地方政府生態環境治理注意力研究

王印紅+李萌竹

摘要 注意力代表著政府決策者對特定事務的關注，注意力的變化是政府決策選擇變化的直接原因。環境治理注意力是環境治理進入議程設置，進而出臺政策、實施治理的前提。政府工作報告是政府進行資源配置與精力投入的指揮棒，也是“政府將重視什么、哪些領域得到更多投入資源”的通知書和承諾書，它是政府注意力分配或者變化的重要載體。本文收集了30個省市地方政府自2006年到2015年共300份工作報告，通過文本分析方法，試圖發現地方政府生態環境治理注意力的變化規律。分析結果呈現：①從時間軸上看，地方政府對于生態環境的注意力強度逐漸增加；②從地域軸上看，東、中、西部政府生態環境注意力差距并不明顯，相比而言，中部處于一個稍低的位次；③從生態環境的范疇看，具體領域得到進一步擴展，中央與地方對環境具體事務保持了較高的一致性，注意力的變化與決策環境和中央宏觀政策有重要相關關系。盡管在某些時間點，某些地域存在離散點，但總體而言，在中央政府強調經濟發展需要與當地環境資源承載能力相協調的大背景下，地方政府將注意力大幅轉向民生事務和生態環境。鑒于地方領導人任期以及注意力本身的“易變性”，要保持地方政府環境治理注意力的強度和持續性，①增加制度供給，使環境治理成為法治常項；②將環境治理在公共事務治理的排序中前置，將環境治理放在突出位置；③提升環境事件的信息強度，向地方政府傳導積極的環境治理壓力。

關鍵詞 地方政府；生態環境治理；注意力；政府工作報告

中圖分類號 X322 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2017）02-0028-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2017.02.006

經過30多年的快速經濟發展，中國已經成為世界第二大經濟體。在經濟領域，中國走出了令世界各國側目的獨特發展道路，被稱之為“中國模式”。但是，“中國模式”飽受國內外質疑，認為中國的高速發展是以高資源和高環境代價的粗放型發展模式。這樣的觀點盡管有些偏頗，但在一定程度上切中了中國發展的痛處。最近十幾年來，中國環境問題有越發嚴重化的趨勢，環境污染已經造成了上千萬的“環境難民”[1]。當前環境問題的顯著特征是：環境問題涉及范圍廣，環境污染程度嚴重，無論政府領導人還是普通民眾關注程度高。環境問題的日益嚴峻化引發了環境規制政策領域發生了重大變化。①國家層面高度重視。十八大之后，國家領導人多次多個場合就“綠色發展理念”、“生態文明建設”闡明觀點。如“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”，“寧要綠水青山，不要金山銀山”，“在生態環境保護問題上，就是要不能越雷池一步，否則就應該受到懲罰”等等。據不完全統計，習近平關于生態文明建設、維護生態安全的講話和批示超過60次[2]。可以說最高領導人將相當比例的注意力轉向了生態環境建設。②績效考核推動。地方政府是治理環境的重要主體，在GDP政績觀、財政分權、“晉升錦標賽”多種因素作用下，地方政府很難將注意力轉向環境治理。目前，中央政府已經把地方政府環境治理績效納入官員考核體系，環境監察機構法律地位逐步加強，地方環保迎來中央督察，黨政“一把手”面臨“約談”窘境，“黨政同責”、“一崗雙責”等生態文明績效評價考核和責任追究制被提上日程[3]。在民眾口碑和上級政府的雙重壓力下，地方政府開始主動謀求破解環境困局。③治理資金大量涌入。在生態文明國家戰略的吸引下，財政資金、社會資金、綠色金融支持等資金涌入環境產業[1]。 ④有效的制度推進。2015年被稱為“史上最嚴環保法”的新《環保法》實施，同年9月《生態文明體制改革總體方案》頒布實施，2014年針對當年12月份全國大面積的霧霾圍城，制定了《大氣污染防治行動計劃》，為應對水污染惡化問題，出臺了《水污染防治行動計劃》，為推動土地生態修復，頒布了《土壤污染防治行動計劃》。大量配套制度安排出臺，是環境治理的重要保證。在多項舉措密集出臺之后，環境拐點顯現。

