貴州省農(nóng)村空置宅基地使用權(quán)再分配制度探討

唐艷紅+邵珊珊+趙貢飛

摘 要：本文通過(guò)調(diào)查和實(shí)地走訪對(duì)貴州省農(nóng)村空置宅基地的基本情況進(jìn)行了解，并在初步分析貴州少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村宅基地管理制度現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，提出制定貴州農(nóng)村空置宅基地使用權(quán)再分配制度的重要意義、主要目標(biāo)，以及制度措施制定中應(yīng)注意堅(jiān)持的基本原則及配套政策等。

關(guān)鍵詞：貴州省；農(nóng)村空置宅基地；使用權(quán)再分配

中圖分類(lèi)號(hào)： F327 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-1069（2017）06-94-2

引言

通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)貴州省政府對(duì)空置宅基地使用權(quán)重新分配缺乏政策引導(dǎo)、制度性規(guī)定，在《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》（黔國(guó)土資發(fā)〔2005〕40 號(hào)）中提出了“堅(jiān)決貫徹一戶(hù)一宅的法律規(guī)定”、“加強(qiáng)農(nóng)村宅基地登記發(fā)證”、“積極推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理”、“對(duì)‘一戶(hù)多宅和‘空置住宅，各地要制定激勵(lì)措施，鼓勵(lì)農(nóng)民騰退多余宅基地。凡新建住宅后應(yīng)退出舊宅基地的，要采取簽訂合同等措施，確保按期拆除舊房，交出舊宅基地”等規(guī)定。這個(gè)政策與全國(guó)性政策走向一致，筆者認(rèn)為貴州省人文地理有其特殊性——貴州是少數(shù)民族聚居經(jīng)濟(jì)較為落后的山區(qū)，所以貴州的農(nóng)村宅基地政策還應(yīng)考慮少數(shù)民族特殊利益的保護(hù)。針對(duì)于貴州省沒(méi)有農(nóng)村宅基地退出專(zhuān)門(mén)的政策，筆者提出政府應(yīng)盡早出臺(tái)專(zhuān)門(mén)空置宅基地使用權(quán)再分配的制度措施，先就制定貴州空置宅基地使用權(quán)再分配制度提出以下幾點(diǎn)注意事項(xiàng)：

1 貴州省農(nóng)村空置宅基地使用權(quán)再分配的重要意義及主要目標(biāo)

貴州地處西南腹地，典型喀斯特山地，經(jīng)濟(jì)落后，是一個(gè)多民族共居的省份，土地資源緊缺，農(nóng)村人口多，且貧困人口多。到2014年全省共有民族成分56個(gè)，少數(shù)民族人口占全省總?cè)丝诘?0%左右，農(nóng)村人口占全省總?cè)丝诩s60%，貧困人口623萬(wàn)人。土地是人們賴(lài)以生存的基礎(chǔ)，農(nóng)村的宅基地問(wèn)題關(guān)系到農(nóng)民“安身”問(wèn)題，處理好貴州農(nóng)村空置宅基地問(wèn)題，對(duì)解決農(nóng)民住的問(wèn)題，農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、發(fā)展生態(tài)旅游都有十分重要的意義。貴州省農(nóng)村空置宅基地使用權(quán)再分配總目標(biāo)是要達(dá)到空置宅基地合理分配、解決農(nóng)村地區(qū)宅基地供需緊張的矛盾、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

2 貴州空置宅基地使用權(quán)再分配應(yīng)堅(jiān)持的幾項(xiàng)基本原則

2.1 生態(tài)環(huán)境保護(hù)與村莊整體建設(shè)規(guī)劃相結(jié)合

“十二五”規(guī)劃以來(lái)，貴州在推進(jìn)同步全面小康社會(huì)建設(shè)時(shí)牢牢守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線(xiàn)，堅(jiān)持既要綠水青山又要金山銀山、寧要綠水青山不要金山銀山、綠水青山就是金山銀山，做到兩條底線(xiàn)一起守、兩個(gè)成果一起收。貴州碳酸鹽類(lèi)可溶性巖石出露面積約占全省土地總面積的73%左右形成了以喀斯特地貌為主，集瀑布、溶洞、峽谷、高山、森林、溫泉為一體觀賞價(jià)值極高的自然景觀，其獨(dú)特的地理環(huán)境為發(fā)展生態(tài)旅游經(jīng)濟(jì)提供了良好的條件[1]。生態(tài)環(huán)境保護(hù)的原則在農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)十分重要。空置宅基地使用權(quán)配政策應(yīng)把生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、村莊建設(shè)規(guī)劃放在首席位置考慮，利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和村莊建設(shè)規(guī)劃發(fā)展的就要采取措施整合收回宅基地使用權(quán)重新分配，對(duì)于不利于環(huán)境保護(hù)和村莊建設(shè)發(fā)展的應(yīng)果斷根據(jù)政策要去拆除房屋復(fù)墾良田。

