對完善自然壟斷行業(yè)法律規(guī)制的思考

摘 要：自然壟斷行業(yè)與我們的日常生活密不可分，為社會提供公共服務(wù)及公共產(chǎn)品。但由于自然壟斷行業(yè)具有其特殊性，對其的規(guī)制難度很大。因此，完善我國對自然壟斷行業(yè)的法律規(guī)則體系就顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞：自然壟斷行業(yè)；反壟斷法

一、自然壟斷行業(yè)的含義和特征

自然壟斷是指由于市場的自然條件而產(chǎn)生的壟斷，經(jīng)營這些部門如果進行競爭，則可能導(dǎo)致社會資源的浪費或市場秩序混亂。我們把這種由于技術(shù)或特別的經(jīng)濟理由而成立的壟斷，稱為“自然壟斷”。自然壟斷行業(yè)多指基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)。如電力、電信、郵政、鐵路運輸?shù)取?/p>

自然壟斷行業(yè)具有以下特征：①壟斷性，其規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟效應(yīng)顯著。②公益性，這些行業(yè)為公眾提供社會公共服務(wù)和產(chǎn)品，大多涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和能源，服務(wù)功能顯著。③具有巨大的“沉淀資本”，建設(shè)某一自然壟斷行業(yè)時，需要投入高額資本，而這些資本在短時間內(nèi)幾乎不能收回，并且很難再改為其他用途。④網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟性。自然壟斷行業(yè)的運行需要一定的網(wǎng)絡(luò)框架作為依托，離開了產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)，電力，電信等商品服務(wù)無法到達消費領(lǐng)域。

我國的自然壟斷行業(yè)的形成具有特殊特征。這是由為我國國情所決定的，改革開放以前，我國長期實行計劃經(jīng)濟，以政府為主導(dǎo)對自然壟斷行業(yè)進行投資，規(guī)制，管理。雖有一定的促進作用，但隨著我國經(jīng)濟體制改革和生產(chǎn)力水平的提高，弊端也逐漸暴露。

二、中國自然壟斷行業(yè)法律規(guī)制的現(xiàn)狀

1.立法方面存在問題

《反壟斷法》第7條根據(jù)立法者解釋，該條款中“國有經(jīng)濟占控制地位的關(guān)系民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)”包括自然壟斷行業(yè)和公用行業(yè)。但在判斷壟斷行為時需要考慮其復(fù)雜的行業(yè)背景，《反壟斷法》旨在保護市場公平競爭，促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展。但如何平衡國有企業(yè)做大做強以增強國際競爭力和維護市場競爭秩序二者之間的關(guān)系，以及在緩慢的改革進程中如何規(guī)范壟斷企業(yè)的市場行為，是中國反壟斷立法未解之難題。《反壟斷法》第2章第15條規(guī)定不適用認定壟斷協(xié)議的條款，在錯綜復(fù)雜的自然壟斷行業(yè)面前顯然是缺少確定力和執(zhí)行力的。第3章第17對濫用市場支配地位的判斷。有“正當(dāng)理由”情況下則不構(gòu)成濫用市場支配地位行為，但是關(guān)于“正當(dāng)理由”的認定標準，尤其是對復(fù)雜的自然壟斷行業(yè)來講，就更缺少確定性了。行業(yè)立法也是比較混亂。《鐵路法》是由鐵道部起草，《電力法》是由原電力部起草，《民用航空法》是民航總局起草的。各個部門在起草法案是難免會考慮自身利益并滲透到立法層面。另外，許多行業(yè)法規(guī)設(shè)立時間早于《反壟斷法》，若出現(xiàn)管轄重合的情況，不但增加執(zhí)法成本，而且降低效率，且會滯后于現(xiàn)在的經(jīng)濟形勢。