顯然，中國經濟發展并沒有沿承傳統經濟發展所依賴的“高消耗”路徑。特別是十八大以來，從國家領導人高度重視到普通公眾普遍呼吁，從宏觀環境政策到微觀治理技術，可以說環境治理問題上升到前所未有的高度。那么如何看待中國政府在生態環境治理上從“忽視”到“重視”這種轉變呢？本文通過引入“注意力”（attention）的概念，嘗試運用注意力與政府決策相關理論來對近年來政府對環境問題的態度變化的原因進行解釋。注意力代表著政府決策者對特定事務的關注，按照經濟學的基礎理論，注意力也是稀缺性資源，政府決策者不可能同時用同樣的強度關注所有公共事務[4]。政府決策者對生態環境問題的注意力強度增加，意味著對其他公共事務注意力下降，生態環境治理有相對機會成本。

政府工作報告是決策者在某特定時期注意力分配狀況的直觀呈現。基于此，本文擬收集東中西部共30個省市300份政府政府工作報告（2006—2015年），但由于2006年三亞市政府工作報告缺失，實際收集到的政府工作報告數為299份，通過報告的文本內容，來分析10年來地方政府生態環境治理的注意力分配及其變化情況。具體而言，本文擬回答如下三個問題：①在政府工作報告涉及與生態環境相關的注意力10年間經過了一個怎樣的變化？②東中西部地方政府生態環境治理的注意力有沒有顯著的差距？③生態環境各個具體領域上所得到的注意力有什么樣的變化？通過本文的研究，有理由認為注意力的測量與分析可以給我們一個觀察生態環境治理政策變遷的新視角。

1 理論基礎、研究方法與假設

“注意力”最初是一個心理學概念。20世紀初就有一些心理學家開始關注注意力問題，并將其視為“進入意識的一個過程”[5]。進入管理理論叢林時期，著名的諾貝爾經濟學獎獲得者西蒙（1947）在《行政行為》一書中提出了“注意力”的概念，他認為注意力是“管理者選擇性地關注某些信息而忽略其他部分的過程”[6]，并在隨后的論述中，將注意力與決策聯系在一起。他認為，由于決策者很難具有需要決策所具有的全部信息、決策者的能力受到各種條件的限制等，事實上并不存在所謂的“理性決策”模式。西蒙對于決策的貢獻在于他強調決策在管理中的重要性，用“滿意”的原則來代替“最優”原則，即解決問題的方式由尋找最優方案而轉向為提供一些標準，進而尋找滿足這些標準的方案。西蒙還進一步的指出，“信息并不是真正稀缺的因素，真正稀缺的是注意力”[7]。由于決策者時間、精力、成本的約束，無法同時處理多個事務，因此，需要判斷哪些信息、哪些事務是重要的或是緊急的。這個判斷的過程就是注意力分配或者轉移的過程，基于此，西蒙認為，“選擇的巨大差別可能由于注意力的變動所導致”[8]。

基于西蒙對于注意力研究的基礎，美國學者布萊恩·瓊斯將注意力引入政府決策領域，進而提出“由注意力驅動的政策選擇模型”[9]。瓊斯指出，所有的決策都涉及到選擇性，因為政策分析過程需要分解出重要的和不重要的信息，如何選擇決策環境中對決策有關的或者應該被關注的，對于決策的制定非常重要。“注意力……是一種選擇機制，通過它，特征的突出性被帶入決策制定的結構”[9]。正是由于注意力的這種選擇性作用，瓊斯得出結論認為“當政策制定者們的注意力不斷變換的時候，政府的政策也緊跟著發生變化”[9]。

西蒙與瓊斯的研究起源于對于“偏好”的思考。傳統經濟學基于序數效用理論使用無差異曲線和邊際替代率研究了消費者均衡條件，“偏好”是其中的一個基礎性概念。所謂偏好，通俗地說，是指對于某一事物或決策結果的傾向性。序數效用論者指出，消費者對于各種不同的商品組合的偏好（即愛好）程度是有差別的，這種偏好程度的差別，決定了不同商品組合的效用的大小順序[10]。經濟學理論基于偏好的三個基本假定（完備性、可傳遞性、非飽和性）完美的闡釋了消費者行為[10]。但是，基于穩定性假設的偏好理論很難就“人們在不同時間的對于同一問題或者同一事物態度的變化這樣的普遍行為”給出完美解釋。一種解釋是人們的偏好發生了變化，第二種解釋是人們沒有按照偏好進行選擇（非理性行為）。瓊斯的思考給出了第三種解釋，那就是，人們的偏好依舊是穩定的，選擇之所以變化是因為注意力發生了改變[11]。

