基于法治視角構建我國特權治理體系

曹莉

（南通大學 馬克思主義學院，江蘇 南通 226019）

基于法治視角構建我國特權治理體系

曹莉

（南通大學 馬克思主義學院，江蘇 南通 226019）

特權來源于權力，屬于權力的異化。法治的本質是規范和限制權力，以法治方式治理特權是法治的應有之義，也是人類文明發展的基本經驗。以法治化方式治理特權，更加規范化和制度化，將事前預防與事后矯治相結合，注重正當程序，強調以權利制約權力。在構建我國的特權治理體系時，應立足于法治視角，健全我國特權治理法律體系，完善信息公開制度、財產申報制度、行政程序制度，健全權力監督機制，完善責任追究和救濟機制。

法治；特權治理；法律體系

特權現象并不是一個新問題，古已有之。在中國古代，法律公開保護特權，特權階層及特權制度被視為一種當然的存在，如“八議”制度、官當制度等。近現代民主法治社會以來，特權被視為合法性權力的異化。如何治理特權逐步成為各國普遍關注的問題。盡管特權有時會寄居于政治或披著政治的外衣而存在，但總的來說它的母體仍然是合法性權力，因而在研究特權的治理之策時，應將特權問題作為法律問題對待[1]。本文正是從法治視角出發，探索建構我國特權治理的相應對策。

一、特權的內涵解讀

關于特權的含義，有不同的解讀。牛津英文辭典和柯林斯英文辭典對“Privilege”（特權）的解釋相似：特權是僅為某個人或某團體所享有的特殊權利或優惠，通常是指政治權力。而《中華法學大辭典》對特權的定義為：法律上明文規定允許統治者個人、等級或社會集團在政治、經濟和其他方面享有的特殊權利；或雖無法律明文規定，但在實際上享有超越或凌駕于法律之上的特殊權利。特權是各階級在政治、經濟地位上不平等在法律上的必然表現。[2]學者們對特權的界定也有較大差異。洛克認為“在沒有法律規定，有時甚至與法律相抵觸的情況下，這種為公眾福利而酌情裁處的權力被稱為’特權’，又叫自由裁量權”。[3]我國學者李守庸認為，特權是指個人或集團憑借經濟勢力、政治地位、身份等而在經濟、政治、文化等領域所享有的特殊權利或權力。這些權利或權力有的為法律所規定，有的在法律規定之外，并且都是建立在對這些權利或權力分配不公平基礎之上的。[4]還有學者認為，特權是指公共權力的執行者在享有所承擔的社會角色所帶來的合法權力之外，還利用公共權力謀取其他不合法的權利。[5]上述關于特權的定義基于角度不同而各有差異，但都表明特權是一種僅為少數人享有的特殊權力，它來源于權力，屬于權力的異化。

根據上述對特權含義的不同界定，可以從不同角度對特權進行分類。首先，以是否有法律明文規定為標準，可以將特權分為制度內特權和制度外特權。制度內特權是指為法律所明確認可的、制度化的、為某個人或某一群體享有的特權，如我國古代的等級特權制度。在現代社會，職務特權屬于典型的制度內特權，如為保障行政主體更好地履行行政職權，維護社會公共利益，法律賦予行政主體行政優益權。①行政優益權是指國家為確保行政主體有效地行使職權，切實地履行職責，圓滿地實現公共利益的目標，而以法律法規等形式賦予行政主體享有各種職務上或物質上優益條件的資格。包括行政優先權和行政受益權。制度內特權有其存在的必要性和合理性，但法律必須對其嚴格限制，職務特權的設定應遵循必要及最小化原則，且接受極為嚴格的監督，違法者承擔極為嚴格的法律責任。[7]制度外特權是沒有法律規定或超越法律界限范圍的特殊權力，是特權的行使者憑借其政治、經濟或社會上的優勢，濫用、越權或違反法律規定行使不受法律控制的權力。對于此種特權，必須堅決制止。其次，以特權的來源不同為標準，可以將特權分為公權力特權和非公權力特權。公權力特權是指公職人員基于其依法行使的公共權力，而享有的合法或非法的政治、經濟、文化等特殊權利或利益，包括公職人員的家人或親屬基于萌蔭而享受的特權。此種特權以國家公共權力為依托，但違背了權力的公共性，與法治的要求相背離，若不對其進行有效規制會嚴重阻礙我國的法治發展進程。非公權力特權是指公職人員以外的個人或集團，憑借其擁有的各種資源、資本等經濟勢力，而在經濟、政治等領域享有的特殊權利或利益。此種特權依托于資源、資本等經濟優勢，并利用政治、經濟等領域的特權進一步鞏固其優勢地位，甚至形成壟斷，嚴重影響市場經濟的公平競爭。當然，非公權力特權亦與權力密切相關，無論資本等經濟優勢的形成還是因此享有的政治領域的特權，從本質上講是權力分配不平等的表現。

