德國電子數據緝捕行動引發的訴訟

文/楊玉生

德國電子數據緝捕行動引發的訴訟

文/楊玉生

2001年9月11日，美國本土發生了一次嚴重的恐怖襲擊事件。該事件發生后，整個西方世界都被恐怖主義的陰云所籠罩。作為美國的重要盟友，德國感到了恐怖主義襲擊的現實危險。所以，“9·11”事件之后不久，德國立即采取各種措施，以防止同樣的襲擊在德國發生。為了將潛在的恐怖分子挖掘出來，德國警方在整個德國范圍內采取一次大規模的恐怖分子的清查行動。這次行動是通過數據采集和計算機分析技術展開的。在聯邦政府的協調下，各州警方從高等院校、居民登記部門和移民局采集海量數據，根據性別、年齡、民族、宗教信仰和出生國這幾個標準（具體的標準是：男性大學生或已離校的大學生，具有伊斯蘭宗教信仰，年齡在18歲至40歲，來自阿拉伯國家）進行篩查，得到一個包括了三萬人的數據庫，再同聯邦刑事總局所掌握的數據進行比對，從而形成重點嫌疑對象，并最終把所謂的“潛伏者”（Schlaefer）挖出來。這次行動持續了20個月，涉及的范圍之廣，持續的時間之長，都是比較少見的。警方共采集了800萬組個人信息，僅在后來形成訴訟的北萊茵-威斯特法倫州就采集了500多萬組個人信息。這種特殊的警察緝捕方法是在20世紀70年代形成的，曾在對付左翼極端組織“紅色旅”的過程中發揮過積極作用。并且，逐漸形成一個表述這種緝捕方法的專門詞匯——電子數據緝捕（Rasterfahndung）。“9·11” 事 件 之后的這次電子數據緝捕行動是由德國聯邦政府來牽頭，并由各州來具體實施的。各州警方在實施前一般都向地方法院申請了批準令。因此，幾乎沒有人懷疑警方行動的必要性和正當性。不過，在北萊茵-威斯特法倫州，有一個小人物可不是那么想的。他是一位來自摩洛哥并信仰伊斯蘭教的青年，當時正在杜伊斯堡大學讀書。他認為，地方法院批準警察機關進行電子數據緝捕的決定是違法的，因為當時并不存在州警察法中所規定的實施該警察措施的前提，即“當前危險”，因而向杜塞爾多夫中等法院提起訴訟，要求宣布這項警察措施為非法。法院經審理認為，北萊茵-威斯特法倫州警察法第31條對電子數據緝捕這項警察職權有明文規定，并且當時反恐形勢極其嚴峻，因而地方法院批準警察機關開展這項行動是合法的。中等法院據此駁回了其訴訟請求。但這個小伙子并沒有氣餒，又上訴到州高等法院。經過幾個月的審理，2002年2月，州高等法院最終做出了維持原判的裁決。這位摩洛哥青年再次敗訴。

柏林警察

從普通訴訟到憲法訴訟

兩級法院都駁回了這位摩洛哥青年的訴訟請求，他的維權之路似乎已經走到了盡頭。就此放棄嗎？他并不甘心。經過反復思索，他突然意識到，自己的訴訟請求同一項重要的基本權利密切相關，而位于卡爾斯魯厄的聯邦憲法法院重要的功能之一就是保護民眾的基本權利不受公權力行為的侵害，并且據說很多小人物都曾經在這里享受過紅袍大法官所給予的人文關懷。他為什么不試一試呢？于是他決定向聯邦憲法法院提出自己的憲法訴愿(在德國，向憲法法院提起涉及基本權利的訴訟有一個專有名詞，即憲法，Verfassungsbeschwerde)。訴愿一旦被聯邦憲法法院受理，這個普通的訴訟就會轉變成為憲法訴訟，這個地方性的小案就一下躍升為可能對全德國產生重大影響的國家級大案。

管小事的大法院

法治國家的一項首要任務就是保護公民憲法所規定的基本權利不受侵害。為了切實保證完成這項專門任務，許多國家都建立了憲法法院。德國的聯邦憲法法院成立于1951年。聯邦憲法法院是德國唯一有權依聯邦憲法裁決的法院，就其在司法王國中的地位而言，它在德國各類司法管轄區的最高法院之上，其裁決對全國各司法管轄區法院和所有不同級別的法院都具有約束力。聯邦憲法法院對基本法問題所做出的判決和條文解釋，具有全國性的、最終的法律效力。因此，在德國還是有人將其稱為“最高法院”，盡管其并不是普通法院的上訴審法院，同美國那樣的聯邦最高法院有很大差異。

