《危險化學品安全綜合治理方案》解讀

2016年12月，國務院辦公廳發布《危險化學品安全綜合治理方案》，國家安全監管總局監管三司就《方案》起草背景、目前危險化學品安全生產面臨的問題和《方案》主要內容及落實計劃，進行了解讀。

日前，國務院辦公廳印發了《危險化學品安全綜合治理方案》（以下簡稱《方案》），部署在全國范圍內開展為期3年的危險化學品綜合治理。

這是貫徹黨中央、國務院關于加強安全生產工作一系列重要決策部署的又一制度性安排，是強化紅線意識、堅持底線思維的頂層設計，也是著眼于標本兼治、重在治本的系統性解決方案。

《方案》起草背景

隨著經濟社會的快速發展，我國已成為危險化學品生產使用大國，石油化工產值和化肥、農藥、染料等產量位居世界第一，石油化工已成為國民經濟的重要基礎和支柱產業，與人民生活息息相關。

黨中央、國務院歷來高度重視危險化學品安全生產工作，近年來，各地區、各部門、各單位深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，狠抓任務措施落實，各項工作取得了積極成效，2003年以來全國危險化學品事故起數和死亡人數保持了連續下降。

但目前我國危險化學品安全生產的基礎仍然薄弱，主要表現在一些企業法治意識淡薄，技術工藝落后，專業人才不足，本質安全水平不高，安全監管能力不強，與產業持續高速發展步伐不相適應，矛盾突顯，安全生產工作面臨的形勢嚴峻。主要問題有：

規模總量大，安全風險高。全國現有發證危險化學品企業26萬余家，其中，生產企業1萬7 984家，經營企業24萬2 968家，儲存企業5 500家，使用企業（列入使用許可適用行業目錄、使用危險化學品從事生產并且達到危險化學品使用量的數量標準的化工企業）近1 000家，陸上油氣管道總里程超過12萬 km。

涉及行業領域多、分布范圍廣。危險化學品是國民經濟最基本的生產資料，制造業、采礦業、能源、交通運輸、倉儲、建筑、農業等國民經濟的主要門類都有涉及。根據國務院安委會2016年6月印發的《涉及危險化學品安全風險的行業品種目錄》（安委〔2016〕7號），國民經濟行業分類20個門類中有15個、95個大類中有68個都涉及危險化學品。全國32個省、區、市都有涉及危險化學品的重點產業，有380家省級及以上化工園區，大多數經濟發達省份都是石油化工重點地區。

管理環節多、監管部門多，職責交叉、監管缺失等問題并存。按照生命周期劃分，危險化學品分為生產、經營、使用、運輸、儲存、廢棄處置等6個環節，僅《危險化學品安全管理條例》中明確負有安全監管職責的就有安監、公安、質檢、環保、交通、鐵路、民航、衛生、工商和郵政等10個部門。同時，由于危險化學品涉及各個行業領域，按照管行業必須管安全的要求，基本上各個部門都負有安全監管職責。但目前存在行業監管與綜合監管責任不明確、界限不清晰的問題，有的環節多頭監管，有的環節監管缺失。

安全管理法律法規和標準體系龐大復雜。據不完全統計，涉及危險化學品的法律法規約20多個，有關標準更是繁多復雜。各管理部門立法出發點不同，對危險化學品安全要求不一致，形成了分頭實施、相互交叉的法律法規和標準體系，急需理順。

“城圍化工”突出，安全風險不斷加大。隨著我國城鎮化步伐加快，全國各城市建設均得到迅速發展，城鎮人口急劇增加，部分地區在城市發展規劃過程中忽視危險化學品安全風險，土地使用安全規劃、化工園區風險評價缺失或滯后，相關規劃許可與審批之間缺乏協調溝通機制，隨著城區周邊土地不斷開發利用，居民區等人口密集場所與危險化學品企業之間的安全距離被不斷壓縮，有的已經形成了“城圍化工”，安全風險不斷加大。

危險化學品事故危害大，社會關注度高，應急處置能力低。危險化學品易燃易爆、有毒有害。但我國占比達80%以上的中小化工企業普遍存在裝備技術落后，專業人員不足，安全管理能力缺乏，注重經濟效益，忽視安全生產。隨著裝置規模的不斷擴大，千萬噸級的化工裝置、幾十萬 m3的儲存設施不斷涌現，發生危險化學品泄漏火災爆炸事故后已很難控制在工廠圍墻以內，往往衍生出公共事件。自媒體的發展更進一步引發了全社會對危險化學品事故的關注度和敏感度。

同時，由于我國應急救援管理體制還不完善、法規不健全、應急救援體系及裝備建設滯后，危險化學品事故應急救援能力不強。

《方案》主要內容

針對當前危險化學品安全面臨的挑戰和問題，為認真貫徹落實黨中央、國務院關于安全生產工作的一系列重要指示，深刻吸取天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故教訓，鞏固近年來開展的提升危險化學品領域本質安全專項行動、危險化學品安全專項整治等一系列成果，全面加強危險化學品安全管理，有效遏制危險化學品重特大事故，遵照國務院領導同志指示，2015年12月，國務院安委會辦公室開始代擬起草《方案》。