法治的本質是規范和限制權力，保障公民權利。作為權力異化體的特權是與法治相背離的，因此治理特權是法治發展的必然要求。從規范和制約權力來講，本文在探討特權的治理路徑時，主要著眼于公權力特權的治理，包括制度內的特權和制度外的特權。

二、特權治理法治化的特征

由于法律與權力、權力與特權是一種相生相隨的關系，只有將特權問題放置于民族國家建構法治的具體背景中，討論它的規制或治理之策才是有意義的和有可能的。[1]而且，從國家人權和法治的發展歷史來看，法治本身就是在與專斷權力或特權進行斗爭的過程中被確立起來的。以法治來反特權，是人類能夠發現和實踐的最不壞的制度安排與治理模式，是人類文明進步的基本經驗。[6]各法治發達國家紛紛通過憲法和其他法律一方面確立人權、平等、自由等基本價值和原則，另一方面通過法治、分權、制衡等方式規范公權力的行使，制定“陽光法案”防止權力暗箱操作，建立嚴格追責機制。例如，美國于1946年制定了《行政程序法》，1978年予以修訂，修訂時將《信息自由法》和《陽光下的政府法》歸入其中，構建了以公開、透明、公眾參與為基本特征的正當法律程序制度。[7]同時，在1978年頒布了《文官制度改革法》規范政府雇員的選任制度和行為操守，并于同年通過《政府道德法》，該法主要規定官員財產申報制度[8]。日本1994年頒布了旨在確保行政民主與公開，提高行政效能的《行政程序法》，[9]在2001年通過了《信息公開法》保障公眾參與與監督，提高政府行政透明度。[10]我國在研究特權治理問題時，應該積極吸收和借鑒法治發達國家的有益經驗和國際通行做法。

特權治理法治化是指通過法治思維、法治方式來治理特權現象。與其他治理方式如政治手段治理特權相比，特權治理法治化具有以下特征：

1.更加規范化和制度化。特權治理法治化是通過法律對公權力行使的主體、范圍、條件、程序、責任等進行明確規定，并嚴格限制自由裁量權范圍，防止權力的異化和濫用。與傳統治理方式主要依靠政治手段相比，法治化方式主要強調依靠法律制度來規范權力的運行，建立權力制約和監督機制以及違法追責機制，是一種更加規范化、制度化的方式，避免了隨意性和人為干預。

2.事前預防和事后矯治相結合。傳統特權治理方式主要側重于事后矯治，即在特權現象產生后，對主要責任人進行追責。而法治化的特權治理將事前預防和事后矯治相結合。事前預防是指通過立法合理配置權力，對權力運行進行全面嚴格規制，建立權力監督機制，限縮權力濫用的空間，防止權力異化。如建立政府信息公開制度，將政府的行政行為曝露在陽光下，督促政府部門及公職人員依法行使權力。事后矯治是指建立有效的懲戒和追責體系，對違法行使權力、濫用權力、超越權限的行為人實施嚴厲追責，將行政制裁與刑事制裁相結合，使權責相統一，從而達到矯正特權行為，遏制權力異化現象的目的。