政府政策之所以被制定并頒布實施，與政策環境密切相關。從一定程度上來說，一個社會的政治、經濟、文化、習俗和資源等因素決定了政府政策的科學性和合理性。但瓊斯認為，政策的環境變量僅僅是政策制定的外生變量，政策之所以被納入政策制定議程，關鍵的是政策制定者主觀意識。用瓊斯的話說，那就是“環境與偏好結合產生了決策，注意力是偏好與環境的媒介，即，決策者不一定會被環境所影響，除非他們注意到它”[11]。

瓊斯的注意力理論開辟了政策決策的第三條路徑，即政策制定的客觀環境一直在變化，人們的偏好在某一時間段穩定，政府政策出臺的原因意味著決策者要在某一時間段優先處理某一事務，不是偏好發生改變決定的，而是客觀環境的變化以及政策制定者將注意力聚焦在這些事務之上所決定。當我們用注意力和政府政策之間的關系去考察我國生態治理問題時，事實上暗含了這樣的一個假設：決策者不是在某一時間偏好經濟增長、某個時間偏好環境質量；中國環境狀況一直在變化，或好或壞；政府由忽視環境問題到重視環境問題的轉變原因是政府決策者將注意力聚焦在了生態環境治理上。

政府工作報告是兩會期間發布的具有施政綱領性質的政策性文本，其內容主要包括對過去一年的政府工作情況的回顧與總結，以及對當年政府各項工作的歸納與計劃，是各級政府進行資源配置與精力投入的指揮棒，在很大程度上是在向民眾宣告或承諾“政府將重視什么、將向哪些領域投入資源”。它是政府注意力分配或者變化的重要載體。

政府工作報告涉及到政治、經濟、文化等多個公共事務領域，包括生態環境治理在內。但正如注意力理論所指出的，政府在某一階段的注意力是稀缺的，一些公共事務在某些年度并沒有涉及，即注意力的指向性問題。一些公共事務政府決策者對其關注程度高還是關注程度低，直接表現為政府工作報告中涉及到的文字表述比重和關鍵字詞頻，即注意力的強度問題。通過對每年政府工作報告的分析，能夠發現政府在生態環境治理上的注意力強度規律，進而說明政府政策制定與實施的力度、頻度。具體來說，本文選擇對2006—2015年10年間，我國東中西部（根據國家統計局發布的數據，目前，我國東部地區包括的11個省級行政區沒變，包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南等11個省（市）；中部地區有8個省級行政區，分別是山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地區包括的省級行政區共12個，分別是四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內蒙古）30個主要城市的《政府工作報告》作為考察對象。考慮到樣本的代表性以及環境治理與經濟發展的關系，分別在東部地區、中部地區以及西部地區的各級城市中各選取10個城市作為主要考察對象（見表1）。

本文對政府工作報告的挖掘所使用的方法是文本分析，它是一種定性和定量相結合的內容分析方法，最初主要應用于情報學和信息學[12]，現逐漸發展成為社會科學研究的重要方法。鑒于政府工作報告中關鍵字使用的頻次反映了決策者對某一公共事務的重視程度與認知變化[13]，事實上文本分析成為當前測量決策者注意力最常用的方法。

