民辦幼兒園教育質量保障的政府治理路徑

王偉

2015年全國學前教育毛入園率已達到75%，全國已有幼兒園22.37萬所、在園幼兒達到4264.83萬人。其中，民辦幼兒園占幼兒園總數的65.4%、民辦幼兒園在園幼兒數約占總在園幼兒數的54%左右。然而，由于我國民辦幼兒教育還不夠成熟和規范，導致民辦幼兒園發展良莠不齊、教育質量總體偏低。隨著對幼兒教育質量研究的深入，高質量幼兒教育服務的供給已成為世界各國的政策追求。政府逐漸意識到僅依靠市場機制，無法實現高質量幼教服務有效供給的政策目標。市場機制在公共服務供給上存在的缺陷，需要政府這只“看得見的手”給予政策性干預。基于對幼兒園教育質量的重要價值，對我國民辦幼兒園發展的特殊意義和現實境況的認識，要實現我國民辦幼兒園的教育質量的保障與提升，需明確政府在治理行動中的關鍵角色，厘清政府治理的基本路徑。

一、制訂分層次、可操作的政府治理目標

目標是一個組織或個體在未來一段時間內所要達到的預期成果。它具有導向、激勵、凝聚和考評等作用。治理目標的準確定位影響著治理內容的確定、治理行動主體的角色與職責、治理工具的選擇與運用。同時，政府治理目標也是判斷和衡量治理效果的重要依據。因此，為有效保障民辦幼兒園教育質量，應建構具有層次性與操作性的政府治理目標。

（一）政府治理目標應具有層次性

首先，民辦幼兒園教育質量保障的首要目標是確保所有民辦幼兒園達到最低教育質量標準。盡管不同國家和地區設定的幼兒教育機構最低質量標準存在差異。但是，絕大多數國家和地區的最低質量標準都旨在滿足所有幼兒共同的、基本的需求，如幼兒身心的健康、安全以及幼兒通過保教活動認識環境等需求。因此，政府治理民辦幼兒園教育質量的基本目標應聚焦于師幼比和班級規模、生均室內外活動空間、教師資質和專業培訓、教師福利待遇與工作條件、家長參與情況等方面。

其次，政府治理民辦幼兒園教育質量不應停留于實現最基本的教育質量。國際社會的研究表明，幼兒教育能夠給個體、家庭和社會帶來廣泛的益處，如能為幼兒的終身發展奠定堅實的基礎，打破貧困的代際循環和促進教育公平，增進代際溝通，培育人力資本，促進經濟、社會發展等。但是，上述所有的益處都建立在“高質量”的基礎之上。因此，幼兒園教育不僅要滿足幼兒健康與安全的需要，還應關注幼兒學習環境、學習經驗和學會機會的質量，滿足幼兒在認知與語言、情緒情感、社會性等多方面、多元化的發展需求。讓幼兒感到快樂、安全和溫暖，建立對教師和同伴的友誼和信任感，體驗到成功和找到自信。

在我國，城鄉與區域間幼兒教育事業發展水平差異極大，民辦幼兒園教育質量水平更是參差不齊。保障民辦幼兒園具備基本教育質量仍是我國政府治理的首要目標。但“質量”是一個動態性、發展性的概念。因此，質量的提升是一個持續不斷的過程。政府治理民辦幼兒園教育質量的目標需在確保基本質量的基礎上，朝“高質量”目標不斷邁進。

（二）政府治理目標應具備操作性

“操作性”是指目標應具體、可觀察、可測量，并且要有能標示合格的最低標準，要用明確、具體和簡潔的語言表述。OECD各成員國的實踐經驗表明，制定清晰的政府治理目標能夠為政府部門、幼教機構、保教人員和家長提供明確指導，能促進社會各方力量的協調一致。因此，民辦幼兒園教育質量保障政府治理目標應具備清晰、可觀察和可衡量等特征。

首先，在制定政府治理目標時應盡可能做到量化，對不便于量化的，應提出明確的標準、時限、進度、質量等要求。同時，應設置具體評價的要點，以便于考核和問責。當前，地方政府制訂的第一期和第二期學前教育三年行動計劃目標中，基本都包括了學前三年毛入園率、幼兒園普惠率等具體、可考核的指標。同時，各級政府在財政性經費投入、教師待遇保障、保教質量監督等目標上也應避免模糊、籠統的表述。

其次，政府治理的總目標應包括民辦幼兒園基本教育質量的均衡和教育質量的持續提升。就保障基本教育質量這一目標而言，它的操作性應體現為清晰、具體的國家最低教育質量標準。就促進教育質量提升這一治理目標而言，它的操作性應體現為明確的、制度化的激勵與扶持措施。就民辦幼兒園教育質量保障政府治理的具體目標而言，它的操作性體現為政府治理目標應涵蓋每一個具體的質量要素，以實現對民辦幼兒園教育質量政府監管與扶持的全覆蓋。

二、明確民辦幼兒園教育質量保障的政府治理內容

治理內容是指民辦幼兒園教育質量保障的治理行動中需解決的問題。國內外的科學研究與政策實踐主要從條件性、過程性和發展結果三個維度來分析教育質量。因此，為實現民辦幼兒園教育質量保障的政府治理目標，各治理行動主體應明確具體的治理內容。