3.通過正當程序治理特權。與傳統特權治理方式相比，法治化的特權治理強調通過建立正當程序來規范權力運行的步驟、過程、時限、順序等，要求權力運行必須遵循法定程序，違反法定程序將導致權力不產生預期效果。正當程序以程序公正、公開、透明、公眾參與為特征，在正當程序的規范下，權力運行過程中可能產生的隨意性被限制在最小范圍內，盡管其并不能夠實現結果的百分百正義，但是可以有效減少特權的發生概率。而且，正當程序本身就代表著社會公平正義，具有獨立的價值。美國最高法院大法官道格拉斯曾在著名的辛普森案件的判決中指出：“正是程序決定了法治與隨心所欲或反復無常的人治之間的大部分差異。堅定地遵守嚴格的法律程序，是我們賴以實現法律面前人人平等的主要保證。”因此，依法治方式治理特權必然要求遵循正當程序。

4.強調以權利制約權力。法治意味著保障人權，通過保障和擴大公民的權利來限制公權力的異化和專斷。傳統特權治理方式注重對權力本身的規制，而法治化方式的特權治理則側重于擴大公民在政治生活中的權利來限制權力的恣意，確保權力的行使能增益公民的權益和社會公益，以防止特權現象產生，如賦予公民知情權，有權申請政務信息公開；賦予公民參與權、表達權，有權參與涉及自身利益或公共利益的行政事務的決定或決策程序，陳述意見；賦予公民救濟權，在自身權益受到公權力侵害時有權獲得法律救濟和賠償；賦予公民言論自由權，有權對各種特權現象通過多種渠道進行監督等。

三、當前我國在特權治理方面存在的問題

無論是游離于制度之外、缺少監督和約束的法外特權，還是容易被忽視的制度內特權的不當行使，都會侵蝕著社會的公平正義。近年來，我國出臺了不少有關規范權力運行、防止權力濫用的規定。在立法方面，為了規范行政審批權和行政執法權的行使，加強對行政權的監督，我國先后制定了《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》等相關法律；為加強公眾對行政部門職權行為的監督，推進政務公開，2007年國務院制定出臺了《政府信息公開條例》。除了制定相關法律法規外，有關特權治理的規定更多地表現為中央文件、紀律條例等。如為規范黨政機關工作人員的職務行為，健全對黨政機關公職人員的紀律處分規定，中共中央出臺了《中國共產黨紀律處分條例》和《黨內干部監督條例》；為了規范“三公經費”，嚴禁“三公消費”，2012年12月中共中央出臺了“八項禁令”和“六項規定”；為對公務人員的財產收入進行監管，預防腐敗，早在1995年中共中央辦公廳、國務院辦公廳就頒發了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》，后中央紀委、中央組織部又于2001年6月15日聯合發布了《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》。

但是，我國在特權治理方面的成效并不顯著，一些公權力部門、公職人員及利益集團的特權現象還比較突出，表明了我國現有的制度設計尚不能有效地遏制特權現象，存在著明顯不足，具體表現為以下幾個方面：

（一）有關特權治理的法律體系不健全

我國歷來“重政策輕法律”，在特權治理方面亦如此。從上述列出的相關規定可以看出，多數規定是由中共中央、組織部、紀委或國務院政府辦公廳以黨內文件、政府文件、紀律條例等形式作出。這些規定不是我國法律的正式淵源，不具有普遍適用力，僅適用于黨員干部；內容上比較原則，實際操作性較差；效力上不具有國家強制性；穩定性也較弱，容易隨著執政重點的變化而變化，因此難以取得很好的實施效果。而且，我國治理特權的相關規定呈現零散化和碎片化的特點，尚未建立起事先預防和事后懲治相結合的綜合法律體系，一些重要的特權治理法律仍缺位，如行政程序法、財產申報法等，而且現有規定之間存在重疊矛盾之處。

