎮克服目前的困難，另一方面增強鄉鎮經濟的造血功能。三是區分不同經濟發展地區實行不同的分稅財政體制，讓欠發達地區和困難地區獲得發展的財力支持。大量資料表明，我國縣域經濟差別很大，縣域之間無論是財政收入還是可支配財力都有很大差距，反映在鄉鎮財政方面，這種差距則更為明顯。財力雄厚的鄉鎮每年財政收入可達上千萬甚至過億，而財政收入少的鄉鎮每年只有幾百萬甚至幾十萬，連吃飯的問題都解決不了，何談后續財源。區域經濟發展的不平衡不僅影響區域經濟總體目標的實現，而且影響社會穩定。因此中央應按地區差異來平衡稅收上解比例，對共享稅分成比例進行科學的調整，幫助困難鄉鎮渡過難關。

(三)采取綜合措施，化解鄉鎮債務

一是建立償債減債機制。對鄉鎮債務，要認真清理，分清性質，分清界限，分清責任，不能讓所有債務都由鄉鎮償還。對于因“普九”農村義務教育形成的債務，上級財政每年應從預算中安排一定比列資金幫助經濟不發達鄉鎮減輕債務。對于其他鄉鎮債務，要擬訂償債計劃，財力允許的鄉鎮，在確保人員工資和必要的行政運轉經費的前提下，可安排一定資金用于償還債務。二是加大清欠催欠力度，對賬內的債務要通過積極組織收入，以及利用包括法律手段在內的各種措施抓緊催收債務，主動予以清償；對賬外的隱性債務部分，則要本著誰受益，誰負擔，誰使用誰歸還的原則，清理落實債務責任人等，主動地科學地清理財政債權與債務。三落實清償責任，建立嚴格的償債減債獎懲制度。對完成減債任務好的鄉鎮，要大力獎勵。對完不成減債任務的鄉鎮，可采取扣減轉移支付獎金等辦法督促完成。

(四)完善縣以下的轉移支付制度

目前在分稅制財政體制下，中央省市都建立了轉移支付制度，但大多只落實到了縣，并未全部落實到鄉鎮。縣級財政要積極優化財政支出結構，壓縮本級財政支出和責任撥款等方式，調劑出一些財力，詳細測算鄉鎮的標準收入和標準支出，切實幫助鄉鎮解決財政困難；同時，要建立對鄉鎮的財政激勵約束機制，對鄉鎮財政收支和管理實施動態綜合考核，根據考核情況，調節對鄉鎮的財政轉移支付系數，從機制上調動鄉鎮增收節支，自求平衡的積極性。

(五)提高風險意識，建立預警機制，防范化解財政風險

鄉鎮政府和財政部門特別是鄉鎮領導，必須充分認識鄉鎮財政經濟中一些深層次矛盾和比較突出的問題，提高警惕，增強敏銳性，樹立風險意識和憂患意識，針對當地實際，加緊研制和組織實施減少收支矛盾和隱性赤字的有效辦法，消除風險隱患，同時建立起財政經濟運行的預警機制，對財政進行動態監控，及時發現問題，并采取有效措施加以解決，保證鄉鎮財政經濟穩健運行。

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