按照國務院辦公廳要求，2016年3月形成了《方案》初稿，在充分征求各地區、國務院有關部門意見基礎上，不斷修改完善。2016年9月30日，國務院安委會辦公室將《方案》呈報國務院審批。為確保《方案》中各項任務切實得到落實，國務院辦公廳應急辦又充分征求了國務院各有關部門意見，修改完善后定稿。

2016年11月29日，國務院辦公廳印發了《危險化學品安全綜合治理方案》，并公開發布，要求從2016年12月到2019年11月，在全國范圍內開展為期3年的危險化學品安全綜合治理。

《方案》共有6部分內容。

1.明確指導思想

闡明了開展危險化學品安全綜合治理的思想和原則，強調要全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，認真落實習近平總書記、李克強總理等黨中央領導同志關于安全生產工作的重要批示指示，嚴格執行安全生產有關法律法規，牢固樹立安全發展觀念，堅守安全紅線，堅持標本兼治，注重遠近結合，深化改革創新，健全體制機制，強化法治，明晰責任，嚴格監管，全面加強危險化學品安全管理工作。

2.明確工作目標

企業安全生產主體責任得到有效落實。涉及危險化學品的各行業安全風險和重大危險源進一步摸清并得到重點管控，人口密集區危險化學品企業搬遷工程全面啟動實施，危險化學品信息共享機制初步建立，油氣輸送管道安全隱患整治攻堅戰成果得到鞏固，危險化學品安全監管體制進一步理順、機制進一步完善、法制進一步健全，危險化學品安全生產基礎進一步夯實，應急救援能力得到大幅提高，安全保障水平進一步提升，危險化學品重特大事故得到有效遏制。

3.明確組織領導

危險化學品安全綜合治理工作由國務院安委會組織領導。各有關部門按職責分工做好相關行業領域危險化學品安全綜合治理工作。各省、自治區、直轄市人民政府參照國務院危險化學品安全綜合治理工作組織形式，開展好本行政區域內危險化學品安全綜合治理工作。

4.明確時間進度和工作安排

危險化學品安全綜合治理從2016年12月至2019年11月，為期3年，分部署（2016年12月）、整治（2017年1月—2019年10月）、總結（2019年11月）三個階段進行。

5.明確治理內容、工作措施及分工

主要有：全面摸排危險化學品安全風險；有效防范遏制危險化學品重特大事故；健全危險化學品安全監管體制機制；強化對危險化學品安全依法治理；加強規劃布局和準入條件等源頭管控；推動企業落實主體責任；大力提升危險化學品安全保障能力；加強危險化學品安全監管信息化建設；加強危險化學品應急救援工作；加強危險化學品安全宣傳教育和人才培養等10方面、40項具體工作，并明確了責任分工。

6.明確工作要求

要求國務院各有關部委、各地區要高度重視危險化學品安全綜合治理工作，加強組織領導，密切協調配合，精心組織實施，確保取得實效。

工作計劃

《方案》印發后，國家安全監管總局黨組高度重視，局長楊煥寧立即作出批示，要求認真研究，開會部署，推出工作措施。黨組成員、總工程師王浩水親自部署安排，帶領監管三司研究具體措施。由于《方案》涉及諸多地區和部門，下一步需要做好“問題共答、任務共領”的大文章，務求前后照應、左右銜接、上下互動。落實“黨政同責、一崗雙責、失職追責”和“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”的要求，部門聯動，共同發力，才能取得實效。

《方案》明確危險化學品安全綜合治理工作由國務院安全生產委員會組織領導，國務院安委會辦公室負責日常工作。經研究，國家安全監管總局監管三司從推動各有關部門和落實國家安全監管總局局內任務兩方面，提出下一步工作初步安排建議：

1.推動各地區、各有關部門落實

一是按照《方案》要求，督促各地區和各有關部門按照要求制定并報送實施方案。

二是建議在2016年年底或2017年年初召開的國務院安委會電視電話會議上，對《方案》進行全面部署，進一步提出貫徹落實要求。目前，國家安全監管總局監管三司正在抓緊準備有關背景材料，將盡快報送國家安全監管總局辦公廳。

三是定期以安委辦名義編印全國安全生產簡報（危險化學品安全綜合治理專刊）。

四是適時提請國務院安委會召開會議，聽取各有關部門工作進展情況匯報，督促相關工作貫徹落實。

2.落實國家安全監管總局任務

一是制定《危險化學品安全綜合治理工作局內分工》，組織有關司局共同研究《方案》中涉及國家安全監管總局有關工作任務，明確負責和牽頭部門。

二是協調各有關司局根據局內分工制定實施方案并落實，確保相關工作按照計劃穩步推進。

三是提請國家安全監管總局在2017年全國安全生產工作會議上，對安監系統貫徹落實《方案》進行部署安排，并適時由國家安全監管總局領導牽頭召開工作協調會，聽取有關部門工作開展情況，及時解決存在問題。

考慮到危險化學品安全綜合治理工作時間緊、任務重，涉及部門多，協調工作量大，并且后續工作繁重，建議以安委會名義成立綜合治理工作辦公室，專門負責協調各有關部門推進危險化學品安全綜合治理工作。各有關部委和司局指定專門負責人員，做好相關工作。

編輯 畢文婷