2 地方政府工作報告中生態環境治理注意力分配

在對地方政府生態環境治理注意力進行測量與分析之前，首先需要對“生態環境治理”的內涵與外延做出界定。“環境”是一個非常泛化的概念，一般而言環境是指相對于某一事物來說的，圍繞著某一事物（通常稱其為主體）并對該事物會產生某些影響的所有外界事物（通常稱其為客體），即環境是指相對并相關于某項中心事物的周圍事物[14]。如果人類是主體的話，那么環境是指人類生存的自然環境和人為環境，自然環境按要素又可分為大氣環境、水環境、土壤環境、地質環境和生物環境等，主要就是指地球的五大圈——大氣圈、水圈、土圈、巖石圈和生物圈。人文環境是人類創造的物質的、非物質的成果的總和，其中包含文物古跡、綠地園林、建筑部落、器具設施等物質成果和社會風俗、語言文字、文化藝術、法律規則等非物質成果。顯然以上方方面面的內容并不是本文研究的重點，為了聚焦本文研究重點，故在環境之前強調與生態有關的環境問題。本文選擇了如下的10個關鍵詞：生態、生態環境、生態文明、污染、節能、可持續發展、新能源、綠化、環境保護（環保）、環境治理、排放來描述地方政府對于生態環境的注意力。之所以選擇這10個關鍵詞，是因為與生態環境相關的關鍵詞經過對政府工作報告的檢索，這10個詞語排在了最前列。

根據前面假設的注意力的稀缺性，政府將注意力更多集中在生態環境之上時，經濟發展的注意力強度將會減弱，為了形成對比效應，本文亦選取了10個與經濟發展相關的關鍵詞：經濟，國民經濟，經濟發展，經濟增長，生產總值，收入，投資，金融，貿易，進出口。在確定了內容分析的對象之后，筆者對全國30個省市的《政府工作報告》中涉及經濟和環境的部分進行了關鍵詞提取，然后分別計算出東、西、中部地區2006—2015年共計300份《政府工作報告》中經濟和環境類詞語出現的頻次，并通過折線圖的形式將歷年數值予以呈現（見圖1、2、3）。

通過對于圖1、2、3的觀察，明顯可以發現，地方政府生態環境治理注意力呈現以下幾個特征：

（1）地方政府10年來對于生態環境治理的注意力持續上升，但是增幅并不理想。相對于經濟問題，政府工作報告中所呈現的表述仍然明顯較低。具體而言，在2006—2015年的300份地方政府工作報告中，有關生態環境類詞頻從1 339次上升到到1 610次，10年間上升了20.2%；經濟類詞匯總量由3 808次下降到2015年的2 832次，降低 25.6%。從這些簡單的數據之中很容易得出結論：此消彼長之后，經濟問題仍然在政府有限的稀缺性的注意力中占據重要位置，對生態環境治理的注意力，地方政府仍然有可以提升的空間。但地方政府對于經濟發展以及生態環境二者注意力的相對變化說明生態環境問題在政府工作中處于越來越更重要的位置，生態文明和環境保護越來越能夠影響地方政府的公共決策和政府官員的政治行為。

（2）盡管總體來看，地方政府對于生態環境治理注意力強度處于穩定上升的變化趨勢之中，但是如果聚焦于某些時間段的話，仍然可以發現某段時間環境治理注意力強度“波動”幅度較大，表現了地方政府生態環境治理注意力的“易變性”。比如在2008年明顯處于高位，2009—2010年處于低位，2011年又出現明顯的上揚。為什么這些年份地方政府對于生態環境治理的注意力發生了較大的波動呢？對于注意力變化原因的探討較為復雜。注意力理論認為，影響政府決策者注意力分配或者轉移的原因不勝枚舉，如特殊事件的刺激、中央政府統一安排或行動、媒體持續的重視與報道、決策者面對問題時的嚴重化或者趨輕化。但是一般而言，注意力分配或者變化取決于決策環境中以上“刺激物”的強度或者新穎性，“刺激物”越新穎越能夠吸引更多的關注。因此，我們可以嘗試對于以上幾個年份生態環境治理注意力的波動性做些推測或解釋。2008年之所以對于生態治理注意力有明顯的提升，原因之一就是2008年中國政府在北京第一次舉辦全球性的體育盛會——北京夏季奧運會。中國是一個發展中國家，第一大要務就是發展問題，2008年以前對于環境質量特別是空氣質量并沒有提到一個應有的高度。為辦好北京奧運會，兌現申辦奧運時提出的“2008年奧運會期間，北京將會有良好的空氣質量”的承諾，環保部（當時的環保總局）在北京、天津、河北、陜西、內蒙古、山東6個省份實施生態環境綜合治理[15]。主要措施包括：6省份區域聯動，制定嚴格的生態環境標準和系統的保障制度；廣泛采用環保技術和手段，大規模多方位地推進環境治理、城鄉綠化美化和環保產業發展；增強全社會的環保意識，鼓勵公眾自覺選擇綠色消費，積極參與各項改善生態環境的活動等。2008年北京奧運會是一個強有力的“刺激物”，在中央政府嚴防嚴控下，生態環境治理的注意力被調動增強。調動增強僅僅是注意力的波動，如果想讓此注意力持續保持在一個高強度水平的話，則需要一定的穩定性因素。事實上，隨著2008年奧運會結束，原本修訂“大氣污染防治法”的計劃也沒有落實，2009—2010年地方政府對于環境治理的注意力又回歸到這十年的平均水平。加之2009初，美國先期引發的世界性經濟危機傳導到中國，2008年經濟增速出現迅速滑落（中國經濟自 2002年進入新一輪經濟周期的擴張階段，在加速工業化的帶動下，連續5年保持了10%以上的高速增長。 2007年，這次增長型經濟周期到達波峰，全年國內生產總值 257 306億元，比上年增長13.0%。2008年，中國經濟增速大幅滑落由13%滑落至9%），從中央政府到地方政府迅速調整注意力轉向為如何避免中國經濟“硬著陸”上。在這樣的背景下，地方政府生態環境治理的注意力由高強度波動降低為一般水平也就不難理解了。2011年地方政府對于生態環境治理的注意力又有一次稍強的波動，原因則是作為“十二五”規劃的開局之年，中央政府倡導建立的資源節約型和環境友好型社會在各個地方政府工作報告中得到充分體現。

