論我國政策環(huán)評(píng)制度的構(gòu)建

侯秀杰　　閆志超

摘 要：我國政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)嚴(yán)重依賴各類政策，因此我國開展政策環(huán)評(píng)勢(shì)在必行。由于我國在政治體制和決策程序上與西方國家的明顯不同，不能照搬他國模式；必須在借鑒國際政策環(huán)評(píng)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建具有中國特色的政策環(huán)評(píng)理論框架。開展這項(xiàng)工作，既能夠推進(jìn)國內(nèi)政策環(huán)評(píng)示范項(xiàng)目的實(shí)施，也能為政策環(huán)評(píng)上升為國家法律要求提供理論支持。

關(guān)鍵詞：政策環(huán)評(píng)；我國國情；制度體系

一、政策環(huán)評(píng)概述

我國實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，能夠進(jìn)行強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控，政府通過政策優(yōu)化資源配置。但是，不可避免的是，會(huì)出現(xiàn)政策失誤。

近代以來，因政策失誤而對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞的例子不可勝數(shù)。殷鑒不遠(yuǎn)，2013年后每年冬季，覆蓋我國中東部的霧霾就是多年以來由于政策失誤而導(dǎo)致的最為嚴(yán)重和直觀的環(huán)境災(zāi)難。由此看來，推進(jìn)實(shí)施政策環(huán)評(píng)確為當(dāng)下之要?jiǎng)?wù)。

政策戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)（policy Strategic Environment Assessment），簡稱政策環(huán)評(píng)，是戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)于政策層面上的應(yīng)用，也可以說是以政策為對(duì)象的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)。

二、國際國內(nèi)政策環(huán)評(píng)現(xiàn)狀

（1）國際政策環(huán)評(píng)現(xiàn)狀。由于政策與政治問題聯(lián)系緊密，且不同國家對(duì)“政策”的理解存在顯著差異，因而國際社會(huì)對(duì)政策環(huán)評(píng)的開展普遍持謹(jǐn)慎態(tài)度，至今并沒有形成公認(rèn)模式。從各國實(shí)踐來看，比較典型的主要有美國的“管制影響分析”、 歐盟的“影響評(píng)價(jià)”、荷蘭的“環(huán)境測(cè)試”等。

（2）國內(nèi)政策環(huán)評(píng)現(xiàn)狀。2003年9月1日起，我國《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》施行，但執(zhí)行效果卻不甚理想。諸端原因中，不容忽視的就是位于前端的政策環(huán)評(píng)的缺失。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)因缺乏考慮累積性環(huán)境影響，介入時(shí)間晚且層級(jí)較低，環(huán)評(píng)制度無法充分發(fā)揮保護(hù)環(huán)境的功能；而規(guī)劃環(huán)評(píng)則主要基于量化標(biāo)準(zhǔn)展開，缺少與決策過程銜接與互動(dòng)，難當(dāng)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略有效工具的重任。為了有效應(yīng)對(duì)環(huán)境群體性事件，應(yīng)設(shè)置政策環(huán)評(píng)制度，從源頭上進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制。

上世紀(jì)90年代初，中國官方和學(xué)界開始重視國外的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)實(shí)踐，開始向國內(nèi)介紹戰(zhàn)略環(huán)評(píng)理論和方法。然而，當(dāng)時(shí)中國首先需要考慮的是規(guī)劃環(huán)評(píng)領(lǐng)域的問題，尚未達(dá)到考慮政策環(huán)評(píng)的時(shí)機(jī)。目前，中國對(duì)政策環(huán)評(píng)的研究仍主要集中在理論和案例兩個(gè)方面。

2013年以來，政府對(duì)行政管理體制改革力度加大，決策科學(xué)化的要求進(jìn)一步提高，環(huán)保部也把推進(jìn)政策環(huán)評(píng)正式列入議事日程，每年均設(shè)有政策環(huán)評(píng)研究課題，已經(jīng)先后開展了新能源產(chǎn)業(yè)政策環(huán)評(píng)、新型城鎮(zhèn)化政策環(huán)評(píng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型政策環(huán)評(píng)等研究。

新環(huán)保法第14條明確規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見。”這一條雖然沒有出現(xiàn)“政策環(huán)評(píng)”字樣，卻為政策環(huán)評(píng)的開展打開了缺口。如何根據(jù)我國的國情構(gòu)建適宜的政策環(huán)評(píng)框架體系，就成為我國下一階段推進(jìn)政策環(huán)評(píng)急需解決的重大問題。

