如何監(jiān)督未來的監(jiān)察委？

監(jiān)察委是監(jiān)督其他機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)，但監(jiān)察委本身也應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督。對國家監(jiān)察委員會的監(jiān)督，無外乎內(nèi)部、外部兩種途徑。

編者按：2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》），部署在上述三省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會。2017年1月8日，十八屆中央紀(jì)委七次全會在京閉幕，全會提出，將推動制定國家監(jiān)察法，籌備組建國家監(jiān)察委員會。監(jiān)察委的成立，將是最重要的政治改革之一。且聽馬懷德先生對監(jiān)察委的解讀。

《方案》的目的就是要設(shè)立一個與國務(wù)院平行、獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)之外的監(jiān)察機(jī)關(guān)，也就是國家監(jiān)察委員會。我們可以稱之為“一府一委兩院”制度。之所以設(shè)立“一委”，就是要加強(qiáng)對一府兩院和其他公職人員的監(jiān)督。它所產(chǎn)生的影響，可能不亞于1998年、2003年的兩次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。從這個角度看，用“事關(guān)全局的重大政治改革”是比較恰如其分的。

依據(jù)現(xiàn)在的行政監(jiān)察法，監(jiān)察部門的覆蓋范圍只包括國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，以及國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員。這個范圍窄于公務(wù)員法。我國的公務(wù)員法很特殊，調(diào)整對象不僅僅是行政機(jī)關(guān)工作人員，也包含了立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、各黨派和主要人民團(tuán)體的公職人員等。只要你是行使公權(quán)力、由財政供養(yǎng)，都算廣義的公務(wù)員。今后，監(jiān)察委員會的監(jiān)察范圍會與公務(wù)員法持平，比如法院、檢察院、醫(yī)院、學(xué)校等都在監(jiān)察之列。

現(xiàn)在，很多大型國企的領(lǐng)導(dǎo)由政府、國資委任命。這些由政府任命的國企人員也要接受監(jiān)察。

目前的行政監(jiān)察法賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和行政處分權(quán)等。但由于有限的監(jiān)察手段分散于各個部門，且偏重事后監(jiān)督，所以一些方式方法在實(shí)踐中難以落實(shí)。一旦改革，監(jiān)察委員會的監(jiān)察手段將得到優(yōu)化、豐富。除以往的監(jiān)察方法外，審計、反腐反瀆案件偵查等，都將集于一身。尤其對貪腐、瀆職案件的刑事偵查措施，過去只能由檢察院享有，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)沒有這項(xiàng)權(quán)力。以后，監(jiān)察委也許可以使用刑事拘留、逮捕甚至監(jiān)視居住等手段。

這里還涉及偵查成本問題。現(xiàn)在，紀(jì)委在查處違紀(jì)過程中只有黨內(nèi)的手段措施，雖然也能收集一些證據(jù)，但筆錄、口供等要想成為司法程序中的證據(jù)都要經(jīng)過檢察院的二次轉(zhuǎn)化。在這個過程中，不僅可能出現(xiàn)問題，還可能出現(xiàn)變數(shù)，造成無用功。監(jiān)察委員會如果享有反貪反瀆案件的偵查權(quán)，就大大減少了轉(zhuǎn)化的必要性。這不僅解決了限制違法違紀(jì)嫌疑人人身自由的合法性問題，還能填補(bǔ)紀(jì)檢機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在銜接、協(xié)調(diào)過程中的障礙、漏洞，同時也會在法律上受到更大約束。

（監(jiān)察委是監(jiān)督其他機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)，但監(jiān)察委本身也應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督。）對國家監(jiān)察委員會的監(jiān)督，無外乎內(nèi)部、外部兩種途徑。十八大后，中紀(jì)委提出“打鐵還需自身硬”“防止燈下黑”“信任不能代替監(jiān)督”等自我監(jiān)督理念，也設(shè)置了相關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。比如“紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室”，就是專門對內(nèi)部人員進(jìn)行監(jiān)督。

外部監(jiān)督來自人大監(jiān)督、社會監(jiān)督。各級人大產(chǎn)生監(jiān)察委這個機(jī)構(gòu)，任命其人員、聽取其報告、對相關(guān)人員進(jìn)行質(zhì)詢，這些都是監(jiān)督的一部分。社會公眾監(jiān)督看似很虛，但因?yàn)閬碜悦襟w、老百姓各種方法手段的全方位、全天候監(jiān)督，人民群眾還可以通過舉報、投訴、來信來訪等傳統(tǒng)方式監(jiān)督，所以實(shí)際上比較“實(shí)”。

多種監(jiān)督中，最重要的就是法律的監(jiān)督。如果將行政監(jiān)察法修改為《國家監(jiān)察法》，通過法律明確監(jiān)察委的職責(zé)、權(quán)限、運(yùn)轉(zhuǎn)程序、具體措施，并按照法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為的方式進(jìn)行監(jiān)督，會有很好的效果。尤其對于這種權(quán)力大、涉及面廣的重要部門，更需要強(qiáng)化法律對其職權(quán)行使的有效監(jiān)管。

（本文為馬懷德教授接受《南方周末》專訪的節(jié)選，采訪者為南方周末記者 滑璇）