（二）政府信息公開制度不完善

制定“陽關法案”，防止權力暗箱操作，是各國治理特權的有益經驗之一。“透明國際”組織建立的清廉指數（Corruption Perception Index）排行榜上居于前列的國家基本都建立了比較完善的信息公開制度，如芬蘭、丹麥、荷蘭、日本、德國、美國等[8]。我國信息公開制度起步較晚，2007年國務院制定出臺了《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》），該條例于2008年正式實施，標志著我國政府信息公開制度已經確立。但與其他國家相比，我國的信息公開制度還存在明顯的不足。第一，我國尚未制定《信息公開法》，《條例》屬于國務院制定的行政法規，位階不高。第二，信息公開范圍不明確，政府應主動公開的信息范圍列舉不充分，不予公開的信息規定過于原則，實踐中容易被政府部門濫用。①《條例》第14條第4款規定“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息。但是，經權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。”第三，未建立專門的信息公開訴訟制度。信息公開訴訟制度是保障公民知情權的必要救濟制度，也是信息公開制度的必要組成部分，該制度可以促進政府信息公開，保障公民的知情權，進而有助于公民有效參與政府權力運行。美國、日本等國都建立了信息公開訴訟制度，并取得了良好的效果。

（三）財產申報制度不完善

財產申報制是一種根據國家法律規定，要求一定級別之上或擔任特定職務的公職人員在擔任國家公職期間，將其財產情況向有關主管部門進行如實申報的制度。財產申報制是“陽光法案”的重要組成，能為反特權腐敗提供有用的線索以及責任追究的相關證據，成為評估公務員廉潔狀況的現實依據。目前，世界上已有90多個國家實施了該項制度。[11]因此，完善公務員財產申報制度是實現我國特權治理法治化的必要手段。

我國的公務員財產申報制尚處于起步階段，與制度完善國家相比，存在較大差距。現有的財產申報制度存在以下問題：第一，制度層級較低，尚未制定《財產申報法》。1995年頒布的《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》和2001發布的《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》均屬于政策文件。第二，申報主體過窄，僅限于黨政機關縣（處）級以上領導干部或省部級領導干部及家庭成員，除此以外的其他級別的公職人員則不在申報財產范圍之列。第三，申報的財產范圍有限，現行制度對需要申報的收入和財產進行了列舉，但并不全面，也未包括公務員的配偶、子女的財產，不利于對公務員財產情況進行全面掌握，留下腐敗空間。第四，未建立申報財產公開制度。我國現行的財產申報屬于黨紀政紀約束，是內部申報，對外界不公開，在黨政機關內部也是有限公開，公眾沒有查閱權。[12]第五，對不申報或不實申報的人員，缺乏明確地追責機制；第六，未有效建立與其他配套制度的銜接機制，如不動產實名登記制、金融實名制、財產申報納稅制等。這些問題致使我國公務員財產申報公開制度浮于表面，流于形式，收效甚微。

（四）行政程序制度尚未確立

我國公權力運作領域一直沒有建立起完善的正當法律程序機制，有些領域甚至正當法律程序完全缺位，為權力的越位、濫用、腐敗提供了便利條件。行政行為，即政府部門行使公權力的行為，在整個公權力行為中占有最大的比重，而且，行政行為是整個公權力行為中最廣泛、最經常、最直接涉及公民、法人和其他組織權益和最容易產生腐敗的行為。因此，行政行為也是最需要正當法律程序規范和制約的行為。[7]在行政法領域，我國陸續出臺了《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政許可法》、《行政強制法》等一系列法律，但尚未制定統一的行政程序法典，導致難以樹立行政執法人員和公眾的正當行政程序觀念。分散在單行法中的程序規定一方面被行政機關虛化，另一方面相對人并未如立法者所預想的那樣積極主動運用行政程序保護自身利益。[13]因而，導致黨政“一把手”的權力過大，缺乏有效制約，在官員任用、行政決策、行政審批、行政執法等領域時常發生權力濫用、違法使用等情況。