2.2 空置宅基地使用權(quán)再分配應(yīng)考量土地利用與民族文化價(jià)值

由于歷史習(xí)慣的影響，少數(shù)民族的居住有其特殊的要求，本質(zhì)上講，少數(shù)民族的生活習(xí)慣更多的遵循“自然規(guī)律”。黔西南州的布依族喜歡住在山間溪水邊，他們喜歡住青色石板房屋；苗族同胞則喜歡在山上，他們極具特色的吊腳樓依山而建，質(zhì)樸而壯觀。用現(xiàn)代主流建筑完全替代民族特色建筑不管是政府作為還是少數(shù)民族個(gè)人行為，都對(duì)民族傳統(tǒng)文化造成不可估量的損害。所以地方政府在制定空置宅基地使用權(quán)再分配的時(shí)，不能只強(qiáng)調(diào)土地資源的再次利用而忽略具有民族文化價(jià)值的民族建筑的保存，對(duì)民族建筑任意拆除，相反應(yīng)鼓勵(lì)少數(shù)民族農(nóng)民修繕住宅，為少數(shù)民族農(nóng)民朋友改善交通條件，從而保護(hù)少數(shù)民族地區(qū)傳統(tǒng)建筑和傳統(tǒng)文化。

2.3 宅基地使用權(quán)再分配堅(jiān)持政府主導(dǎo)與村民有限自治相結(jié)合

村民自治宅基地騰退的基本模式：村民代表會(huì)議表決做出收回集體土地使用權(quán)的決議，制定宅基地騰退方案，由村民委員會(huì)執(zhí)行收回并實(shí)施補(bǔ)償[2]。雖在1998年我國(guó)制定實(shí)施《村民委員會(huì)組織法》保障村民自治。但是少數(shù)民族農(nóng)民自主管理、自我維權(quán)意識(shí)比較薄弱，村民自治解決空置宅基地問(wèn)題實(shí)屬困難，地方政府必須嚴(yán)格履行《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定的審批責(zé)任，承擔(dān)土地分配使用的引導(dǎo)義務(wù)，在處理農(nóng)村土地問(wèn)題上起主導(dǎo)作用，村民則在自治范圍內(nèi)自愿行使有限的空置宅基地使用分配權(quán)。

3 加深對(duì)農(nóng)村空置宅基地使用權(quán)再分配本質(zhì)的認(rèn)識(shí)

農(nóng)村土地分配問(wèn)題緊密聯(lián)系農(nóng)村全體社會(huì)成員的利益和訴求，初次分配和再分配都需要兼顧公平和效率。筆者認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)的初次分配應(yīng)始于80年代初全國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期，此后的所有的土地所有權(quán)和使用權(quán)的分配都是再次分配。要保證農(nóng)村空置宅基地使用權(quán)再次分配的公平性和效率性，認(rèn)清農(nóng)村宅基地使用權(quán)的再分配實(shí)質(zhì)內(nèi)容是關(guān)鍵，其實(shí)質(zhì)涉及兩方面的內(nèi)容：一是適格農(nóng)民初始申請(qǐng)獲取宅基地使用權(quán)，二是空置宅基地使用權(quán)的退出，兩方面形成宅基地需求與空置極具對(duì)立的一對(duì)矛盾，是空置宅基地使用權(quán)再分配的要解決的本質(zhì)問(wèn)題，創(chuàng)新空置宅基地使用權(quán)再分配措施必須考慮到這一矛盾。

4 完善貴州省農(nóng)村空置宅基地退出機(jī)制

空置宅基地使用權(quán)再分配前提是空置宅基地使用權(quán)的退出，少數(shù)民族地方政府應(yīng)科學(xué)合理、因地制宜設(shè)計(jì)空置宅基地使用權(quán)退出機(jī)制。

4.1 謹(jǐn)慎執(zhí)行宅基地有償使用試點(diǎn)政策和強(qiáng)制回收政策

2010年國(guó)土資源部《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》：“經(jīng)濟(jì)條件較好、土地資源供求矛盾突出的地方，允許村自治組織對(duì)新申請(qǐng)宅基地的住戶(hù)開(kāi)展宅基地有償使用試點(diǎn)。”“對(duì)一戶(hù)違法占有兩處宅基地的，核實(shí)后應(yīng)收回一處。”有償使用與有償退出呈現(xiàn)應(yīng)對(duì)等性，在少數(shù)民族落后地區(qū)容易加劇少數(shù)民族群體的貧困化。強(qiáng)制退出更容易強(qiáng)化少數(shù)民族的“弱勢(shì)群體”意識(shí)。少數(shù)民族地方政府在空置宅基地使用權(quán)退出上慎重使用有償和強(qiáng)制措施。