（3）圖表沒有證實經濟發展水平較高的地區對于生態環境有較高的關注度，也沒有證實經濟水平相對落后的地區對生態環境有較低的關注度。對于多數經濟學者而言，生態環境治理也具有機會成本。一般而言，經濟發展水平較低的地區環境治理的相對機會成本較高，相反，經濟發展水平越高的地區具有越高的環境保護意識以及更嚴厲的環境保護措施，因為其環境治理的機會成本較低。但從東西部20個城市的政府工作報告中，并沒有印證這一點。關于經濟發展與環境之間的關系，Crossman and Kruege對66個國家的空氣污染和水污染變化做了研究，他們發現多數污染物的數量與人均收入呈現倒“U”型關系，被學界描述為環境庫茨涅茨曲線[16]。根據他們后續的研究結論，人均收入在4 000—6 000美元時，污染程度會減輕。學界對于環境庫茨涅茨曲線有比較一致的認同，但對于環境拐點發生的位置卻眾說紛紜。十年的長度對于研究環境庫茨涅茨曲線來說并不長，但是這十年正是跨越中等收入陷阱的十年，正是學者認為環境拐點出現的十年。本文對于環境治理注意力的研究并沒有進一步支持“拐點說”。首先，隨著經濟發展水平的提高，地方政府對于環境治理的注意力也在提升，不存在注意力的“U”型曲線。其次，我國西部地區的經濟發展水平相比于東部仍然有較大的差距，東部一旦跨越“環境拐點”，那就意味著污染相對比較嚴重的企業產業西部轉移的趨勢會愈加明顯，從而加重西部環境污染，導致西部環境質量下降。以上的疑問，在本文對于地方政府生態環境治理注意力的研究中并沒有得到證實。反而是在最近的5年時間里，西部地方政府對于生態環境的注意力強度相比東部、中部更高。

3 環境治理各具體領域的注意力分配及變化

上文將“生態環境”作為一個整體進行分析與簡單測量具有一定的局限性，畢竟“生態環境”是一個囊括性很強的范疇，不同時期不同地方政府關注的具體領域不盡相同，即即使當我們在某一階段觀察到政府對于生態環境有持續的高強度關注時，但很可能某些地方政府關注的焦點問題僅僅是某一繞城而過河流的水質問題。為了防止以偏概全以及更為細致的考察地方政府在近10年中針對哪些具體的生態環境問題的注意力情況，本文抽取了政府工作報告中涉及到生態環境治理的關鍵詞（除以上的10個與生態環境有關的關鍵詞之外，還抽取了完善、再生、加大、落實、提高、治理、推進、節能、控制 、降低等10個動詞用于考察注意力強度），以這些關鍵詞為研究對象，分別考察地方政府的年度工作報告，做成數據庫，通過對數據庫的簡單挖掘，可以發現各地方政府所關注的生態環境治理的具體領域并不相同。由于數據量較大，本文未予圖表呈現，就其中發現10年間地方政府生態環境治理注意力的規律性做出如下說明：

