審判權與執行權的分離模式研究

楊代新

摘 要：審判權、執行權是現階段我國人民法院所共同具有的二項權能，民事執行權的合理配置對整個強制執行體制、機制以及方式的設計具有基礎性的作用。本文以民事執行權的配置為中心，從我國目前民事執行權配置存在的問題談起，通過對民事執行權性質進行分析，將其所包含的具體權能劃分為執行實施權和執行裁決權，提出了結合審判權與執行權相分離，將執行裁決權從執行局剝離出來及配套的一系列機制的執行模式。

關鍵詞：審判權；執行權；分離

一、執行權配置在我國的歷史演進

首先是執行權在法院外部的配置。在我國司法權的歷史上，執行權一直由審判機關負責行使。其次是執行權在法院內部的配置。執行權在法院內部配置上經歷了四個階段：第一個階段，在法院內部設立專門的執行人員；第二個階段，審判權與執行權合二為一；第三個階段，設立專門執行機構，即早期的執行庭；第四個階段，在法院內部設立了專門的執行局。

二、當前執行權配置存在的問題

（一）執行權的縱向配置存在的問題

一是對執行權的管轄權分配不合理。民訴法規定，執行案件由第一審法院和主要財產所在地法院管轄，因為大量的民事案件均由基層法院管轄，產生的結果是基層法院負責絕大部分案件的執行，給基層法院造成巨大執行壓力。中級法院因為管轄的一審民事案件有限，產生的結果就是案件數量與辦案人員的數量明顯不成比例，除此之外，中級法院執行人員的法律素質也比基層法院的執行人員要高，人員配備也齊全，劃分有各個專門科室，分工合理。而高級法院則主要進行對轄區案件的統籌監督管理，基本不負責案件的執行，資源浪費情況更為嚴重。二是由基層法院負責絕大多數案件的執行，而基層法院管轄的執行案件是當事人所在地或經常居住地以及主要財產所在地，容易造成地方保護主義對法院執行工作的阻礙。

（二）執行權的橫向配置存在的問題

為了解決在執行過程中出現的執行亂的現象，部分法院探索對執行裁決權和執行實施權進行分離的改革模式，將執行案件中需要對當事人的實體權利進行裁決的執行裁決權從執行局分離出來，由業務審判庭進行審理。但是這種改革模式，在實踐中也出現了以下問題：一是影響案件的執行質量，從未從事執行工作的審判庭法官不熟悉執行業務，對執行需要適用的法律不熟悉，造成適用法律困難。二是影響案件的執行效率，審判庭在辦理執行復議和執行異議案件的過程中，因對執行有關的法律不熟悉，在適用法律時要么向執行局征求意見，要么重新查找相關規定，嚴重拖延了案件的審理。三是沒有實現執行裁決權和執行實施權的徹底分離，部分職能相互重疊，造成了司法資源的浪費。

（三）執行權的行使主體問題

最高院下發的《關于執行權合理配置和科學運行的若干意見》明確了要在中級法院和基層法院的執行局內部設置執行審查、執行實施、申訴審查、綜合管理機構，分別行使實施權、審查權、督辦權和管理權，這標志著全國各地法院系統的執行權分權機制改革走向形式上的統一。執行審查權由法官行使，執行實施權由法官或者專門負責實施的人員行使。這種執行權的配置方式，比較適合在那些案件多、執行力量較充足的經濟發達地區實行，在案件數量少、法官人數亦缺乏的經濟欠發達地區的基層法院，執行局的法官人數甚至無法組成完整的合議庭，因此難以落實到位。

三、執行權的理論分析

（一）執行權的性質與權能

民事執行權究竟屬于什么性質的權力，是行政區還是司法權抑或其它，理論界一直有爭議。但是眾所周知，之所以要進行執行權分權改革，就是因為傳統模式的審判權和執行權合二為一的高度集權機制存在著諸多弊端，任何權力均需要進行合理的分解和科學合理的配置。當前無論是在理論界還是實務界，均認為兩分論能比較合理的對民事執行權的權能進行解釋，即認為民事執行權可分為執行實施權和執行裁決權。最高人民法院下發的《關于進一步加強和規范執行工作的若干意見》和《關于執行權合理配置和科學運行的若干意見》實際上就采用了二分論的觀點，只不過是把執行裁判權的名稱改為執行審查權而已。