這個聽起來極其“高大上”的機構卻是很接地氣的，對一般老百姓來說并不是無法接近的“大衙門”。它的門檻并不像人們想象的那么高。在德國，任何一個公民只要有充足的理由認為自己的基本權利受到公權力（包括立法、司法、行政權）的侵害，并且其已經用盡其他法律途徑，都可以向憲法法院提出憲法訴愿。并且，不用聘請律師，也不需要任何費用。也就是說，這個殿堂級的機關對處江湖之遠的小人物，也是大門敞開的。到目前為止，聯邦憲法法院做出過的裁決已達到了驚人的十多萬件。重大政府舉措和議會立法的出臺，只要出現爭議，聯邦憲法法院當然要管。比如：20世紀50年代末，聯邦憲法法院否定過阿登納政府建立德國第二電視臺的計劃；2006年該法院又宣布：《航空安全法》修正案授權聯邦國防軍擊落被恐怖分子劫持的飛行器的規定，侵害了基本法的人性尊嚴條款，因而違憲。更讓人印象深刻的是，與一般百姓日常生活密切相關的芝麻小事，只要關涉基本權利，這個殿堂級的“最高法院”也要管。比如，圍繞穆斯林婦女在職業場所是否可以戴具有宗教象征意義的頭巾這個問題，所形成的一系列“頭巾案”。再比如，2008年，聯邦憲法法院在禁煙法案中對柏林小酒館的主人給予的細致入微的人文關懷。時間緊迫時，聯邦憲法法院還經常要加班加點，弄出一個臨時裁決，以解燃眉之急。臨時裁決往往會推遲議會和政府新舉措的生效日期，或提出附加條件，以免對公民的切身利益造成實質性的傷害。前不久就有一個例子，很能說明問題。2016年10月份底，歐盟與加拿大的貿易協定通過在即，許多德國民眾認為，該貿易協定的實施會極大地損害自己的利益，因而就此向聯邦憲法法院提出訴狀，要求法院禁止政府批準該協議。由于該項訴愿事關重大，無法短時間內得出理性的判斷，聯邦憲法法院的法官就在最后期限到來前夕，做出了一個臨時裁決，裁決允許聯邦政府臨時性地批準該協定，但同時要求聯邦政府保證，如果憲法法院的日后正式判決對該協定持否定態度，德國可以隨時退出該協定。

聯邦憲法法院雖然是國家機構的一個組成部分，但與其他國家機構不同，在某種意義上可以說，它的使命恰恰在于監督其他國家機構。可能正是為了要突顯其獨特功能和獨立地位，聯邦憲法法院從其一建立就不像其他國家機構那樣將辦公地點放在政治中心，而是放在了一個較為偏遠的中等城市——卡爾斯魯厄，它只相當于一個地級市政府的所在地。然而，在司法領域，這個城市卻是大名鼎鼎，被稱為“法律之都”，因為除了聯邦憲法法院外，聯邦最高法院也位于這里。

德國聯邦警察

最終判決

每年會有幾千件訴狀提交給聯邦憲法法院，真正能夠通過審查獲得審理的，大約只有2%。經過一定的程序，聯邦憲法法院最終正式受理了這項針對警察執法提起的憲法訴愿。等待是漫長的，所幸結果正是當事人所期待的。2006年4月，聯邦憲法法院第一庭的大法官以六人贊成兩人反對通過了最終的裁決，認定北萊茵-威斯特法倫州警方的電子數據緝捕措施，侵害了憲法訴愿人的基本權利，是違憲的。其判決的論證要點如下：第一，只有當存在著對高位階保護法益的具體危險時，比如聯邦和州的存在或安全，或者一個人的身體、生命或自由遭受危險時，1990年北萊茵-威斯特法倫州警察法第31條所規定的預防性電子數據緝捕才與信息自決這項基本權利協調一致。在危險防御的準備階段，這樣的數據緝捕應予排除。第二，2001年“9·11事件”一直持續存在的一般性危險形勢，或者是對外政策方面的緊張局勢，并不是實施數據緝捕的充足理由。除此之外，還需要有更多的事實說明存在著具體危險，比如準備或實施恐怖主義襲擊的行動，這才是實施電子數據緝捕的前提條件。

聯邦憲法法院再一次站到了弱者這一邊，成為了公民權利的守護神。聯邦憲法法院法官們并不否認國家采取措施有效地對抗恐怖主義威脅的必要性，承認警察機關有權發展出新手段，以應對新的危險。但是，聯邦憲法法院法官們強調：警察手段只能以法治國家的方式為限；“自由與安全之間的平衡只能由立法者來加以調整，警察機關不可以從根本上使重心發生偏移。” “危險”（Gefahr）是德國警察法上的一個重要概念。德國警察法學中，以“危險”為基點已形成一個概念體系。“具體危險”則是啟動一般警察權的前提。該判決對“具體危險”進行權威性的詮釋，對人們正確理解和把握其含義，具有重要的指導意義。該案例也因此成為德國警察法學教科書中一個經典案例。

德國是一個多元化的社會，對任何問題都允許人們表達不同意見。聯邦憲法法院的裁決出臺后，也遇到了一些批評。這些批評來自專司國家安全之職的警察圈子。巴伐利亞州內政部長，當時也是內政部長聯席會議主席的貝克施坦因批評說：聯邦憲法法院為有效的反恐措施設置了過高的門檻。“聯邦憲法法院錯誤地認為，信息保護比保護民眾免受恐怖襲擊具有更重要的地位。”警察工會則認為，在全球恐怖主義威脅的形勢日益嚴重的條件下，將個人信息自決權置于民眾安全利益之上，是一種失職。

批評歸批評。這些不同的聲音并不會影響聯邦憲法法院裁決的執行。聯邦憲法法院裁決的權威性和約束力，在德國民眾中是不容置疑的。理解的要執行，不理解的也要執行。這是德國法治文化的一個組成部分。今后，除非掌握了有關恐怖襲擊的具體情報，警察機關再不會采取這種向社會廣泛采集個人信息的措施。敗訴的一方必須學會接收這種終極性的裁判。畢竟爭議和糾紛不可能無休止地持續下去。不同機構所擔負的責任不同，不同的政黨代表不同利益群體，他們在評價同一事物時往往會得出不同的結論。司法機關，特別是高級別的司法機關所做的裁決，起著定紛止爭的作用。人們只能期待著，在下一次爭議中準備更加充足的理由說服法官站在自己這一邊。■