（五）權力監督制約機制不健全

健全的權力監督機制可以有效預防權力濫用、異化，在特權治理體系中占據著舉足輕重的地位。在我國，黨的紀律檢查部門、行政監察部門以及檢察院反貪部門三大機構分別承擔著黨內外的政治、行政、司法監督職能，構成我國權力監督體系的主體，同時還有人民代表大會監督、媒體監督和社會公眾監督。我國權力監督機制主要存在以下問題：第一，我國監督機構眾多，各監督機關的監督職能界限不清，經常相互推諉，且獨立性較差，容易受到上級或其他監督機關的干預，從而導致我國對公權力的監督效率較低，效果不太良好。第二，司法對行政權力的監督不足。一是檢察監督的范圍極其模糊。檢察機關對行政權力的監督，除了憲法和檢察機關組織法做出原則性規定外，至今尚未有明確的法律規定。二是檢察機關的監督方式有限。三是行政訴訟受案范圍有限。現行法規定行政訴訟的受案范圍限于具體行政行為，同時要求人身財產權益受到損害。這在很大程度上限制了行政相對人的訴權，也限制了司法對行政權監督審查的范圍。第三，社會公眾和媒體對權力的監督作用未能充分發揮。

四、以法治視角構建我國的特權治理體系

在現代民主憲政國家，以法治馴化特權是特權之法律治理化的不二法門，這一治理過程是一項復雜而系統的工程。在構建我國的特權治理體系時，應遵循法治的理念，樹立正當程序意識，以權利制約權力，將事前預防和事后矯正相結合，借鑒法治發達國家的有益經驗，從我國治理現狀出發，將特權治理法律化、制度化、體系化。

（一）健全特權治理的法律體系

1.加強有關特權治理立法的體系性。首先，對現行涉及規范公權力行使的所有法律規定、行政法規、政策文件等進行歸類、整理，對各規定之間相互重疊或矛盾的地方，按照上位法優于下位法，特別法優于一般法，后法優于前法的原則進行處理。其次，加快特權治理的立法步伐，將一些實施較為成熟的政策、文件提交立法程序，由人大制定法律，提高特權治理的制度層級。不僅要把“權力關進制度的籠子里”，更要把權力關進法律的籠子里。立法時，遵循事前預防和事后矯治相結合、權力運行立法和權力監督立法相結合、權利保障立法與權力制約立法相結合、實體法和程序法相結合的原則，構建我國的特權治理法律體系，列出尚處于“法律空白”的領域，有計劃地列入立法議程，盡快制定相應法律。

2.完善對各級公職人員的職務特權的相關立法。職務特權雖有其存在的必要性與合理性，但必須要對其嚴格限制，否則容易異化為權力腐敗。德國對公職人員的職務特權進行了非常詳細的規定，如《聯邦政府官員法》對政府官員的升遷、義務、住房、福利等事項有著具體而明確的規定，所有公職人員包括家屬不得接受任何形式的饋贈和捐獻；《利益法》、《回扣法》禁止公務員接受禮品和經商，限制兼職；對公職人員的職務消費也有明確規定，領導人專車管理相當嚴格，對因私用車實行嚴格的收費制度。[14]今后，我國應進一步完善《公務員法》，對各級公務員因履行職務而享有的特權予以詳細明確的規定，包括住房、福利、用車等，禁止公務員及其家屬接受任何形式的饋贈、禮品，禁止公務員經商，嚴格限制職務消費和公車使用，凡超出法定范圍以外的特權均屬違法，應嚴格追究法律責任。

（二）完善政府信息公開制度

今后，應抓緊制定《信息公開法》，將信息公開制度上升到立法層面，同時應進一步拓寬信息公開的范圍，凡是行政機關依職權制作的，或其保有的文書、信息，以及行政機關的公共資金支出等都屬于公開的范圍，將“不公開信息”的范圍限定在維護國家安全、公共安全以及適當保護公民和法人合法權益的最小限度；不斷增強政府信息管理能力，健全政府網絡平臺的建設，方便公民及時獲取相關信息。