（二）審執關系探析

如果說對執行權性質的分析是科學配置執行權的前提，則對審判權與執行權的關系進行科學合理的界定，對于合理配置執行權具有重要的意義。通說認為，狹義的司法權包含審判權和檢察權兩項權力，這里的審判權是廣義上的審判權，既包括審理案件作出裁判的狹義審判權力，也包括民事執行權。因此，作為廣義審判權下位概念的執行權與狹義上的審判權一起構成完整意義上的廣義審判權。執行包括判斷性的執行裁決行為和非判斷性的執行實施行為。判斷性的執行裁決行為需要理性、中立、公正行使，對判斷結果法律應預設相應的救濟途徑，即向上級人民法院上訴、向上級人民法院申請復議，且上級法院對下級法院的監督亦應在相對應的程序上體現出來。而執行實施屬于非判斷性的執行工作，可以對其進行統一的管理和協調。

三、執行權配置的新設想

（一）對民事執行權的合理歸位——設立專門的執行裁判庭

為了對民事執行權進行合理的歸位，首先需要做的就是改變原來由執行局一個機構統一行使執行實施權和執行裁判權雙重權力的模式，將民事執行權中分屬于不同性質的執行權歸屬于各不同的獨立的機構分別行使，確保性質不相同的執行權能夠根據其各自具有的內在規律進行行使。具體到實際的執行改革中，就是要將民事執行權中屬于執行裁決權的這部分權力從現有的執行局內部分離出去，將其歸于一個專門行使執行裁決權的獨立的機構，這個機構與法院的其他審判庭室是平行的地位，其職能就是專職負責執行裁決權的行使。該獨立機構和其他的審判庭一樣，由執行法官組成，在處理案件時，執行法官會組成合議庭，按照少數服從多數的傳統的合議原則對案件進行審理，依法行使執行案件中的執行裁判權，更好地對民事執行中各方當事人的合法權益進行保護。同時，對該項執行裁決權，上級法院和下級法院之間的關系同其他審判業務一樣，由各級法院在各自的管轄權范圍內獨立行使，是業務監督關系，而不是像行政機構一樣屬于行政隸屬關系。而對民事執行權中剩余的屬于執行實施權部分的執行事務，依然由現有的執行局來行使，這部分執行事務即體現了民事執行權中屬于行政行為的屬性，因此，上級法院和下級法院之間的關系與行政機構的設置類似，上級法院的執行局對下級法院的執行局進行垂直領導，對下級法院的執行工作進行統一的指揮、領導、協調和管理。通過對民事執行權中的各項權能進行合理的歸位，順應了審執分離改革的大趨勢，使其中的執行裁決權和執行實施權相分離，改變了與執行裁決權不相符的行政化管理機制。

（二）對執行實施權的科學配置——建立單獨執行員序列

將民事執行權中的執行裁決權從執行局剝離出來后，執行局不再配備具有法官職稱的法官，執行局的所有人員均是負責案件執行的實施人員。對于這些專門負責執行實施的人員，應建立與法官職稱不同的單獨執行員序列進行管理，從而促進執行實施更加專業化和職業化。根據民事訴訟法第二百二十八條和人民法院組織法第四十條的規定，執行工作由執行員進行。因此，執行員已經有其獨立的法律地位和職能。

（三）對執行管轄權的優化設置——執行管轄和行政區劃適當分離

為了解決執行權地方化和執行案件分布嚴重失衡的問題，可以試行執行管轄與行政區劃適當分離的模式，具體為：以中級法院為基本單位，統一管理執行案件，統一指揮、調度執行實施力量，案件進行流程管理，分段集約執行，形成法院執行工作與行政區劃適當分離的格局。據筆者所知，該模式已在一些地方開始施行。

具有健全的執行指揮中心是執行管轄與行政區劃適當分離的必要前提，同時，依靠信息技術，建設自動化的功能強大的執行查控系統，推動高質量、符合執行工作自身規律的執行改革創新。近年來，最高人民法院在全國各地法院推行審執分離改革、建設執行指揮中心，從法院內部因素著手破解執行難問題，已取得顯著成效，被執行人難找、執行財產難尋、協助執行人難求這三大執行難題已得到有效解決。剩下被執行財產難動的一難問題，涉及地方和部門保護主義，必須通過執行管轄與行政區劃相分離的改革來實現。如果將執行案件集中到中級法院執行，重新配置上下級法院執行權力，整合執行資源，推動執行集約化、信息化，可大幅提高執行效率和執行標的到位。

