淺談我省公路工程項目代建制實踐情況及關鍵問題

林楠

吉林省公路管理局

淺談我省公路工程項目代建制實踐情況及關鍵問題

林楠

吉林省公路管理局

隨著我國投資體制改革和工程建設管理改革的不斷深入，國內公路工程項目積極推行”代建制”管理，吉林省也在公路項目代建制方面積極響應，在2015年5月4日，交通運輸部印發了《公路建設項目代建管理辦法》后，6月即批復同意中朝圈河至元汀界河公路大橋采用代建模式。該項目實施代建制為我省代建制模式的運作提供了可借鑒可推廣的寶貴經驗。

公路工程；項目代建；問題

1 實踐情況

“代建制”在當前我省交通建設項目較多、項目管理任務較重的情況下無疑是提高項目管理效率的一種切實可行、行之有效的管理模式。非經營性政府投資普通公路建設項目推行“代建制”有利于我省交通建設發展，尤其適用于縣（市、區）級政府組建項目法人技術管理人員嚴重不足的公路工程建設項目。

琿春市圈河大橋項目通過公開招標方式確定了第一中標候選人負責項目的代建和監理工作，雙方簽訂了《代建+監理一體化合同》。合同約定，在項目建設期間，代建單位行使授權范圍內的代建管理權，選派企業技術管理骨干組建的代建管理團隊，編制項目管理工作計劃，制定完善的項目管理辦法和各項規章制度，確保建設期間對安全、質量、合同、進度、環保和投資進行全面管理，并協助項目法人辦理征地拆遷。同時，項目法人為進一步明確代建管理職能，全面落實項目管理責任，加大項目的監督力度，研究并制定了《中朝圈河至元汀界河公路大橋建設項目代建制實施方案》及《中朝圈河至元汀界河公路大橋建設項目代建單位績效考核辦法》。在項目的建設期間，項目法人成立了績效考核小組，采取每月考評和年終考評相結合的方式，共進行了6期月度考核，并在年終按照代建合同簽訂目標對代建單位進行了綜合考評。總體看，代建合同簽訂的各項管理目標基本完成或超預期完成，代建單位能夠認真履行合同的各項義務，為項目服務。

項目最終成果評價：投資控制情況良好，比預算結余；質量管理控制情況良好，質量評定合格；安全管理控制情況良好，無任何安全事故發生。

2 代建制實踐過程中的優點

通過該項目的實踐過程，可以看出代建制首先克服了傳統體制中對政府投資項目“重審批、輕管理”的弊端。通過項目代建單位的專業化管理，加強了建設期的管理工作，保證了工程質量和安全，強化了合同和進度管理手段，建設管理過程痕跡資料齊全，檔案管理明顯加強。

其次，克服了傳統體制中政府投資項目“建設、管理、使用三位一體”的弊端。通過引進代建單位，實現建設、管理和使用相分離、相制約的關系，不斷提高建設管理的專業化水平，通過代建合同確定工作目標和違約責任，嚴格控制了超規模、超標準、超概（預）算現象。

第三，克服傳統體制中政府部門過多直接參與項目建設實施的弊端。在政府投資項目中引入市場機制，發揮社會中介機構的作用,進一步轉變政府職能，從源頭上防治和減少腐敗。

第四，解決了項目法人技術管理人員不足。通過招標選擇的代建單位是專業建設管理機構，擁有大批專業人員，具有豐富的項目管理經驗，熟悉管理流程。代建單位通過制定項目計劃、風險預案、溝通協調、科學組織等方法及措施，大大提高項目管理水平和工作效率，保證了工程的質量和安全。

3 代建制過程中發現的問題

雖然實施代建制有諸多優點，但我省公路項目代建制的實施仍有很多問題有待解決：

(1)代建市場還不成熟，可供選擇的優秀代建單位不多。由于代建制處于試點階段，代建市場還不成熟。目前鼓勵監理和設計單位進入代建市場，但是多數監理和設計企業缺少項目建設管理相關人員和經驗，無法正確確定自己的定位，還在用監理和設計企業的思維管理工程項目。

(2)代建單位的法律地位還不明確。目前，國家基本建設程序中尚沒有賦予代建單位以法律地位，各項審批手續仍然需要項目法人進行辦理，若代建單位辦理各種工程建設手續，其身份難以被有關行政管理部門認可，如此，實施代建制的意義大大削弱。使項目法人無法真正從項目建設程序中超脫出來。

(3)代建合同的簽訂方式和內容不規范。交通運輸部出臺代建制管理辦法后，還未編制相應的招投標范本、標準合同，致使代建合同雙方權利義務條款不規范，職責邊界不清晰。

4 省內代建制未來發展需解決的問題

4.1 積極培育代建市場、擇優選擇代建單位

現階段我們一方面應大力發展和培育一批適合要求的工程項目管理公司;另一方面要引導公路建設監理、設計等機構向從事全過程、全方位的代建項目管理的工程管理企業轉變。

嚴格把代建市場準入機制,按照技術人員數量、職稱、結構及代建單位資金實力等的申報要求,有效運用市場競爭機制。對代建單位建立信用評價制度,對誠信缺失的代建單位要列入失信名單,建立“能進能出”的退出機制。

4.2 完善法律制度

明確代建制的概念、定位、適用范圍、管理辦法,要將代建制項目納入我國《政府采購法》軌道,確定代建項目服務應具備的管理能力或業績、注冊資本金、技術力量、企業資質等標準。確立“投、建、管、用”四個方面的主體,特別是代建主體的法律地位、權利、義務和責任范圍,規范各方行為和相互關系,統一政府管理職責,并且應得到嚴格執行。對于現階段由于代建制度出現而產生的風險轉移問題,應通過立法來確立代建制度,將委托代建后的行政責任轉移給代建人。

4.3 完善代建合同內容

代建合同應全面、具體。如果不在委托合同中明確約定代建單位的工作范圍、工作內容以及相應的經濟責任，容易造成代建單位缺乏約束力和責任感，工作效率低下，預期目標偏離軌道后會找出種種理由推卸自身責任，這樣項目法人的利益便會受損，所以在簽訂合同時，應注意以下幾個方面：

(1)盡可能將工作范圍、工作內容明確，盡可能量化各項工作成果。

(2)建立目標系統，工程項目是一個復雜的系統工程，不同的建設階段有不同的目標，同一階段也有多個目標，應當將這些目標明確賦予代建單位。

(3)明確獎懲標準與違約責任，針對每一個目標制定相應的獎懲制度與違約責任，激勵項目法人更好完成目標的同時，也規避了代建單位產生的違約行為。

目前，我省陸續還有一些公路項目采用代建制模式，因此，應盡快制定和完善代建制的配套政策和措施，以減少制度不健全造成的風險，真正發揮其在政府投資工程公路建設管理中的作用。

[1] 公路建設項目代建管理辦法（中華人民共和國交通運輸部令2015年第3號）.

10.16767/j.cnki.10-1213/tu.2017.11.071