4.2 空置宅基地退出采用自愿退出與強(qiáng)制退出兩套機(jī)制的建議

鼓勵(lì)自愿退出，倡導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)用地與農(nóng)用地使用權(quán)掛鉤，退補(bǔ)結(jié)合，各鄉(xiāng)村基層組織需整合本村土地資源，根據(jù)實(shí)際情況制定退補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)。在宅基地供求矛盾突出情況下，提倡強(qiáng)制退出空置宅基地，空置宅基地強(qiáng)制退出一般包括基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格喪失而退出和基于出現(xiàn)一戶(hù)多宅而退出兩類(lèi)情形，強(qiáng)制退出機(jī)制中，由地方政府部門(mén)做出強(qiáng)制執(zhí)行措施，強(qiáng)制執(zhí)行主要基于村集體公共利益的需要采取行政征收，行政征收補(bǔ)償問(wèn)題由地方政府部門(mén)結(jié)合具體行政村情況規(guī)定。

5 完善貴州農(nóng)村空置宅基地使用權(quán)再分配配套政策

①構(gòu)建農(nóng)村空置宅基地協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理機(jī)制，農(nóng)村宅基地的管理涉及土地、規(guī)劃、建設(shè)、社會(huì)保障等多個(gè)政府責(zé)任部門(mén)，各部門(mén)之間要加強(qiáng)協(xié)作。規(guī)劃是社會(huì)事業(yè)發(fā)展的雛形或藍(lán)圖，所以地方土地規(guī)劃部門(mén)應(yīng)列為處理空置宅基地問(wèn)題的牽頭部門(mén)，具體負(fù)責(zé)空置宅基地使用權(quán)的再分配工作；社會(huì)保障部門(mén)是主要的輔助部門(mén)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)空置宅基地使用權(quán)人與土地管理部門(mén)之間的關(guān)系，并提出平衡各方利益的合理措施。②嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村宅基地取得制度。嚴(yán)格審查申請(qǐng)新的宅基地應(yīng)當(dāng)符合的條件，除執(zhí)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條和《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》（黔國(guó)土資發(fā)〔2005〕40 號(hào)）有關(guān)宅基地取得的規(guī)定。各地方應(yīng)詳細(xì)出臺(tái)的宅基地管理的規(guī)范，規(guī)定取得宅基地的具體條件，如本村村民、結(jié)婚分戶(hù)、新遷入戶(hù)口等，對(duì)需要宅基地的農(nóng)民實(shí)施登記備案管理，設(shè)定政府或村委解決農(nóng)民宅基地的期限。嚴(yán)格執(zhí)行宅基地取得制度，政府對(duì)農(nóng)民住的保障落實(shí)到位，為退出宅基地使用權(quán)的農(nóng)民再次申請(qǐng)宅基地使用權(quán)提供制度保障。③完善農(nóng)村土地儲(chǔ)備制度。到20世紀(jì)初期，先后有匈牙利等數(shù)十個(gè)國(guó)家實(shí)行了土地儲(chǔ)備制度。實(shí)行土地儲(chǔ)備制度的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力主要是人口的劇增導(dǎo)致住房壓力、地價(jià)上漲等問(wèn)題，也有部分國(guó)家是為了社會(huì)福利制度而推行土地儲(chǔ)備制度[3]。為提高空置宅基地使用權(quán)再次分配的效率，促使農(nóng)民自愿退出空置宅基地，地方必須坐實(shí)農(nóng)民宅基地使權(quán)的福利性，免除少數(shù)民族農(nóng)民對(duì)住的后顧之憂(yōu)，免除農(nóng)民退出空置宅基地使用權(quán)后遇需要時(shí)再次無(wú)償取得宅基地使用權(quán)，少數(shù)民族必須在土地資源緊缺情況下加強(qiáng)宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地的儲(chǔ)備，制定農(nóng)村建設(shè)用地土地儲(chǔ)備政策和方案。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 何薇薇.貴州生態(tài)旅游與生態(tài)環(huán)境保護(hù)研究[J].西部論壇.

[2] 張學(xué)君.論村民自治在宅基地騰退中的作用[J].社會(huì)與法制，2013（5）.

[3] 呂月珍，吳宇哲.農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度初探[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008（6）：6.