執行管轄與行政區劃分離改革的具體形式：一是集約執行。執行案件由中級人民法院統一立案，集中管轄。中級法院設執行局、基層法院設執行小組，中級法院執行局統一指揮轄區力量。執行案件實行分段集約執行，中級法院執行指揮中心通過執行查控系統集中查控執行人財產；統一管理委托評估、拍賣工作，探索推行涉案標的物集中網上拍賣。執行財產的交付，包括房屋騰退、地上建筑物拆清場、停產停業等，由中級人民法院執行局及案件第一審基層法院執行小組共同實施。重大的執行案件，由中級人民法院指揮，調度轄區內執行實施力量完場交付工作。目前，集約執行的執行權運行模式已在全國各地開始推行，其所取得的成效也已得到了改革實踐的證實，尤其是在東部沿海經濟較為發達地區的中基層法院取得效果更為顯著。但是，這種改革模式并不完全適合經濟相對欠發達的中西部地區的中基層法院。這些地區的法院有其獨特的地域特點：法院的案件數量不斷增多但案情相對簡單，相應的執行人員嚴重缺乏，大部分地區都屬于農村，農業人口占有較大的比重，且人口流動性強，農村的房屋難以交易。因此一味的在這些地區設置集約執行模式來運行，勢必會引發一系列的矛盾和問題。最為實際的辦法是，根據這些地區獨有的特點，采用集約執行的方法對查找被執行人的財產或財產線索，以減少執行成本，提高執行效率。二是強化案件流程管理。對存在地方保護主義和部門保護主義嚴重干擾，以及中級人民法院執行存在困難的案件，采用諸如提級執行、限時執行、交叉換執行員執行、執行聽證等方式，強化對執行權在實際運行中的監督，確保執行權公正高效的運行。

上述設想，需突對現有的兩條法律規定進行修改。一是對執行案件管轄的法律規定進行修改。民事訴訟法第二百二十四條規定的執行案件由第一審法院和財產所在地法院管轄原則，主要是從方便當事人申請執行以及執行法院開展執行工作的角度出發，但是該規定沒有考慮各地盛行的地方保護主義和部門保護主義對執行工作所造成的阻礙。針對該條，可以根據第二審法院對案件提級管轄的規定，嘗試擴大第二審法院對執行案件的管轄權。二是對交叉執行、提級執行的法律規定進行修改，即對民事訴訟法第二百二十六條的規定進行修改。在司法實踐中，執行法院超過六個月未對案件執行的，僅僅由申請執行人將向上一級法院提出由上級法院督促下級法院執行的申請，而由于上下級法院的執行人員相互熟識等原因，上一級法院通常只是向執行法院發出督促執行令，至于執行法院最終是否將案件執行到位，則不再過問，沒有起到該制度應有的破除地方保護主義干擾執行和遏制消極執行的作用。因此，應該探索對執行法院存在明顯不作為的案件，無需等待六個月期滿，申請執行人可直接申請上級法院提級執行或交叉執行；對嚴重存在地方保護主義阻礙執行工作的案件，無需等待六個月期滿，也無需當事人申請，執行法院依職權報請上級法院提級執行或交叉執行。

四、結語

民事執行改革歷時已久，在此期間，無不充滿著艱辛的探索，學者們默默為改革貢獻著自己的智慧，實務者不斷窮盡著自己的想象空間。民事執行權于司法權、行政權而言，是一種相對獨立的國家權力。審執分離應在兩層意義上使用：一層是審判權與執行權的分離；一層是執行過程中的執行裁決權和執行實施權分離，并將不同內容的執行權分配給不同的機構來行使：執行實施權依然由現有的執行局來行使，在執行局內部則全部由單獨的執行員具體負責，執行裁決權則由新設的執行裁決庭來行使。同時，以中級人民法院為基本單位，統一管理執行案件，統一指揮、調度執行實施力量，案件分段集約執行，形成法院執行工作與行政區劃適當分離的格局倘若徹底落實了這些內容，執行過程中的權力行使的正當性和效率性便能得到協調和平衡。長久以來的“執行難”和“執行亂”困局，亦能予以解決。

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