（1）生態環境治理的具體事務領域得到進一步擴展。我國政府在“十一五”規劃綱要中提出建設“資源節約型、環境友好型”社會，2006年是“十一五”規劃的開局之年，生態環境治理問題在各地政府報告中多有體現，但其似乎對于什么是“資源節約型、環境友好型”社會并不十分清楚。資源節約在各地政府報告中體現的是：節水、節電、節能；環境友好的表述方式為控制污染物排放、工業廢水、農村面源污染。2006年排在前5名的關鍵詞為“垃圾、能耗、節能減排、生態、環境整治”，這5詞頻數之和占總頻數的55%以上。地方政府經過十年持續不斷的對生態環境治理注意力的強化，“資源節約型、環境友好型”已經成為囊括內容豐富、可以落實為治理行動的措施。2015年地方政府工作報告中，前5名的關鍵詞已經發生了明顯變化，且占比減少，僅為總頻數的37%。地方政府關注的環境領域更加豐富、具體。其中循環經濟、環保政策體系、風沙源治理、脫硫、重點流域污染防治、農村飲用水源保護標準與考核體系、發展核電、水電等清潔能源、跨區域補償機制成為頻次增加的重點詞語。如果說十年前“資源節約型”和“環境友好型”還是理念的話，十年中在地方政府工作報告中，反映的是具體某一環境領域的行動、措施和工程，如果說生態環境治理早期重點關注幾個單一領域的話，那么在近十年的進程中，地方政府的關注范圍更加寬泛，并且逐漸將重心轉移到標準建設、考核體系建設和法律保障建設。

（2）生態環境治理的地位得到確立，地方政府唯GDP政績觀明顯轉變。300份政府工作報告中，沒有一份不涉及到節能和環境問題，也就是說在所有的政府工作報告中，對生態環境問題都給予了一定的注意力，這些注意力有的在報告中單獨成為政府力主抓好的主要工作之一，也有的是和其他內容一起，成為“民生事務”或者“產業結構調整”工作任務的一部分。但不管怎么樣，生態環境治理已經成為地方政府需要處理的眾多公共事務中的一項重要內容，政府決策者已經在生態環境治理中投入了或多或少的注意力。隨著各級政府陸續建立并啟動了生態環境質量考核獎懲和生態補償機制，以及越來越完善的生態環境標準及法律的實施，GDP已經不再是考核政府官員政績的超乎常規的重要指標，地方政府官員的政績觀正在逐漸發生轉變。甚至一些地方政府稱“生態環境保護”為“基本國策”，更多的地方政府則針對本省市環境事務的具體情況，開展符合當地實際的環境治理行動，如當地江河領域污染防治、提高污水處理能力、機動車污染防治、建設全國循環經濟示范城市、生態示范區等等。

（3）地方政府與中央政府生態環境治理的注意力保持了較高的一致性。這也不難理解，因為中國是一個中央權力高度集中的社會主義國家，中央政府行政的基本方式，就是中央出臺政策，各級政府層層落實。中央政府工作報告是中央政府發布的當年具有施政綱領性質的政府文件，是地方政府注意力的指揮棒。比如：2014年中央政府提到向“污染宣戰”，天津、南京、秦皇島等市2015年政府工作報告中，便落實“環境整治攻堅年”、“堅決打好大氣污染防治攻堅戰。”此種注意力的跟隨并不少見，也并不奇怪。另外一種現象倒是更值得關注。由于地方“兩會”先行召開，故同一年度政府工作報告，地方政府先行發布，中央政府工作報告在全國“兩會”期間發布。在同一年度的中央政府工作報告與地方政府工作報告共同聚焦在生態環境治理的某一具體領域，很顯然不是注意力跟隨問題。而是中央政府工作報告“參考”了地方政府工作報告的內容，地方政府和中央政府被同一環境問題所吸引，引發“共振”。如2008年北京市與中央共同關注了“津京風沙源”治理問題；2013年中央政府與青島政府、天津市政府共同關注了“海洋生態保護”問題；2006年中央政府與多個政府均提出建設資源節約型、環境友好型城市或社會等。聚焦同一環境問題，中央是否參考了地方政府工作報告的內容，難以考證。但不管怎樣，圍繞某一具體環境問題，媒體報道、公眾呼吁、專家論證，是一個負責任的政府無法視而不見的。

