政府購買服務推動社會工作專業發展的策略探討

劉俊梅

沈陽師范大學

政府購買服務推動社會工作專業發展的策略探討

劉俊梅

沈陽師范大學

在市場經濟發展下，政府購買社會公共服務與社會工作專業發展是相輔相成的，政府購買服務為社會工作專業提供職業化發展的機遇，本文從社會工作專業視角出發，通過分析國內外政府購買服務發展狀況，結合基本國情，對比發達地區和發展地區政府購買服務發展情況，探討國內政府購買服務面臨的機遇和挑戰，以及社會工作專業在政府購買服務中的作用，通過借鑒發達國家和地區的成功經驗，提出相應的建議，以逐步促進政府購買服務優化發展，完善社會治理機制。

政府購買服務；社會組織；機遇和挑戰

一、政府購買服務的發展背景

1、發達國家政府購買服務的發展

美國是政府購買服務發展比較早，在實踐和探索中逐漸形成了較為健全的制度。現在，民間組織在美國的經濟和生活中占據重要地位，在政策上，采取稅收優惠政策、政府采購體系和政府推動項目等一系列支持措施。在制度上，主要是合同外包、補助制度、抵用券制度和自助服務。組織主要以公司化方式運作、領導層民主產生，專職人員精干高效、經費以會費為主，嚴格保持經濟上的獨立性。政府的職能主要是監督和評估，對有違法違規行為的組織，視情節輕重進行相應處罰。

英國是“小政府，大社會”的公共服務模式，20世紀80年代，英國政府以自由主義和市場化為主題改革公共服務，與美國不同的是，英國政府在基層社區建立各種私營社會服務機構，通過競爭投標進行購買服務，通過制定政府、市場與社區、志愿者組織等第三部門合作機制，推動社會公共服務發展。

日本是實行地方自治制度的單一制國家，強調民間的事情民間做，地方的事情地方做，尤其是為減少政府對經濟和社會生活的干預，將部分公共服務有目的地引入市場競爭，從而使得政府在公共服務中成本降低，提高服務效率。日本的公共服務制度可概括為4類：民間委托制度、PFI制度、制定管理制度、市場檢驗制度，細化了政府購買服務制度，充分利用社會力量融資，制定一系列監督管理體系，使政府購買的服務從招標到實施形成一整套明確的權責分工。

二、國內政府購買服務的現狀

經過十幾年的探索和實踐，政府購買服務在中國的發展逐步形成一定的適應模式。以發展較好的深圳和上海為例，總體上，政府購買服務模式已經形成一套比較完備的運行機制，政府公開招標向社會購買服務，社會組織規范競爭，服務提供和承擔權責分明，服務的提供涉及多個領域。每個地區的發展有其各自的特征，目前深圳主要采取購買崗位服務的形式，由市、區單位作為購買主體向社工機構購買社工服務，機構再將社會工作者分派到不同的崗位。深圳政府購買服務主要方式是購買主體即購買方，購買客體即服務提供方，以意向性談判和公開招標方式購買服務，以合同形式明確雙方權利和義務。近年來，上海主要采取“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現”的運作模式，通過建立跨部門的工作協調機制、探索多樣化的購買服務方式、拓寬購買服務資金渠道、擴大政府購買服務范圍、加強資金監管末日績效評估，上海市創新了社會管理和社區治理模式，滿足了公眾多樣化的公共服務需求，降低了政府行政成本，推動了社會組織能力提升。

相比較深圳上海地區，遼寧的政府購買服務發展比較慢，現階段，遼寧省政府購買社會工作服務目前還處于初步發展階段，遼寧全省正在建立政府購買服務制度、明確政府購買服務項目、規范政府購買服務實際操作，對服務項目執行實施監控、跟蹤，按照政府采購公開招標或公開競爭積極推進重點領域項目，現已選取居家養老服務、司法矯正隊伍培訓、殘疾人康復、政府輔助性事項服務等10項政府購買服務項目作為試點、培育支持社會組織發展。

三、政府購買服務在國內的發展機遇和面臨的挑戰

隨著社會的轉型，政府職能的轉變以及面對全面深化改革和創新治理體制背景下，強調市場在資源配置上起決定性作用，而政府購買服務是發揮市場積極作用的主要表現形式，因此政府購買服務的發展帶來一定的機遇。首先，政府購買服務的引入，改變以往的政府大包大攬公共服務，提升社會參與管理，有效滿足社會多樣化的需求。其次，通過政府購買服務方式促進社工事業發展以及保障社工待遇水平，提供公平競爭的平臺，促進社會服務的專業化、職業化發展。最后，政府購買服務保證了財政資金的合理運用，準確把握實際需要，按需分配，提高資金使用效率。