（一）保障民辦幼兒園教育條件質量的治理內容

條件質量是指保教活動中人與物等資源的質量。具體包括：物質環境質量，即幼兒園建筑、生活設施、室內外活動面積、玩教具等；師幼比和班級規模；教職工的資質條件及其培訓情況。條件質量通常與各國制定的幼兒園教育最低質量標準密切相關。

首先，應將尚未達到準入標準的民辦幼兒園作為重點治理對象。對“未達標”幼兒園的治理主要涉及三個問題，一是這些幼兒園的教育條件質量現狀如何，它與準入標準的差距在哪些方面；二是對未“達標”的民辦幼兒園如何處理；三是現行的民辦幼兒園準入標準與準入程序是否合理。圍繞上述三個問題，政府治理內容需涵蓋對未“達標”民辦幼兒園條件質量現狀的監測、科學合理準入標準的制定、政府部門的嚴格執法以及對民辦幼兒園的扶持等。

其次，民辦幼兒園教師的身份地位及其待遇必須成為政府治理的重點內容。由于民辦幼兒園按照“民辦非企業”進行登記注冊，導致民辦幼兒園教師被排除在事業單位編

制之外，其身份相當于企業職工。而民辦幼兒園教師的待遇僅相當于各地的最低工資標準，嚴重影響了教師隊伍的素質及其穩定性。

最后，對民辦幼兒園發展的扶持應是政府治理內容的要點。多數民辦幼兒園屬于私人投資舉辦，受資本規模的限制，往往通過“低價低質”的形式向市場提供保教服務。在基本解決“入園難”的基礎上，如何通過公共財政干預的方式解決“入園貴”和“低質量”等問題應成為政府治理的重點內容。

（二）保障民辦幼兒園教育過程質量的治理內容

過程質量指的是幼兒園的保育教育工作是如何進行的，為幼兒提供了什么樣的學習經驗，這些經驗是怎么提供的。它體現在教師與幼兒的交往、教師對環境的創設與利用、教師與家長的交往等。

首先，為保障民辦幼兒園教師隊伍的素質，需將以下兩方面內容納入治理行動中。一是研究解決民辦幼兒園教師的身份地位問題，保障民辦幼兒園教師的基本權益，二是研究解決民辦幼兒園教師職后培訓的經費保障問題，保障民辦幼兒園教師職后培訓政策的落實。

其次，家長參與對民辦幼兒園教育質量保障具有重要的意義。這一問題同樣需要政府治理。政府治理的內容領域包括三個方面，一是如何激發家長參與幼兒教育的意識。二是如何讓家長參與成為一項權利或義務。這往往需要國家通過頒布法律、法案和課程標準來實現。三是怎樣為家長參與提供公共財政資源和學習材料資源。

（三）保障民辦幼兒園教育結果質量的治理內容

結果質量指向幼兒的發展。條件質量和過程質量共同決定著結果質量。事實上，幼兒健康的發展（結果質量）是條件質量和過程質量相互作用的結果。

首先，為保障民辦幼兒園教育結果質量，多數國家選擇對幼兒入學準備情況進行監測。大量研究表明，幼兒的入學準備情況與他們在學校的正規學習、完成學業情況和后期的學業成就等存在密切關系。因此，幼兒入學準備情況，尤其是就讀于民辦幼兒園的處境不利幼兒的入學準備應成為政府治理的重點內容。

其次，對幼兒發展數據進行監測與研究應是政府治理的重要內容。OECD各國經驗表明，對幼兒教育發展數據的收集、監測和研究是提升幼兒教育質量重要的政策杠桿。通過對相關數據的收集和監測可以為政策的制定提供可靠依據、為家長提供多樣化的幼兒教育服務信息，并有助于對幼兒園教育質量的監控、問責和幼兒教育服務質量的提升。因此，應研究監測的指標、確定監測的主體、明確獲悉幼兒發展數據的權限等。

三、厘清政府治理主體的角色與職責

民辦幼兒園教育質量的保障需要多元利益主體的參與，必須明確各主體的角色及權責。在民辦幼兒園教育質量問題的政府治理過程中，合理的治理結構應呈現政府主導、市場調控、社會參與監督以及民辦幼兒園的自我評估。

（一）政府應扮演主導和關鍵角色

政府的主導作用主要體現在三方面，一是政府應扮演幼兒教育服務的安排者角色，統籌決定提供什么樣的公共服務、應為什么群體提供、誰來負責具體生產服務、提供多少以及成本如何分擔等。政府擔負劃分不同層級政府在提供學前教育公共服務中的職能權限，著重做好中央、省（直轄市、自治區）和基層三級政府的任務分工。二是政府應扮演民辦幼兒教育服務市場秩序的維護者和市場主體的培育者。由于民辦幼兒教育市場存在失靈風險，政府應負責制定和完善市場規則，并監督與維護市場的運行秩序。同時，政府應通過多種途徑培育家長的教育觀念與市場素養，以促使家長做出明智的選擇。