4 結 語

基于注意力與政府決策相關理論的基礎，本文選擇了30個地方政府10年來政府工作報告為考察對象，對地方政府生態環境治理的注意力分配與變化進行了測量與分析。盡管測量僅以詞頻和文字比例為依據，略顯粗略，但是對于注意力的研究提供給我們一個解讀政策文本的新思路，同時也給我們提供了一個考察政策變遷以及地方政府績效轉變的新視角。本文通過文本分析所揭示的地方政府“生態環境治理注意力隨焦點事件具有某種程度的波動但持續穩定提升”這一現象，事實上正是近10年來，國內民眾對于環境惡化問題的焦慮、對環境治理問題廣泛呼吁，我國各級政府積極回應、將計劃和行動反映在政府工作報告中的直接體現。同時，也體現了中國政府各級領導人對于中低速經濟增長的一致看法，在經濟發展上倡導“生態文明”、“綠色發展”、“可持續發展”這一重大戰略或者政策轉變，即從“粗放型、高消耗”的快速經濟增長向“集約型、生態型”的低速經濟增長轉變。

當然，地方政府的注意力強度在生態環境上持續增加，并不必然導致相關政策制定或者治理行動，但至少穩定的注意力是生態環境治理的必要條件。那么接下來的問題是，如何讓政府決策者對該公共事務保持穩定而持續增長的注意力？首先，強化制度供給。盡管注意力理論的先期研究者假定人們的偏好具有一定的穩定性，但事實上，政府領導人周期性更替已是常態，地方政府主要決策者更替更為頻繁，相比于個人偏好的穩定性，“易變性”是地方政府注意力的典型特征。穩定的注意力必須來自于制度供給，比如“十八大”期間審議并通過《中國共產黨章程（修正案）》，將生態文明建設寫進黨章，并指出中國共產黨將“堅持走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。”一些人大政協委員在全國兩會期間提議，把建設生態文明和保障公民環境權益寫入憲法。除此之外，需要加強地方法律法規和部門規章建設，完善環境某具體領域的單獨立法等。其次，注意力除了因受到特殊事件的“刺激”變強外，信息的“強度”也是影響其變強的關鍵因素。信息的“強度”來自于媒體的漸次放大效應，也可能來自特殊群體通過特定渠道不斷地將相關信息傳遞給政府決策者。特殊事件具有不可控性，但在環境問題比較敏感的背景下，絕不會很少。因此在環境事件發生后，公眾“圍觀”，專家“上書”，媒體聚焦，不斷給予政府決策者以“刺激”，使其保持對生態環境的較強注意力。再次，環境治理成效在更大程度上取決于生態環境事務在政府處理的所有事務中“偏好順序”的上升。中國有高度重視“順序”的歷史文化傳統，排序在前面的，代表著較高的重要性、較高的優先等級。生態環境事務在眾多公共事務中的排序在一定程度上決定了生態環境治理的最終成效。基于以上判斷，可以考慮將生態環境治理事務在中央政府工作報告以及各地政府工作報告中盡量“前置”，在一些政府信息公開場合將環境事務以及在政府組成機構排名稍微靠后的環保部門“前置”，“把生態文明建設放在突出地位”[17]。

誠然，本文僅僅在外顯層面（地方政府工作報告），基于決策者的注意力與政府政策的關系探討了地方政府10年來生態環境治理注意力的分配及其變化，并未測量注意力與環境治理成效之間的關系。但不管怎樣，把生態文明建設放在突出地位是環境問題解決的第一步，接下來再將注意力內化為保護自然的生態文明理念，進一步把行動“融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”[17]。有理由相信，美麗鄉村、美麗中國夢一定能實現。

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