借鑒美國、日本“信息公開訴訟”制度的有益經驗，建立我國的信息公開訴訟制度。具體包括以下內容：第一，明確信息公開訴訟的受案范圍。凡屬于信息公開范圍的信息，如各政府部門存在拒絕公開、拖延公開、不實公開等情形的，信息公開申請人均有權提起訴訟。第二，明確信息公開訴訟的原告。一切公民、法人或其他組織均有權提起信息公開訴訟，而不限于與申請公開的信息有利害關系的人。《條例》第33條第2款規定只有與申請公開的信息有利害關系才具有起訴資格，這一規定與設立信息公開制度的主旨不符。因為，在信息公開法治之背景下，機關保有的信息屬于社會公共資源，并非專屬機關所有。人們具有獲得政府信息的平等權利。為實現公眾參與、民主行政，基于得知權的信息公開訴訟沒有理由給原告設定多余的門檻，起訴資格不應僅限于受到不利影響的人，任何人請求機關公開信息遭到拒絕，都應有權起訴。[15]第三，明確舉證責任。信息公開訴訟由被告承擔舉證責任，因為行政機關對其行為的正確性負有證明責任，其應在訴訟中說明拒絕公開信息的正當性。第四，明確司法審查的范圍。應授權法院對“不予公開的信息”進行司法審查，以免政府部門以過于原則性的除外規定來隨意擴大不予公開的信息范圍。第五，合理確定管轄法院。從方便原告起訴的原則出發，地域管轄方面，規定原告所在地法院與被告所在地法院均有管轄權，由原告自由選擇，以減輕當事人的訴訟負擔；級別管轄方面，由于政府信息公開訴訟多涉及保密與公開的專業性判斷，對于法官審判的專業性及業務水平均提出了較高的要求，將政府信息公開案件的一審法院確定為中級人民法院，通過提高審級的方式來加強此類案件的審理效果。

（三）完善公務員財產申報制度

第一，盡快制定出臺《公務員財產申報法》，以法律的形式將公務員財產申報制度化。第二，擴大財產申報的主體，使公務員財產申報主體與刑法中貪污賄賂罪、巨額財產來源不明罪的主體范圍相一致，即所有國家公務人員，同時還要擴及公務員的配偶及其未成年子女。第三，擴大財產申報范圍。目前財產申報的范圍局限于收入的申報，包括工資、津貼、福利等，但對灰色收入，節假日的“禮物”或家庭財產都沒收納到財產申報的范圍內。可以借鑒美國、日本等國的做法，申報范圍包括：一是勞務所得及投資收益，二是買賣交易如不動產、股票、期貨等買賣交易所得，三是接受的贈與、款待、賠償等情況，四是債務及兼職情況。上述所有部分均包括公務員個人及其配偶、撫養的子女的財產。[11-12]第四，建立財產申報公開制度。只有建立了公開和查閱制度，才能夠使公眾對官員的財產申報進行有效監督。第五，健全財產申報責任追究機制。建立行政懲戒與刑事處罰相結合的嚴格懲處機制，一方面通過完善的行政處分體系，對不報、瞞報、漏報的人員給予降級、撤職、開除等處分，并影響相關人員今后的職務晉升；另一方面，完善刑法規定，可增設“財產申報不實罪”，以對嚴重違法者追究其刑事責任；另外，加快建立配套制度，如不動產實名登記制、金融實名制、財產申報納稅制等，促進公務員財產申報制的有效實施。

（四）健全行政程序制度

行政程序制度是保證行政權力運行公開性、透明性以及公眾參與性的重要制度。我國應改變目前行政領域分散立法的局面，采用統一法典和單行法律相結合的方式，加快制定統一的行政程序法典。綜觀世界各國行政立法的發展狀況，已有80多個國家和地區制定了行政程序法典，“法典模式應是行政程序立法的高級形式，而且成為世界各國行政程序立法的普遍趨向”[16]。同時，制定和完善各行政領域（如行政裁決、行政給付、行政調查、行政征收、行政信息公開、行政決策等）的單行行政程序法。在行政程序立法中應樹立保障行政相對人的程序權利理念，改變行政管理本位主義，通過設定行政機關行使權力的程序義務，保障行政過程公開、透明、參與。此外，應明確規定違反程序的法律責任和法律后果，以督促政府部門和行政執法人員嚴格遵循法律程序。