（二）民辦幼兒教育質量問題的治理應發揮市場機制的調節作用

市場的優勢體現在競爭機制和激勵機制，可以提高資源配置的效率，并能通過優勝劣汰的機制實現教育質量的持續提升。以民辦幼兒園教育質量評估為例，質量評估標準由省級政府的教育部門負責設計，并組織專家對參與的民辦幼兒園教育質量實施評估。評估結果定期向社會公布。家長可通過多種途徑獲悉民辦幼兒園教育質量評估結果。家長依據質量評估結果為子女選擇適宜的民辦幼兒園。政府則可根據評估結果為民辦幼兒園提供專業支持和分層的財政補貼，以幫助民辦幼兒園提升保教質量。

（三）應充分發揮社會組織的服務供給和質量調節作用

一方面，在幼兒教育服務供給的組織體系中，社區可以是重要的服務供給者。除政府建立的幼教機構和營利性幼教機構外，社區所建立的非營利性幼教機構能夠發揮重要作用。另一方面，社會中介組織在民辦幼兒園教育質量評估與促進系統中發揮關鍵作用。民辦幼兒園教育質量的“管評分離”是我國幼兒教育管理體制改革所追求的治理目標。政府部門可以通過委托社會中介機構和專業組織實施質量評估，并通過專業協會或組織為幼教機構提供業務咨詢和師資培訓等支持性服務。

四、建構適切、豐富的政府治理工具箱

在治理民辦幼兒園教育質量問題的過程中，治理目標的選擇固然重要，但如何設計、選擇和運用有效的治理工具，改變治理對象的行為，從而最終實現政府治理目標，則更為重要。政府僅依靠傳統的治理手段，無法有效解決復雜的民辦幼兒園教育質量保障問題，應通過引入新的治理工具和改變原有治理工具的運作來實現治理工具的創新。

（一）保障民辦幼兒園教育條件質量的政府治理工具

在民辦幼兒園準入環節中采用具有強制性的權威工具進行規制，嚴格執行準入標準規定的教師資質、師幼比和班級規模，堅決取締具有安全隱患的民辦園。同時，應選擇激勵工具，通過財政補貼和獎勵的方式鼓勵與誘導民辦幼兒園改善辦園條件質量。

從具體治理工具的選擇來看，應建立民辦幼兒園分類、分層準入制度和民辦幼兒園辦園條件改善獎勵制度。我國城鄉之間、區域之間經濟社會發展水平和地理環境差異較大，不能簡單采用“一刀切”的準入標準。應將民辦幼兒園分為營利性與非營利性、家庭式和機構式，分別制定相應的準入標準，進行分類管理。但僅通過建立嚴格的準入制度無法有效保障民辦幼兒園教育質量的提升。需制定民辦幼兒園條件質量改善的財政獎勵制度，充分發揮激勵工具的誘導作用。與此同時，應建立健全師資隊伍的培養與培訓制度，并通過頒布法律法規明確民辦幼兒園教師的身份地位。對現有未達標的民辦幼兒園教師，通過在職學習與培訓等能力建設工具使其逐漸達到相應資質標準。

（二）保障民辦幼兒園教育過程質量的政府治理工具

在民辦幼兒園教育過程質量的質量行動中，為監管教師教育教學行為和保障家長參與權利，應選擇權威性治理工具；為鼓勵民辦幼兒園持續改善保教服務質量和為家長參與提供資源支持，需要使用激勵性治理工具；為對教師進行培訓和提升家長參與的能力，應運用能力建設工具。從具體治理工具的選擇來看，為保障教師教育教學行為質量，需建立民辦幼兒園教育質量評估與促進系統、建立民辦幼兒園財政經費獎勵制度、建立健全民辦幼兒園教師培訓與基層教研制度、建立教育質量信息發布系統等。為保障家長參與民辦幼兒園教育，應通過幼兒教育法律法規明確規定家長參與的權利及義務、依托已頒布的幼兒學習與發展指南進行教育理念的宣傳、建立家長參與的支持制度、建立學前兒童親職教育制度等。

（三）保障民辦幼兒園教育結果質量的政府治理工具

為保障民辦幼兒園教育結果質量，應綜合選擇權威工具、能力建設工具以及象征與規勸工具。權威工具旨在將幼兒發展數據的監測制度化，并建立全國幼兒發展的數據庫。能力建設工具旨在通過教師培訓和教師教研提升教師對幼兒發展數據的觀察、收集與分析的能力。象征與規勸工具旨在向教師、家長和公眾宣傳科學的教育觀與育兒觀。就具體的政府治理工具而言，為保障幼兒發展數據的有效監測和幼兒的入學準備，應建立幼兒發展數據監測體系、建立健全教師培訓與基層教研制度以及對《3-6歲兒童學習與發展指南》進行多形式、廣渠道的宣傳。

本文系2016年教育部人文社會科學研究青年基金項目“我國民辦幼兒教育質量保障路徑建構研究”（項目編號：16XJC880004）階段性成果。

（作者單位：西南大學教育學部學前教育學院）