三、我國構(gòu)建政策環(huán)評(píng)制度面臨的困境

新環(huán)保法第14條已為我國政策環(huán)評(píng)制度初步建立了法律規(guī)范基礎(chǔ)，但由于環(huán)評(píng)法第2條關(guān)于適用對(duì)象的規(guī)定還未作相應(yīng)的修正，政策環(huán)評(píng)程序在細(xì)節(jié)上還要授權(quán)國務(wù)院或環(huán)保主管機(jī)關(guān)通過行政法規(guī)或部門規(guī)章進(jìn)一步加以規(guī)范。因此，現(xiàn)階段我國政策環(huán)評(píng)制度的建構(gòu)還存在著以下困境：

（1）對(duì)象問題。政策環(huán)評(píng)以政策為評(píng)價(jià)對(duì)象，但我國復(fù)雜多樣的政策體系使得評(píng)價(jià)對(duì)象撲朔迷離。

（2）技術(shù)問題。政府政策的高層級(jí)、廣大的涵蓋面以及抽象的內(nèi)容要求其評(píng)估需要適當(dāng)?shù)膽?yīng)用技術(shù)方案，技術(shù)問題的解決和環(huán)評(píng)資料庫的建立尚待經(jīng)驗(yàn)的積累。

（3）法律問題。政策橫跨政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、財(cái)政、稅收、技術(shù)、環(huán)境諸多方面，涉及更廣泛的資源配置與利益沖突，影響面廣，對(duì)公眾參與程度要求較高，必須努力調(diào)和責(zé)任政治的理念。

（4）共識(shí)問題。而今我國并未形成推動(dòng)策環(huán)評(píng)有效實(shí)施的體制和社會(huì)環(huán)境，對(duì)政策環(huán)評(píng)的社會(huì)共識(shí)仍有待強(qiáng)化。

四、我國開展政策環(huán)評(píng)的建議

我國實(shí)施政策環(huán)評(píng)，要做到：首先，加快環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的修訂，主要是納入政策環(huán)評(píng)，完善政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，用健全的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，從而保證相關(guān)部門在擬定和編制政策時(shí)根據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則的要求，做出兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的決策，以減輕或避免因政策失誤給環(huán)境造成無法挽回的損失，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益，繼而從根本上杜絕因政策失誤帶來的環(huán)境污染與破壞，使自然資源得到優(yōu)化使用，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。其次，創(chuàng)新政策環(huán)評(píng)模式，政策影響預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)、政策實(shí)施后評(píng)價(jià)和政策環(huán)評(píng)在政策制定和實(shí)施的全過程中各有側(cè)重且互為補(bǔ)充，這三種模式應(yīng)同步推進(jìn)。再次，以規(guī)范性文件為試點(diǎn)，針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域，由點(diǎn)及面，擴(kuò)大政策環(huán)評(píng)范疇。開展試點(diǎn)，有利于積累經(jīng)驗(yàn)和案例，逐步構(gòu)建具有中國特色的政策環(huán)評(píng)理論和制度體系。最后，提高對(duì)政策環(huán)評(píng)的認(rèn)識(shí)，加快開展政策環(huán)評(píng)試點(diǎn)工作。環(huán)境保護(hù)部門與各行業(yè)決策機(jī)構(gòu)之間要加強(qiáng)協(xié)調(diào)和合作，從源頭上論證分析擬議政策，使不良環(huán)境影響發(fā)生的可能性降低，危害減小。政府各決策部門顧全大局，充分認(rèn)識(shí)政策環(huán)評(píng)，加快政策環(huán)評(píng)試點(diǎn)工作的開展，從而通過政策環(huán)評(píng)來完善本部門的政策規(guī)劃，以弱化不良的環(huán)境影響。

雖然政策環(huán)評(píng)的序幕已經(jīng)拉開，但具體實(shí)施還有待深化和推動(dòng)。《環(huán)境保護(hù)法》修訂通過，政策環(huán)評(píng)已有基礎(chǔ)平臺(tái)，然任重而道遠(yuǎn)，還需要積極的探索和實(shí)踐。

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作者簡介：

侯秀杰（1991～），男，漢族，山西晉中人，碩士研究生，煙臺(tái)大學(xué)法學(xué)院，研究方向：環(huán)境法。

閆志超（1991～），男，漢族，山西呂梁人，碩士研究生，煙臺(tái)大學(xué)法學(xué)院，研究方向：環(huán)境法。