（五）健全權力監督機制

1.進一步健全各專門監督部門的監督職能。對于黨的紀律檢查部門、行政監察部門以及檢察院反貪部門三大專門權力監督機構，主要通過以下幾個方面來進一步健全其監督職能：第一，通過立法進一步明確各監督部門的監督主體、監督客體、監督方式、法律責任等，以及各監督部門之間的相互制約和監督機制，避免實際操作中出現相互推諉或互相爭搶的現象。第二，保障監督機構的獨立地位，讓地方各級紀委、行政監察部門、反貪部門從同級黨委、政府的領導中獨立出來，實行中央垂直領導，財政上由中央直接撥款，保證監督的客觀性和公正性。第三，完善權力監督立法，對監督方式、監督程序、監督規制、以及監督機構之間的職能協調予以明確系統規定，構建科學、完善、高效的權力監督體系。第四，加強司法對行政權力的監督，擴大行政訴訟的受案范圍，使抽象行政行為、內部行政行為也成為司法審查的對象。

2.充分發揮媒體和社會公眾的監督作用。特權治理還需完善媒體和大眾的監督。完善言論自由保護立法，保障公民對國家事務、公共事務發表意見的權利，對國家機關及其工作人員履行職務進行批評、建議的權利，保障媒體自由評論的權利。在當前，應注重發揮網絡平臺的作用。社會公眾的表達權和權力監督權通過網絡得到前所未有的實現，網絡的延展性和互動性，使得網絡監督不僅便利、迅捷，而且廉價和有效。在無所不在的“網絡監督”下，很多官員貪腐案件都是通過網絡爆料而曝光并予以查處，使得公務人員在行使權力時更加審慎。但另一方面，網絡監督權也存在異化、濫用、或為滿足私人利益而違法行使的風險，所以必須對網絡監督權進行積極引導和法律規范，明確權利和義務，使網絡監督有法可依，使輿論和公眾監督的成效得到進一步充分有效發揮。

（六）完善責任追究和權利救濟機制

1.完善特權行為的懲罰體系，健全責任追究機制。科學、完善的責任追究機制是督促公職人員依法行使權力、防止特權行為的重要保障。首先，樹立對特權行為嚴懲不怠的理念。對于特權行為，應比其他違法行為給予更嚴厲的懲罰，因為唯有此，才能使代表國家執掌公權力者心存敬畏之心，嚴格依法謹慎地行使手中權力。其次，完善立法，做到權責統一，崗位職責明晰，法律責任明確。再次，構建多種措施并用、體系合理的懲罰體系。對于黨員干部，應同時追究黨紀責任和法律責任；改變現有以“行政處分”為主的行政責任追責方式，增加“行政追償”，即對故意或重大過失造成相對人損失的，國家在賠償后應向公務員個人追償部分或全部費用；完善對違法行為人的民事責任主要是民事賠償責任追究機制；完善刑法對違法特權行為的懲處，擴大公職人員職務犯罪的范圍，將濫用職務特權行為納入職務犯罪。

2.完善政治、經濟、文化、教育等領域權利的法律救濟機制。以權利制約權力，需要不斷完善權利體系，健全權利保障機制。今后，應建立反歧視訴訟制度，特別要確立反歧視、反特權的公益性訴訟機制；完善我國的指導案例制度，使最高院或高級法院的相關裁決具有普遍性效力，至少具有普遍示范效果和指導性，統一有關權利救濟的法律適用。

[1]高英彤，孫海波.以法治消解特權——基于理論與實踐的雙重反思[J].探索與爭鳴，2013（8）：51-55.

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責任編校 王學青

Management of Privileges from the Perspective of Rule by Law

CAO Li
(School of Marxist Studies,Nantong University,Nantong 226019,Jiangsu,China)

As an abnormal demonstration of power,privilege originates from power.The essence of rule by law lies in regulating and restricting power,so removing privilege according to the law is an indispensible part of the rule by law and meanwhile a fundamental experience of the development of human civilization.Better standardized and institutionalized,efforts of removing privilege according to law combines prior restraints and subsequent punishments,emphasizing due procedures and stressing restriction of power with rights.Privilege management system of China should be established with the rule by law,which includes establishing and improving a legal system for removal of privileges,perfecting systems for information disclosure, property declaration,administrative procedures,power supervision,accountability and rectification.

rule by law;removal of privileges;legal system

D630.9

A

1674-9170（2017）01-0034-08

2016-12-28

曹莉（1979-），女，江蘇南通人，南通大學馬克思主義學院講師。