2.自然壟斷規(guī)制機構(gòu)存在問題

規(guī)制機構(gòu)的缺乏獨立性體現(xiàn)在兩方面。第一，我國行政主體具有多重身份，政企不分現(xiàn)象存在。這種政企不分現(xiàn)象存在的根源在于自然壟斷行業(yè)的企業(yè)產(chǎn)權(quán)沒有清楚劃分。只要作為規(guī)制者的政府部門不從企業(yè)中獨立出來中立地行使規(guī)制職能，那么他們就不可避免地維護本部門、本行業(yè)的利益，歧視新的市場進入者。在這種管制下，即使引入競爭者，競爭機制也不可能有效的發(fā)揮作用。第二，規(guī)制權(quán)利分散，多頭管制問題突出，沒有形成一個明確的權(quán)威性的機構(gòu)帶領(lǐng)其他規(guī)制機構(gòu)。由于各部門的不同職能，部門職能交叉重疊，在規(guī)制過程中極易發(fā)生碰撞，又會降低規(guī)制效率。

三、完善我國自然壟斷行業(yè)法律規(guī)制體系

1.完善我國自然壟斷行業(yè)法律規(guī)制的前提——政企分開

我國的自然壟斷行業(yè)行政屬性明顯，自然壟斷部門具有雙重身份，既行使對自然壟斷行業(yè)的行政監(jiān)督權(quán)力。又參與行業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營。自然壟斷部門在謀求利益的同時，就會造成資源的浪費，侵害消費者利益，極易誘發(fā)腐敗，對自然壟斷行業(yè)進行根本治理的前提就是要政企分開。政府應(yīng)積極建立公平規(guī)范的交易平臺，以法律和政策保障交易行為不受行政干預(yù)和地方阻擾，引導(dǎo)市場主體直接交易，促進資源優(yōu)化配置。

2.健全自然壟斷行業(yè)規(guī)制的立法體系

（1）確立《反壟斷法》的普遍性適用的法律地位。我國自然壟斷行業(yè)大多處于由壟斷向競爭過渡的階段，隨著技術(shù)發(fā)展、經(jīng)濟水平的提高這種行業(yè)趨勢不可逆轉(zhuǎn)。具體到我國，加強《反壟斷法》的普遍適用是進一步完善行業(yè)法規(guī)的重要組成部分。

（2）對行業(yè)法規(guī)的完善。健全行業(yè)法規(guī)的補充適用功能。修改行業(yè)法規(guī)中違法《反壟斷法》宗旨和立法精神的內(nèi)容。對行業(yè)特點“對癥下藥”，制定具體的行業(yè)競爭規(guī)則。如此，可以充分發(fā)揮行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)在行業(yè)信息及專業(yè)性的優(yōu)勢，提高執(zhí)法效率。

（3）法律責(zé)任的完善。自然壟斷行業(yè)嚴重的壟斷行為應(yīng)該承擔(dān)刑事責(zé)任。對嚴重的壟斷行為的刑事制裁在國際上已成為一種趨勢。自然壟斷行業(yè)關(guān)系到國家重要資源和消費者的切身利益。法律責(zé)任的完善對自然壟斷行為起到很好的威懾作用。建立懲罰性賠償機制，適度加大違法壟斷者的賠償責(zé)任，更好的發(fā)揮法律法規(guī)的規(guī)制作用。

3.建立獨立的反壟斷執(zhí)法機關(guān)

鑒于反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的專業(yè)性，應(yīng)建立獨立的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，將商務(wù)部、國家工商總局、發(fā)改委在反壟斷的權(quán)力進行歸口，最終都歸于反壟斷委員會。建立統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，有效避免多頭有執(zhí)法、提高執(zhí)法效率。另要注重完善反壟斷機構(gòu)與行業(yè)規(guī)制機構(gòu)的協(xié)同作用，建立針對特定事項的意見征詢機制、信息共享機制等，使二者在自然壟斷行業(yè)規(guī)制的過程中既能各司其職，又能相互配合，共同推進自然壟斷行業(yè)的健康發(fā)展。

自然壟斷行業(yè)的規(guī)制不是一個新問題，卻是一個難問題。希望我國能找到一套適合我國國情的解決辦法，最終實現(xiàn)我國企業(yè)的發(fā)展壯大和人民生活質(zhì)量的不斷提高。

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作者簡介：

許珊，黑龍江大學(xué)中俄聯(lián)合研究生院研究生。