挑戰一：政府購買服務整體以項目數量作為服務提供的依據，缺少具體服務項目的質量保障。盡管政府購買服務在中國發展只有十幾年，到2015年為止國內的政府購買服務項目數量每年都在不斷的增長。以北京為例，2010年市級社會建設專項資金設立以來，已經連續六年共購買了2732個社會組織服務項目；在遼寧，2015年計劃實施353個政府購買服務項目，比去年總體增加了53個服務項目。項目的數量已經滿足了發展的需要，而對于具體的項目服務質量保障有待提高。以深圳“陽光家庭”項目為例，在提供服務有限的時間里，項目著重考慮的是在提供服務過程中個人能力是否成功建設，沒有考慮所建設的能力在后續日常生活中是否得以維持，這也是現在服務項目實施中普遍欠缺。只關注項目暫時性的有效進行，不考慮長遠規劃，同樣會造成項目的無效性。

挑戰二：專業的社會工作服務碎片化。第一，以專業社會工作發展的社會組織有很多，服務的內容也是多樣的。例如：深圳彩虹社會服務中心同時承接老年人、親子、戒毒服務；珠海欣心社會工作服務中心承接學校社工的同時也承接救助社工；北京西城區悅群社會工作事務所同時承接駐校社工、殘疾人社區康復、社區心理支持服務。第二，社會組織發展多種多樣，提供的服務也良莠不齊，造成整體服務呈現碎片化模式，真正做到運用專業技能提供專業服務的社會組織很少。以政府為主導，多方社會力量參與服務的社會組織遍地開花。從政府購買服務中得到資金扶持，快速成長的同時它也帶來了零散化服務、服務周期短、評估標準不統一等問題。社會組織的碎片化發展容易造成社會資源的浪費，又無法滿足社會公眾日益增長的需求，是一種低效的服務模式。

挑戰三：服務的評估難以界定，缺少科學系統的評估體系。評估的重要性在于評估是檢驗一個項目是否達到既定效果的直接方法，目前對于項目的評估還沒有形成一套既定的專業模式，評估隨意性大，對服務實施過程和監督，以及服務接受者對服務的評估，很難進行實際測量，尤其是政府購買的“軟服務”，像教育、養老、家庭服務等，難以對服務質量進行量化評估，服務的效果具有很大主觀色彩，具有不確定性。

四、完善政府購買服務的應對策略

1、資源整合，多渠道籌措資金，為服務提供充足資金。

目前政府購買服務的資金來源主要是政府財政撥款和固定稅收，形式單一，資金有限，多渠道籌措資金有利于緩解財政緊張，同時多方的力量可以幫助社會組織更好的提供服務。資金的籌措主要從三方面進行：體制內的財政撥款、體制外的社會支持、組織自身資金建設。在中國基本國情下，體制內的財政撥款依然是政府購買服務的主要支持力量，完善政府購買服務的規章與法律是有效保障服務進行的重要機制。體制外的社會支持是借助社會上的企業及成功人士的社會資本的投入，借鑒美國的社會組織的發展，通過政府提供稅收優惠政策鼓勵社會企業積極投入資本進行社會服務，拓寬公共服務投資渠道。組織的自身資金建設也應該作為重要的資金籌措渠道，主要是組織額外的收入，推動不同組織之間的投資、成功人士的捐贈以及積極鼓勵組織進行盈余資金的理財，增強組織自身的調動能力。目前，國內一些專業機構開始從事慈善義賣活動進行籌資，逐漸向組織獨立自營方向發展。多渠道的資金籌集，不僅幫助組織提供強大的資金支持，也使組織的發展從依賴政府逐步趨向獨立發展。

2、規范服務評估體系，增強評估能力。

評估是檢驗服務成效的直接方式，相比其他服務，社會服務的質量和效果多數很難進行量化評估，我國對社會服務的評估主要以政府相關部門評估為主，社會組織評估為輔，對評估的結果有很強的主觀色彩，評估隨意性大。與之相比，日本在政府購買服務過程中建立一整套評估體系，尤其是服務的檢驗過程中，采取法定形式建立由外部專家組成的第三方監管機構，主要負責制度建設、評估監管以及制度完善的政策實施。借鑒日本的評估體系，建立政府專門評估部門，規范服務的實施者和接受者評估體系，引入第三方專家評估機制作為服務評估的主體，評估內容包括政府購買服務的招標、服務實施過程以及服務的目標達成效果，促進購買服務的公平競爭、提高服務質量，提升專業性服務。

[1]管兵.競爭性與反向嵌入性_政府購買服務與社會組織發展[J].公共管理學報，2015(7)

[2]王思斌.政府購買服務中的公平性問題[J].中國社會報，2013(11)

[3]王思斌.政府購買服務中的創新和陷阱[J].中國社會報，2014(11)

劉俊梅(1992)，女，漢族，遼寧鞍山人，研究生學歷，社會工作碩士，單位：沈陽師范大學社會學學院，研究方向：學校社會工作